Plano de Habitação de Interesse Social da Região Metropolitana de

A Região Metropolitana de Campinas, por meio do Conselho de Desenvolvimento, estabeleceu como funções públicas de interesse comum: transporte e sistema viário, agricultura, saúde, educação, atendimento social, saneamento, desenvolvimento econômico, planejamento e uso do solo, meio ambiente, habitação e segurança pública. Em vez de um Plano Metropolitano englobando todas as funções, a AGEMCAMP optou por elaborar um plano metropolitano para cada função específica.292 _{A questão habitacional destacou-se} como uma das prioridades no âmbito do planejamento das políticas públicas. O Plano de Habitação de Interesse Social da Região Metropolitana de Campinas foi elaborado em 2010. Na elaboração desse plano, a Câmara Temática de Habitação participou de forma efetiva e decisiva.

1) Diagnóstico

Efetuou-se um estudo sobre os aspectos sociais, demográficos, urbanos e econômicos da Região Metropolitana. Com esse estudo foi possível identificar que com o crescimento econômico da Região, devido à instalação de indústria, em alguns municípios houve alta taxa de urbanização e aumento populacional urbano, enquanto que em outros houve diminuição. Nestes municípios foram diagnosticados vários domicílios vagos, naqueles se diagnosticou que em média vivem cinco pessoas em cada domicílio.

A alta taxa do crescimento populacional frente à oferta reduzida de unidades habitacionais para quem não atende o mercado formal, em especial aqueles com renda até cinco salários mínimos, caracteriza o déficit habitacional na figura Regional. A soma dos domicílios que possuem renda familiar de até cinco salários mínimos varia de 30% a 60%, nos Municípios da referida Região. Além

291 O texto deste tópico foi reproduzido conforme o Plano de Habitação de Interesse Social da

Região Metropolitano de Campinas, disponível em: <http://www.agemcamp.sp.gov.br/imagens/stories/arquivos/planometropolitanohabitação2010.pdf>.

Acesso em: 22 jul. 2013.

292 Em 2008 elaborou-se o Plano Metropolitano de Saúde, baseado em um diagnóstico feito pela Unicamp a partir da identificação dos pontos fortes e frágeis do Sistema Único de Saúde. O plano é composto de 47 projetos, dos quais 16 foram definidos como prioritários. Disponível em: <www.unicamp.br>. Acesso em: 25 jul. 2013.

disso, existem loteamentos irregulares, favelas, ocupações irregulares/clandestinas. O déficit habitacional em toda a Região Metropolitana é de 45.196 moradias.

A carência de oferta está nas faixas de renda média e baixa porque estes consumidores não interessam ao mercado imobiliário. A dificuldade de acesso à terra urbanizada é justificativa para a pequena oferta pública. Com a alta dos preços dos terrenos, ocorre adensamento nos assentamentos populares, ocasionando aumento das condições de precariedade. Faz-se necessária uma política fundiária que assegure localização urbana adequada para toda a população. Na produção de habitação de interesse social é necessário garantir terra urbanizada destinada à produção de moradias para setores não atendidos pelo mercado.

A forma ideal para a produção de Habitação de Interesse Social é fazer uso do instrumento denominado de Zona Especial de Interesse Social – ZEIS para produzir em espaços vazios e promover uma mescla social. Nestas ZEIS devem ser destinados percentuais a essa espécie de produção habitacional.

Foram levantados, pelo estudo, mais de 415.000m² de terrenos vazios urbanos na Região Metropolitana passíveis de ser utilizados. Nestes imóveis seria possível construir o equivalente a 36 vezes o déficit habitacional da Região, mas os valores do metro quadrado, por ser muito baixo, não atraem seus proprietários e se mantém o ciclo especulativo.

Diante dessa situação, uma politica de distribuição de terras urbanizadas a disponibilizar para a Habitação de Interesse Social seria viável. Devendo ser aplicados os instrumentos da política urbana previstos no Estatuto da Cidade, através de sua regulamentação nos planos diretores locais. A delimitação de ZEIS mostra-se de suma importância porque a quantidade de ZEIS na Região Metropolitana de Campinas, aproximadamente de 8.300m², é inferior à quantidade de terras necessárias para o enfrentamento do déficit habitacional.

