Instrumentos legais e arranjos institucionais disponíveis: preceitos constitucionais e

O levantamento que se almeja realizar tem como intuito a avaliação se os preceitos constitucionais e infraconstitucionais em vigor são capazes de garantir uma forma de gestão das cidades costeiras, especialmente de suas orlas e praias, que, entre outros aspectos, leve em conta a importância da zona costeira, seu desenvolvimento social e econômico, o combate à poluição, a proteção, o controle e a fiscalização dos recursos ambientais, o planejamento de usos e

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“Em termos jurídicos, inclui um plano de ordenamento do território e de desenvolvimento econômico e social. Pode ser também conceituado como um conjunto de atividades, procedimentos, critérios e normas de ordem administrativa e legal, que, através de instrumentos específicos, contribua para o ordenamento da faixa costeira, a utilização de seus recursos e a racionalização das atividades ali desenvolvidas. (CARVALHO; RISZZO, 1994, p. 16).

intervenções, de forma participativa, e a consideração dos interesses e da melhoria de vida das comunidades locais.

De antemão, importa destacar que a Constituição Federal considerou a Zona Costeira como patrimônio nacional, reconhecendo assim, que sua importância extrapola o interesse local. Esse reconhecimento encontra-se inserido no capítulo que trata do Meio Ambiente, que ressaltou, também que “a sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais” (CF/88, art. 225, § 4º).

No patamar infraconstitucional, em nível federal, importa destacar que a Lei n. 7.661/88, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), além deratificar os Princípios da Política Nacional do Meio Ambiente, estabelecidos pela Lei 6938/81, estabelece que o objetivo do PNGC é de orientar a utilização racional dos recursos na Zona Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua população e a proteção do seu patrimônio natural, histórico, étnico e cultural.

Segundo o PNGC, o zoneamento de usos e de atividades na Zona Costeira deve dar prioridade à conservação e proteção, entre outros, dos recursos naturais, sítios ecológicos de relevância cultural e monumentos que integrem o patrimônio natural, histórico, paleontológico, espeleológico, arqueológico, étnico, cultural e paisagístico (art. 3º da Lei 7.661/88).

A Lei 7.661/88 estabelece que o PNGC deve ser elaborado por um Grupo de Coordenação, dirigido pela Secretaria da Comissão Interministerial para os Recursos do Mar - SECIRM e aplicado com a participação da União, dos Estados e dos Municípios através de órgãos e entidades integrantes ao Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Também estabelece a possibilidade de Estados e Municípios instituírem, através de Lei, Planos Estaduais e Municipais de Gerenciamento Costeiro, destacando que, no caso de existência de Planos de Gerenciamento Costeiro Nacional, Estadual e Municipal, devem prevalecer sempre as disposições de natureza mais restritivas no tocante às normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das águas, bem como as limitações à utilização de imóveis.

A Lei ainda dita as principais regras para o licenciamento de construções e de atividades na Zona Costeira e estabelece a responsabilidade pela degradação dos ecossistemas costeiros, estabelecendo expressamente que o licenciamento para construção, instalação, funcionamento e ampliação de atividades com alterações das características naturais da Zona Costeira deverá

observar as normas federais, estaduais e municipais, além de respeitar as diretrizes dos Planos de Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661/88, art. 6).

O Decreto 5.300/2004, que regulamenta a Lei 7.661/88, dispõe sobre regras de uso e ocupação da Zona Costeira. Em seu art. 3ª, o Decreto traz a definição legal de zona costeira, estabelecendo que corresponde “ao espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos renováveis ou não, abrangendo uma faixa marítima e uma faixa terrestre”. Para os limites da faixa marítima estabeleceu o espaço que se estende por doze milhas náuticas, medido a partir das linhas de base, compreendendo, dessa forma, a totalidade do mar territorial. A faixa terrestre ficou definida como o espaço compreendido pelos limites dos Municípios que sofrem influência direta dos fenômenos ocorrentes na zona costeira.

