Diante do já exposto, pode-se assegurar que, em uma Região Metropolitana juridicamente constituída, o interesse local pode ter seu conteúdo relativizado. Essa relativização, quando ocorre, é imposta pelo elevado grau de interação das relações sociais e pelas possibilidades de economia de escala, porque transferem o interesse público de um ente de nível menor para um de nível maior, tendo em vista a capacidade de atuação deste último.
Nesse caso, o interesse local continua a existir, o Município continua a exercer suas competências, mas esse interesse já não é o predominante. Isto ocorre nitidamente nas Regiões Metropolitanas “onde os interesses regionais e os locais se cruzam e se inter-relacionam de modo complementar ou integrado, de sorte que o interesse local pressupõe o regional, tanto quanto este inclui o local”.259
Essa é a interpretação do sistema de repartição de competências, adotado pelo legislador constituinte que caracteriza a estrutura do federalismo de integração, pelo qual as matérias relacionadas à elaboração do planejamento e sua execução, caracterizadas pelo caráter de interdependência devem ser tratadas de forma encadeada, coordenada e integrada pelos entes, de modo que não haja espaços vazios. A cada ente federativo fica estabelecido seu campo de atuação.
No que diz respeito ao Direito Urbanístico, inserido na modalidade de competência concorrente, todos os entes federativos possuem competências para sobre elas disporem. Para que atuem de forma coordenada e integrada, os entes devem agir com o intuito de “estabelecer campos de condomínio legislativo, imprescindíveis à prestação de funções públicas de interesse comum no âmbito das Regiões Metropolitanas”.260 À União compete estabelecer as normas gerais. Aos Estado-membros, além de complementar ou suplementar a legislação federal, cabe instituir normas diretivas com o objetivo de implantar e compatibilizar os planos urbanísticos regionais em harmonia com os locais, em busca do interesse comum. Os Municípios, no exercício da sua competência concorrente suplementar (art. 30, II), podem complementar ou suplementar a legislação federal e estadual, no que
259 ALVES, Alaor Caffé. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do estado brasileiro, p. 10.
couber. Essa ação municipal, nos ensinamentos de Rafael Augusto Silva Domingues, pode ser no sentido tanto de detalhar as normas estaduais já existentes como de criar novas normas jurídicas, caso ainda não exista.261
Para José Afonso da Silva, no exercício de função urbanística, o Estado-membro pode fixar normas especificas de efeitos diretos e concretos intraurbanas nas Regiões Metropolitanas262. No mesmo sentido, Rafael Augusto Silva Domingues, ao asseverar que a competência suplementar do Estado-membro na Região Metropolitana não encontra limites no interesse local dos Municípios.263 Ou seja, observando as diretrizes gerais estabelecidas pela União, o Estado- membro pode esgotar a matéria sem preocupação com o interesse local.
Todavia, entende-se que esses limites só deixarão de existir para o Estado-membro, caso o Município se recuse a participar do processo das tomadas de decisões, e a atuação estadual no território do referido Município seja indispensável para a prestação de funções públicas de interesse comum. Caso o Estado-membro não pudesse interferir, a prestação do serviço seria interrompida prejudicando os outros Municípios (munícipes). Inclusive, como já se mencionou, com fundamento no princípio da justa distribuição dos ônus e dos benefícios decorrentes da urbanificação, as despesas da intervenção arcadas pelo Estado- membro podem ser cobradas via judicial do Município que se recusou a participar das tomadas de decisões.
O exercício da competência de forma compartilhada, imposto pela Constituição Federal, leva ao entendimento que o interesse local e o interesse metropolitano estão interligados. Os entes federativos que compõem a Região Metropolitana ao agirem conjuntamente no tratamento das funções públicas de interesse comum, caracterizadas por aqueles interesses, devem estar integrados e coordenados. O interesse metropolitano compreende todos os interesses dos entes federativos envolvidos (Estado-membro e Municípios).
Citam-se, nesse sentido, os ensinamentos de Alaor Caffé Alves:
261 DOMINGUES, Rafael Augusto Silva. A competência do Estado-membro no direito urbanístico: limites da autonomia municipal, p. 169.
262 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro, p. 125.
O interesse metropolitano, pelo que foi exposto, não se caracteriza apenas porque se distingue logicamente dos demais interesses em virtude de possuir alguma nota especial que estes não contenham, como, por exemplo, a de ser vinculado especialmente a problema urbano-regional. Ele se caracteriza, também, e principalmente, porque exige a atuação coordenada de todos os entes governamentais para satisfazê-lo. Isso equivale a dizer que uma das características desse interesse é exatamente a de incluir, necessariamente, o interesse de todos os entes político- administrativos atuantes na região metropolitana. Não se deve surpreender aí um paradoxo, porque é perfeitamente possível, e até indispensável, admitir-se que o interesse metropolitano se diferencia e, ao mesmo tempo, se identifica com os demais interesses.264
Devido ao entendimento de que, em regra, tanto o Estado-membro como os Municípios têm competência para tratar da matéria de interesse metropolitano, como equacionar essa competência?
A matéria de interesse metropolitano pode ser discutida por representantes do Estado-membro e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana e, posteriormente, ser aprovada pela Assembleia Legislativa, desde que não haja alteração por parte da referida Assembleia.
Ademais, a equação dessa competência pode ser feita mediante a criação de um campo de “condomínio legislativo”, no qual fica estabelecida a atuação de cada ente federativo envolvido, uma vez que os assuntos que serão tratados no “condomínio” referem-se às competências concorrentes.