2) Problemas identificados, objetivos específicos e estratégias de ação O estudo Identificou problemas na promoção habitacional, no arranjo institucional de gestão e na política de financiamento. Para cada problema, o plano traçou objetivos específicos e estratégias de ação. Esse diagnóstico determinou a

ação adequada a tomar em cada situação, inclusive sobre os programas de financiamento adequados para cada situação-problema. 293

293 _{O Plano de Habitação de Interesse Social da Região Metropolitana de Campinas elencou os}

programas e linhas de financiamento federais e estaduais para a produção de habitação de interesse social. Na linha federal, entre outros: (1) o Programa de Arrendamento Residencial – PAR, financiado com os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial - FAR, objetiva ofertar unidades habitacionais para a população de baixa renda por meio do arrendamento com opção de compra. A demanda é composta por família com renda de três a seis salários mínimos, as quais devem participar de um grupo de pessoas ou associação; (2) o Programa de Crédito Solidário, financiado pelo Fundo de Desenvolvimento Social, criado pela Lei 8.677/93, que é voltado para o atendimento da população de baixa renda, com até três salários mínimos, residentes em áreas urbanas ou rurais, que esteja organizada por cooperativas, associações e entidades da sociedade civil. Fornece crédito ao beneficiário para: aquisição para material de construção; aquisição de terreno e construção; construção de terreno próprio, conclusão, ampliação ou reforma da unidade habitacional. A participação do Poder Público, não está diretamente ligada ao programa, mas pode reduzir exigências construtivas, taxas ou emolumentos; (3) a Carta de Crédito Individual, neste programa são utilizados recursos do FGTS para: aquisição de unidade habitacional nova, construção de unidade habitacional, aquisição de unidade habitacional usada, conclusão ampliação, reforma ou melhoria de unidade habitacional, aquisição de material de construção, ou ainda, aquisição de lote urbanizado. Assim como no Programa de Crédito solidário, o Poder Público não participa diretamente do programa; (4) a Carta de Crédito Associativo, tem por objetivo conceder financiamento a pessoas físicas organizadas sob a forma de grupos associativos (condomínio, sindicato, cooperativas, associações,). São utilizados recursos do FGTS para a produção de lote urbanizado, a construção de unidade habitacional ou aquisição de unidade nova produzida no âmbito do próprio programa; (5) o Programa de Apoio à Produção de Habitações – Pró-Moradias, este programa é financiado com recursos do FGTS e são voltados para: empreendimentos de produção habitacional ou reabilitação urbana, voltados as população-alvo do FGTS, por intermédio de financiamentos a pessoas jurídicas da construção civil; (6) o Programa Intervenções em Favelas, tem por objetivo implantar ações integradas de habitação, saneamento e inclusão social, necessárias à regularização fundiária, segurança, salubridade e habitabilidade da população que habita áreas inadequadas à moradia. Além dos recursos provenientes do Orçamento Geral da União, este programa também é desenvolvido com recursos dos Agentes Executores (contrapartida) e de outras fontes que vierem a ser definidas; (7) o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social, este programa que utiliza recursos do Orçamento Geral da União, concede subsídios á população de baixa renda, pessoa física, com rendimento mensal bruto não superior a R$ 1.140,00. Os subsídios são concedidos por contrato de crédito habitacional junto à instituição financeira habilitada para operar o programa. Este programa, também recebe contrapartida do Estado-membro e dos Municípios envolvidos; (8) o Apoio à Prestação de Serviços de Assistência Técnica para Habitação de Interesse Social, em arquitetura, engenharia, direito, serviço social e contabilidade, este programa, que utiliza recursos do FNHIS, objetiva melhorar o padrão mínimo de salubridade, segurança e habilidade das edificações produzidas no âmbito no processo de autogestão habitacional, por intermédio de apoio à prestação de serviços de assistência técnica; e (9) o Apoio à Elaboração de Planos Habitacionais de Interesse Social, este programa é financiado pelo FNHIS, tem por objetivo apoiar os municípios na elaboração de Plano Local de Habitação de Interesse Social, requisito previsto na Lei 11.124 para adesão ao SNHIS.