Os municípios costeiros foramconsiderados legalmente como aqueles: 1) defrontantes com o mar; 2) não defrontantes com o mar, localizados nas regiões metropolitanas litorâneas; 3) não defrontantes com o mar, contíguos às capitais e às grandes cidades litorâneas, que apresentem conurbação; 4) não defrontantes com o mar, distantes até cinquenta quilômetros da linha da costa, que contemplem, em seu território, atividades ou infraestruturas de grande impacto ambiental na zona costeira ou ecossistemas costeiros de alta relevância; 5) estuarino- lagunares, mesmo que não diretamente defrontantes com o mar; 6) não defrontantes com o mar, mas que tenham todos os seus limites com Municípios referidos nos incisos 1 a 5; 7) desmembrados daqueles já inseridos na zona costeira (art. 4º do Decreto n. 5.300/2004).

Com vistas à gestão da zona costeira foram instituídos, para aplicação de forma articulada e integrada,os seguintes instrumentos: I- Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro – PNGC; II - Plano de Ação Federal da Zona Costeira – PAF; III- Plano Estadual de Gerenciamento Costeiro – PEGC; IV- Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro – PMGC; V- Sistema de Informações do Gerenciamento Costeiro – SIGERCO; VI- Sistema de Monitoramento Ambiental da Zona Costeira – SMA; VII - Relatório de Qualidade Ambiental da Zona Costeira - RQA-ZC; VIII - Zoneamento Ecológico-Econômico Costeiro – ZEEC e IX - macrodiagnóstico da zona costeira. Destaca-se, assim, para as análises mais específicas que se pretende realizar, o Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro Municipal (PMGC), como um importante e necessário instrumento de gestão da zona costeira no âmbito municipal. Sua instituição se dá através de lei municipal e sua finalidade é de implementar uma Política Municipal de Gerenciamento Costeiro, com definição de responsabilidades e procedimentos de execução. O PMGC deve estabelecer os

princípios, objetivos e diretrizes da política de gestão da zona costeira da sua área de atuação, o sistema, os instrumentos de gestão, infrações, penalidades e mecanismos econômicos que garantam a sua aplicação (Decreto 5.300/2004, art. 8).

Art. 7ª. Aplicam-se para a gestão da zona costeira os seguintes instrumentos, de forma articulada e integrada:

[...]

IV - Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro - PMGC: implementa a Política Municipal de Gerenciamento Costeiro, define responsabilidades e procedimentos institucionais para a sua execução, tendo como base o PNGC e o PEGC, devendo observar, ainda, os demais planos de uso e ocupação territorial ou outros instrumentos de planejamento municipal(Decreto 5.300/2004)

Também importa, no presente contexto, esclarecer que aLegislação Federal estabelece que o papel do Poder Público Municipal no que atine à gestão da zona costeira é de elaborar, implementar, executar e acompanhar o Plano Municipal de Gerenciamento Costeiro, de acordo com um “Plano de Intervenção da orla marítima”, como se observa:

Art. 14. O Poder Público Municipal, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, planejará e executará suas atividades de gestão da zona costeira em articulação com os órgãos estaduais, federais e com a sociedade, cabendo-lhe: I - elaborar, implementar, executar e acompanhar o PMGC, observadas as diretrizes do PNGC e do PEGC, bem como o seu detalhamento constante dos

Planos de Intervenção da orla marítima, conforme previsto no art. 25 deste

Decreto;

II - estruturar o sistema municipal de informações da gestão da zona costeira; III - estruturar, implementar e executar os programas de monitoramento;

IV - promover o fortalecimento das entidades diretamente envolvidas no gerenciamento costeiro, mediante apoio técnico, financeiro e metodológico; V - promover a compatibilização de seus instrumentos de ordenamento territorial com o zoneamento estadual;

VI - promover a estruturação de um colegiado municipal (Decreto 5.300/2004, art. 14, grifos nossos).

O Plano de Intervenção para a gestão da orla marítima deve ser realizado com base no reconhecimento das características naturais, nos tipos de uso e ocupação existentes e projetados, de forma a contemplar a caracterização sociambiental da área, a classificação, com análise integrada dos atributos naturais e com as tenências de uso, de ocupação ou de preservação, além do estabelecimento de diretrizes para intervenção, com ações articuladas, elaboradas de forma participativa, a partir de cenários prospectivos de uso e ocupação (consoante se extrai do art. 25 do Decreto 5.300/ 2004)