No entanto, Rafael Augusto Silva Domingues entende que a criação de um condomínio é juridicamente inadequada porque a Assembleia Legislativa e as Câmaras Municipais são autônomas, e isso inviabilizaria a ideia de um único processo legislativo entre as duas Casas Legislativas.265
Entende-se ser juridicamente possível a criação de campos de “condomínio legislativo”, pois a repartição de competências pela Constituição Federal, de forma horizontal (competências concorrentes), fundamenta essa criação. E a autonomia das Casas Legislativas não seria restringida porque, além dessa criação encontrar amparo constitucional (autonomia sob o ponto de vista jurídico),266
264 ALVES, Alaor Caffé. Planejamento metropolitano e autonomia municipal no direito brasileiro, pp. 309-10.
265 DOMINGUES, Rafael Augusto Silva. A competência dos Estados-membros no direito
urbanístico: limites da autonomia municipal, p. 165-6.
266 A autonomia municipal pode ser entendida por dois aspectos: o jurídico e o meta-jurídico. Sobre este ponto de vista a autonomia pode ser entendida como ampla ou restrita, de acordo com os critérios utilizados sendo possível defender uma posição municipalista ou antimunicipalista. Já sobre
não há processo legislativo único entre as Casas. Esse “condomínio” apenas demarca o campo de atuação de cada ente. A Assembleia Legislativa estabelece as diretrizes gerais sobre os assuntos considerados “campos funcionais” e as Câmaras Municipais suplementam-nas.
Na Assembleia Metropolitana, onde ocorrerá processo único, composta de representantes do Estado-membro e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana, da mesma forma não haverá ferimento à autonomia das Casas Legislativas porque a competência da Casa Metropolitana não deve ser confundida com as da Assembleia Legislativa e Câmara Municipal. A sua competência recai somente sobre assuntos de interesse metropolitanos, e no seu exercício deve respeitar a legislação federal, estadual e até mesmo municipal (interesse local). Como fez o Estado de Minas Gerais, a Assembleia Metropolitana é órgão de decisão superior da Gestão da Região Metropolitana,267 cuja função no exercício das suas competências é integrar os Municípios componentes da figura Regional para efeito de planejamento, organização e execução das funções públicas de interesse comum.
Frisa-se que os assuntos são partilhados, cada ente o faz em sua Casa Legislativa. Somente a especificação das funções públicas de interesse comum, feita por órgão criado pela lei complementar instituidora da Região Metropolitana, será deliberada em conjunto, já que a Assembleia Metropolitana, no caso mineiro, o Conselho Deliberativo, no caso paulista, e o Conselho Administrativo, no caso paraibano, são órgãos compostos por representantes do Estado-membro e dos Municípios envolvidos.
Outra questão se coloca. Diante do interesse metropolitano, como ficaria a autonomia dos Municípios integrantes da Região Metropolitana, uma vez que ela se refere ao interesse local, já que esse interesse é relativizado?
aquele ponto de vista (o jurídico), a autonomia é exatamente aquela prevista no texto constitucional,
cujo entendimento deve ser aquele tomado em conjunto, em sua totalidade, uma vez que a Constituição Federal não pode ser contraditória a ponto de conferir uma autonomia ampla para depois restringi-la. Cf. ALVES, Alaor Caffé. Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro, p. 12.
267 Art. 8º A Assembleia Metropolitana é o órgão de decisão superior e de representação do Estado
e dos Municípios na região metropolitana, competindo-lhe: I - definir as macrodiretrizes do planejamento global da região metropolitana; II - vetar, por deliberação de pelo menos dois terços do total de votos válidos na Assembleia, resolução emitida pelo Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano.
Nas Regiões Metropolitanas, a autonomia municipal continua a ser preservada nos moldes do próprio texto constitucional. Não poderia haver contradições, conforme os ensinamentos de Alaor Caffé Alves, acima mencionado, no sentido de que a Lei Maior atribua autonomia aos Municípios de forma ampla e depois venha a restringir essa mesma autonomia. O que há no texto constitucional é a previsão de uma autonomia municipal condicionada, diante da possibilidade de criação da figura Regional. Condicionada, apenas, a compartilhar a gestão metropolitana com o Estado-membro instituidor da figura Regional.
Citam-se, nesse sentido, as lições de Alaor Caffé Alves:
Sendo o planejamento metropolitano um processo logicamente necessário à realização das funções públicas de interesse comum, legitimado por força do art. 25, §3º, da Constituição Federal, não é possível, em nenhum momento, alegar-se a incompatibilidade daquele planejamento com a autonomia municipal. O planejamento é expressamente citado no texto constitucional. Nesse sentido, ao conceber-se juridicamente a autonomia municipal, no âmbito de nosso ordenamento positivo, está implícito, de imediato, o dever de o Município acatar as diretrizes e prioridades metropolitanas, aliás fixadas com a sua indispensável participação nas decisões em nível regional-metropolitano. Deste modo, quanto aos Municípios metropolitanos, não há uma autonomia originária eventualmente restringida, mas uma autonomia condicionada, desde a origem, ao possível estabelecimento de regiões metropolitanas, nos termos da disposição constitucional [...].268
A atuação plena e exclusiva sobre determinadas matérias deixa de existir, mas a competência municipal continua. O que ocorre é que, devido à dinâmica social, o interesse local é reprimido, dando lugar ao interesse regional, e como consequência, certas matérias de competência exclusiva dos municípios passam a ser compartilhadas com outro ente federativo. Essas matérias são tratadas em conjunto com o Estado-membro, o qual agindo como ente coordenador, podendo intervir em atuação intraurbana, quando necessário.