No Estado de São Paulo, entre outros, elencou: (1) o Programa Parceria com Municípios – Administração Direta e Autoconstrução, este programa da CDHU tem por objetivo atender as famílias com renda de 1 a 10 salários mínimos, priorizando aqueles que possuem renda até três salários mínimos; (2) o Programa Parceria com Municípios – Empreitada Global, neste programa a CDHU estabelece parceria com municípios para a construção de unidades habitacionais, diretamente pela Companhia; (3) o Programa Parceria com Associações e Cooperativas – Mutirão Associativo/Autogestão, que tem como objetivo a construção de unidades habitacionais, por meio de mutirão e autogestão. A demanda é composta por famílias com renda mensal de dois a dez salários mínimos, mas a prioridade é para aqueles que recebem até três salários mínimos. Os recursos são repassados para as entidades sociais para aquisição de material de construção e para o pagamento de serviços a cargo da entidade; (4) a Moradia Rural, este programa é destinado à construção de

Ademais, divido à heterogeneidade dos Municípios integrantes da Região Metropolitana em termos demográficos, socioeconômico e de desenvolvimento, efetuaram-se agrupamentos de municípios para identificar as diferentes necessidades habitacionais em cada conjunto de municípios. Provisão de unidades para reassentamento de famílias; urbanização de favelas; regularização fundiária e urbanística de loteamentos; provisão de unidades para atendimento de famílias coabitantes; reforma e adequação das unidades habitacionais; e atendimento à demanda futura.

a) Na promoção habitacional, como problema, por exemplo, o plano aponta domicílios em situação de risco ou que precisam ser removidos na Região Metropolitana; assentamentos informais e irregulares, como favelas e loteamentos irregulares/clandestinos, que apresentam 67% do déficit habitacional; domicílios em coabitação de famílias com renda de até três salários mínimos; e além de projeção de que até 2023 haverá uma demanda de 63.000 domicílios por famílias de renda familiar abaixo de três salários mínimos, e de 230.000 domicílios para família com renda superior a três salários mínimos. Como objetivos, busca promover reassentamento imediato para as famílias em áreas de risco ou com necessidade de remoção por meio de promoção de unidades habitacionais; e orientar os municípios para estabelecer legislação de uso e ocupação do solo que coíba a ocupação urbana em áreas impróprias e inadequadas. Como estratégia, ampliar os recursos atualmente investidos e indicar nos Planos Municipais o aproveitamento do parque urbano ocioso que poderá ser ocupado por Habitação de Interesse Social.

b) No arranjo institucional e de gestão, dentre outros problemas, apontou que não há uma gestão, de fato, das questões habitacionais metropolitanas, embora a AGEMCAMP tenha sido implantado como braço operacional; a gestão do solo urbano não é uma prática realizada pelos municípios; as políticas públicas elaboradas não são monitoradas, o que impossibilita uma avaliação das mesmas; falta de recursos financeiros nos municípios para produção e reforma de unidades habitacionais; e aplicação dos recursos sem considerar as necessidades regionais.

unidades habitacionais novas em lotes rurais e/ou conjuntos habitacionais inseridos na malha urbana,

efetuado pela administração direta ou por autoconstrução. Chefes de família ou cônjuges com renda familiar mensal de um a dez salários mínimos são os contemplados pelo programa; (5) a Urbanização Integrada – Intervenção CDHU, que visa atender as famílias, moradores de áreas de favelas e assentamentos precários, objeto de urbanização, recuperação ambiental e obras públicas de estrutura urbana, as quais constituem demanda de interesse social.

Os objetivos são: dar legitimidade e poder técnico institucional para estabelecer a Gestão Metropolitana; e monitorar a implantação dos Planos Municipais de Habitação de Interesse Social – PMHIS, bem como dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social - PLHIS, a fim de avaliar sua eficácia, eficiência e efetividade. Como estratégia, elaborar os Planos Estaduais e locais de habitação de interesse social; criar situações técnicas institucionais e financeiras para a Gestão; criar um Observatório das políticas urbanas, sob a responsabilidade da AGEMCAMP, o qual deverá: acompanhar o processo de implantação dos PLHIS, verificando se estão em consonância com o PMHIS; monitorar e avaliar os referidos planos; monitorar Banco de Dados com informação de natureza físico-territorial, demográfica, financeira, urbanística, social, cultural e ambiental, conforme consta da lei que instituiu suas atribuições.