A competência para elaborar e executar o Plano de Intervenção da Orla Marítima é do Poder Público Municipal, de modo participativo com o colegiado municipal, órgãos, instituições, organizações da sociedade e interessados. O Ministério do Meio Ambiente, em articulação com o IBAMA e órgãos estaduais de meio ambiente, por intermédio da coordenação do PEGC, ficaram com a competência para preparar e manter atualizados os fundamentos técnicos e normativos para a gestão da orla marítima, provendo meios para capacitação e assistência aos Municípios. Os órgãos estaduais de meio ambiente, em articulação com as Gerências Regionais de Patrimônio da União, ficaram com a competência de disponibilizar informações e acompanhar as ações de capacitação e assistência técnica às prefeituras e gestores locais para estruturação e implementação do Plano de Intervenção.

Os Princípios e as regras da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), estabelecidos pela Lei Federal 6938/81, também são aplicáveis à gestão dos espaços costeiros. Os Princípios constam arrolados no art. 2º da mencionada Lei. Entre esses princípios podem ser destacados: o planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; a proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; oacompanhamento do estado da qualidade ambiental; a recuperação de áreas degradadas e a proteção de áreas ameaçadas de degradação.

Entre os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente estabelecidos na Lei 6938/81, merece destacar os que incidem com prioridade na gestão das orlas e praias. São eles: 1) o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; 2) o zoneamento ambiental; 3) a avaliação de impactos ambientais; 4) o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; 5) a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente.

No artigo 10, a Lei 6.938/81 condicionou ao licenciamento ambiental60, qualquer construção ou atividade potencialmente degradadora ou poluidora, como se observa:

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O licenciamento ambiental é procedimento administrativo, por meio do qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos, compreendendo etapas diversas. Já a licença ambiental, é o ato administrativo final que decorre desse procedimento (quando for o caso de concessão de licença). De acordo com o artigo 1º, incisos I e II, da Resolução 237/97 do CONAMA: Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:

I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais ,consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao  caso; II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

  Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.

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Considerando a importância da valorização da paisagem como atrativo simbólico e turístico das cidades costeiras, registra-se aqui, como objeto de interesse para as análises pretendidas, o grande leque legislativo de nível federal que ampara a proteção da paisagem, inclusive da paisagem costeira.

A Lei 4.717/65, que regula sobre ação popular, em seu art. 1º §1º, considera patrimônio público, os bens e diretos de valor econômico artístico, estético, histórico. A Lei 6.513/77, que dispõe sobre a criação de Áreas Especiais e de Locais de Interesse Turístico, em seu art. 1º V considera de interesse turístico os bens de valor cultural e natural, protegidos por legislação específica, e especialmente, as paisagens notáveis. A Lei 7.347/85, que dispõe sobre a Ação Civil Pública, em seu art. 1º, III,inclui a proteção dos bens e direitos de valor estético.

A Lei 7.661/88, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, em seu art. 3º, III, diz que o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro deverá dar prioridade à conservação e proteção aos monumentos eu integrem o patrimônio natural, cultural e paisagístico. O art. 6º, § 2º da Lei n. 7.661/88 também determina que para o licenciamento de construção ou atividade com alteração das características naturais da Zona Costeira, o órgão competente deve solicitar ao responsável pela atividade a elaboração do estudo de impacto ambiental e a apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), devidamente aprovado, na forma da Lei. A Lei 8.625/93, que institui a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, determina que é atribuição do Ministério Público promover ação civil pública para proteção, prevenção e reparação dos danos causados a, entre outros, bens de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. A Lei 9.985/00, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação inclui, no art. 4º, VI, como um de seus objetivos: proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica. A Lei 10.257/01, que institui o Estatuto da Cidade, em seu art. 2º, XII, estabelece como uma de suas diretrizes a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

No âmbito municipal, como já visto no tópico 3.3, existem leis de uso e ocupação do solo estipuladas para a cidade de Natal que valorizam, direta ou indiretamente, a paisagem costeira e

existe o Código de Meio Ambiente de Natal, Lei Municipal n. 4.100 de 19 de Junho de 1992, que destina um capítulo específico à Paisagem e ao Turismo (Capítulo IV) e diz, em seu art. 42, que as áreas do território municipal constituídas por elementos paisagísticos de elevado valor científico, histórico, arqueológico ou cultural, fazem parte do Patrimônio Histórico.