c) No financiamento, elencou-se como problemas, entre outros, insuficiência de recursos para atender a demanda de zero a três salários mínimos; alguns municípios da Região Metropolitana não têm possibilidade de apresentar contrapartida para acessar recursos do Governo Federal; falta de recursos financeiros no município para produção e reforma de unidades habitacionais, bem como para execução de infraestrutura básica. Os objetivos são: ampliar os recursos dos Governos federal, estadual e municipal; criar possibilidade de ampliar recursos do Governo Federal; acessar os recursos financeiros do FNHIS. A estratégia é ampliar os investimentos dos três entes federativos para habitação; criar possibilidade de o Estado ampliar a capacidade de crédito dos municípios e ampliar os investimentos do Estado em Habitação de Interesse Social – HIS.

3) Medidas a serem adotadas

O referido documento foi submetido à apreciação da Câmara Temática de Habitação da AGEMCAMP, em 2009. Acolhendo as sugestões dos representantes presentes na reunião, foram extraídos do documento: alguns projetos considerados estratégicos que deverão ser implementados na Região Metropolitana de Campinas, sob gestão desta Câmara Técnica; e a criação de um órgão para fiscalizar a execução dos projetos de HIS.

a) os projetos a serem adotados são: Montagem do Observatório de Política Urbana, sob a responsabilidade da AGEMCAMP; Montagem de um Cadastro Único com os interessados em moradia, classificando-os conforme

demanda específica, como urbanização, reforma urbana, regularização ou nova moradia; Elaboração de uma Cartografia Metropolitana temática, que possa subsidiar os estudos e projetos relacionados ao meio físico (urbano e rural) dos 19 municípios; Montagem de um Banco de Terras Metropolitana; Criação de um núcleo de pesquisa na Região Metropolitana, em convênio com as universidades locais, voltado a produzir pesquisas e estudos na área de habitação de interesse social; Criação de um organismo metropolitano para assessoria técnica aos municípios; e Criação de um organismo metropolitano voltado a oferecer assessoria jurídica aos municípios; Estabelecimento de critérios e parâmetros comuns aos 19 Municípios integrantes da figura Regional, para urbanização de assentamentos precários.

b) Para fiscalizar a execução dos projetos de habitação de interesse social foi criado o Observatório de Gestão Pública de Desenvolvimento social de políticas públicas da Região Metropolitana de Campinas. O Observatório é um espaço para construção de conhecimento e reflexão sobre os processos de definição, formulação, implantação, monitoramento, avaliação e análise de projetos e políticas públicas que promovam uma melhor ocupação do território, mais justa e menos segregada. Deve dar apoio e informação, ou prestar serviço, a entes públicos, instituições acadêmicas, organizações da sociedade civil e pesquisadores individuais, contribuindo para que os mesmos reflitam sobre tais projetos e políticas.

O Observatório deve ser composto inicialmente pelos membros da Câmara Técnica de Habitação e depois deve ser formada uma estrutura própria com uma estrutura fixa de funcionários. O objetivo geral da constituição deste Observatório é apoiar as ações dos municípios na implementação do Plano Metropolitano de Campinas. E, como objetivos específicos têm: Disponibilizar dados e informações que favoreçam a produção de conhecimento sobre os problemas da Região metropolitana; Favorecer e estimular a reflexão sobre políticas públicas concernentes à região ou que incidam sobre a mesma; Estimular a participação da sociedade civil na formulação e implantação de políticas públicas na Região Metropolitana de Campinas, visando a contribuir para a realização de um diálogo indispensável entre setores da sociedade civil e outorgando uma voz ativa aos organismos públicos de âmbito nacional, estadual e local; Estimular e promover a construção de consensos para a promoção de políticas e avaliação das obras e ações implantadas, auxiliando na construção de indicadores de monitoramento.

Para atingir os referidos objetivos, foram propostas as seguintes ações, a ser desempenhadas pelo Observatório de Gestão Pública de Desenvolvimento social de políticas públicas:

I) para produção de conhecimento: disponibilizar ampla base de informações georreferenciadas sobre os municípios da Região Metropolitana de Campinas, contribuindo para a consolidação da participação cidadã na gestão da cidade. O georreferenciamento das informações por regiões e bairros tem um papel pedagógico e político fundamental porque pode reforçar a identidade do local; favorecer o surgimento de redes ou conjunto de redes, estabelecendo possibilidades de contatos e trocas de informação para organização de debates, agrupamento de experiências e formação de linhas de pesquisa e estudo; criar um site na internet com o objetivo de estabelecer uma rede interinstitucional de pesquisadores individuais e grupos de pesquisa associados, brasileiros e também de outros países; publicar análises sobre políticas públicas e temáticas relacionadas à área; manter informações atualizadas sobre as políticas públicas, desde eventos específicos, até Conferências, Conselhos, dentre outros; disponibilizar indicações bibliográficas atualizadas sobre políticas públicas, bem como sobre a legislação; e realizar uma série de atividades: participação em encontros, reuniões e grupos de trabalho, realização de eventos e pesquisas, publicações de estudos, cartilhas e manuais etc.

II) para informar e melhorar as tomadas de decisão: gerar análises críticas sobre as políticas públicas propostas e implantadas e elaborar documentos que auxiliarão a tomada de decisão.

III) para o monitoramento das políticas públicas: criar indicadores para cada uma das dimensões definidas no Plano Metropolitano de Campinas, como habitação e segurança; disponibilizar indicadores capazes de qualificar a gestão participativa (por exemplo, Conselhos Municipais); medir os impactos da Política Metropolitana Habitacional na melhoria da qualidade de vida (social); medir impactos das ações realizadas; medir desempenhos das metas estabelecidas; medir eficácia, transparência e descentralização da gestão municipal; quantificar os impactos dos investimentos em habitação na Região Metropolitana de Campinas; desenvolver um monitoramento que aborde não apenas os aspectos quantitativos das políticas públicas adotadas pelos municípios, mas também os aspectos qualitativos destas

políticas assim como a influência das mesmas na vida dos cidadãos beneficiados; e adotar estratégias de integração entre as entidades envolvidas nesse processo, objetivando articular com as pesquisas já existentes, a construção de uma nova base de informações de fácil acesso, a partir da definição de uma metodologia comum que oriente o monitoramento dos projetos e ações a serem realizados pelos municípios participantes.

IV) para a avaliação das políticas: promover o acompanhamento e a avaliação dos financiamentos, mecanismos de distribuição e controle social, definição de prioridades e alcance social das políticas públicas em todas e quaisquer intervenções propostas, em desenvolvimento ou previstas, com metodologias e dinâmicas que privilegiem a capacitação e formação dos quadros públicos.

O exposto acima, sobre a Região Metropolitana de Campinas, aponta para a combinação de formas institucionais de organização metropolitana, com a participação de todos os entes federativos. Embora a atribuição legal da responsabilidade de decisão a respeito dos problemas metropolitanos seja do Estado-membro e dos Municípios integrantes da figura Regional, a União participa cooperando voluntariamente com mecanismos de atuação financeira.

Depreende-se que a elaboração do Plano de Habitação de Interesse Social da Região Metropolitana de Campinas foi da AGEMCAMP. A aprovação coube ao Conselho de Desenvolvimento, especificamente à Câmara Temática de Habitação, que é submetida àquela Agência. A execução desse Plano é de competência tanto da AGEMCAMP, órgão de execução e de fiscalização, como dos órgãos do Estado membro, como COHAB e CDHU, assim como de órgãos da União, dependendo da especificidade do projeto habitacional. Ademais, os Municípios integrantes da figura Regional, devem compatibilizar seus planos e programas às diretrizes e aos objetivos do referido Plano.

O conteúdo do plano metropolitano de Campinas, determinado pelas funções públicas de interesse comum, é formado por temas que compõem as competências comuns a todos os entes federativos, como saúde e habitação nos exemplos citados. O Plano Habitacional de Interesse Social da Região Metropolitana de Campinas foi elaborado de acordo o ordenamento jurídico urbanístico brasileiro, conforme o entendimento doutrinário e jurisprudencial.