A doutrina116 menciona como regras constitucionais de cooperação o artigo 43, que trata da criação de regiões federais administrativas, formadas por Estados-membros limítrofes; os artigos 151 e 155 por força do §2º, 43, que preveem a cooperação tributária por meio de repasses de recursos; o parágrafo único do artigo 23, que prevê a edição de lei complementar para estabelecimento de regras de cooperação entre os entes federativos na promoção das competências comuns; e o artigo 25, §3º, da Constituição Federal, que estabelece a criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões pelos Estados-membros.117
115 SAULE JÚNIOR, Nelson. Direito urbanístico: vias jurídicas das políticas urbanas. Poro Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 2007, p. 87.
116 Ibid., p. 90.
117 Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em m mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais. §1º. Lei complementar disporá sobre: I – as condições para integração das regiões em desenvolvimento; II – a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes.
§2º. Os incentivos regionais compreenderão, além de outros, na forma da lei: I – igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; II – juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; III – isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas; IV – prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas.
O artigo 43, da Constituição Federal, estabelece que a União pode criar Regiões Federais administrativas, formadas por Estados-membros limítrofes, para articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, com o objetivo de desenvolvê-la econômica e socialmente, visando a reduzir as desigualdades regionais. Essa criação, conforme § 1º, deve ser feita por meio de lei complementar federal de modo a dispor das condições para a integração da região e da composição de organismos regionais que executarão os planos regionais, na forma da lei, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, aprovados juntamente com estes.
Os benefícios aos Estados-membros e Municípios foram assegurados pela repartição tributária (arts. 151 a 155 CF) de impostos federais e estaduais, mediante o repasse de recursos produto da arrecadação de impostos da União para os Estados–membros e Distrito Federal, bem como o repasse de recursos para os Municípios do produto de arrecadação dos impostos federais e estaduais.118 Essa regra de cooperação para Nelson Saule Júnior, advém do artigo 43, §2º, que prevê os incentivos regionais.
O parágrafo único do artigo 23, da Constituição Federal, estabelece uma regra de importância ímpar para o desenvolvimento da atividade urbanística, ao prever que compete à União fixar, por meio de lei complementar, normas para a
Art. 23. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os
Estados, O Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
118 A Constituição Federal de 1988 adotou a técnica da repartição das receitas tributárias conhecida, conforme José Afonso da Silva, como federalismo cooperativo. Essa repartição para o mesmo autor é feita em favor do ente participante, e, se divide em três modalidades: (1) participação em impostos decretados por uma entidade e recebidos por outra – os recursos são arrecadados pelo próprio ente beneficiado, integram, desde logo seu patrimônio (art. 158, I); (2) participação em impostos de receita partilhada segundo a capacidade da entidade beneficiada – a participação é feita por meio de uma porcentagem no produto da arrecadação, coletada pelo ente titular do poder de tributar, e devolvido o valor devido para o ente beneficiado; e (3) participação em fundos – o ente beneficiado tem uma expectativa de receber certa quantia do fundo, conforme critério de redistribuição geográfica de rendas que tais fundos visam a realizar. Essa participação, quanto aos Estados e ao Distrito Federal no produto da arrecadação de impostos federais, está prevista nos artigos 157 e 159, II, da Constituição Federal; e a participação dos Municípios em impostos federais e estaduais nos artigos 158 e 159, §3º; a destinação de percentuais do produto da arrecadação de impostos da União ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal, ao Fundo de Participação dos Municípios e a programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste está prevista no artigo 159, I, da Carta Maior. Cf. SILVA, José Afonso da. Comentários contextual à Constituição, 6ª ed., atual. até a Emenda Constitucional 57, de 18/12/2008. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 77.
cooperação entre os entes federativos, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e o bem-estar em âmbito nacional.
Tal cooperação refere-se à atuação de todos os entes federativos em matérias elencadas no artigo 23, da Constituição Federal, inclusive urbanísticas como: a proteção de bens de valores histórico, artístico e cultural (III); impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e outros bens de grande valor (IV); promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento (IX); e promover o combate das causas de pobreza e fatores de marginalização, promovendo a integração social de setores menos favorecidos (X).
Conforme Bruno de Souza Vichi,119 no que se refere a essas matérias de Direito Urbanístico, essa cooperação deve ser ainda mais acentuada, porque os interesses (responsabilidade) assistem a todos os entes, de modo que os problemas urbanísticos não possam ser enfrentados isoladamente.
Para que cada ente cumpra o papel fixado pelas normas constitucionais, devem ser estabelecidos campos de condomínio legislativos e de execução, indispensáveis à sua atuação nas ações administrativas decorrentes dessa competência. Essas normas de cooperação serão fixadas por lei complementar federal, referida no parágrafo único do artigo 23, da Constituição Federal, cujo conteúdo refere-se às regras de cooperação, as quais oferecem condições de atuação dos entes para alcançar os objetivos comuns traçados na lei.
Essa lei é necessária para a formulação da “Política Nacional de Desenvolvimento Urbano” que norteará as ações dos entes federativos e será base da formulação do “Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano” estável e reestruturador das áreas urbanas no País. A política urbana somente será implementada de forma eficiente e adequada se realizada de forma plena, conjunta, e equilibrada, para tanto, depende da existência da lei supra que estabeleça o papel de cada ente federativo.
O Direito Urbanístico, como instituidor das políticas públicas urbanas, necessita, em seu regime jurídico, de uma lei que estabeleça uma estrutura de
119 VICHI, Bruno de Souza. Política urbana, sentido jurídico, competências e responsabilidades, p.
cooperação capaz de proporcionar melhorias no sistema de gestão da política urbana. A Constituição Federal estabelece que as atividades urbanísticas devem ser desenvolvidas de forma cooperada, e cooperar significa agir conjuntamente. Essa ação tem por finalidade assegurar a proteção de bens de valores histórico, artístico e cultural; impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e outros bens de grande valor; promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento; combater a pobreza, os fatores de marginalização, promover a integração social de setores menos favorecidos.
A lei complementar federal, ora desejada, deve estabelecer o campo de atuação de cada ente federativo, os objetivos a serem por eles alcançados, as ações que devem adotar e os instrumentos a serem utilizados, estabelecendo a cooperação dos entes federativos no campo urbanístico, instituindo o alicerce do Sistema Nacional de Política Urbana. Da mesma forma que fez a Lei Complementar 140/2011, no âmbito da matéria ambiental, alterando a Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.120
Outra regra de cooperação é a descrita no artigo 241, da Constituição Federal, a qual prevê como instrumento de cooperação, entre os entes federativos, os consórcios públicos e convênios, a serem disciplinados por meio de lei.121 A finalidade dessa lei é autorizar a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. Vale mencionar que o instrumento dos consórcios públicos foi disciplinado por meio da Lei 11.107/2005.
O artigo 25, §3º, da Constituição Federal, trata da criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, pelos Estados-membros, com a finalidade de elaborar planejamento integrado, visando à execução de
120 A Lei Complementar Federal nº 140/2011, ao fixar normas de cooperação referente às ações administrativas decorrentes do exercício de competência comum sobre a proteção das paisagens naturais notáveis, a proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e a preservação das florestas, da fauna e da flora, estabelece a cooperação ambiental entre os entes federativos. Essa lei prevê objetivos, instrumentos de cooperação, ações de cooperação, e como os entes se comportarão no exercício das suas ações administrativas. Disponível em: <www.planalto.gov.br>. Acesso em: 30 mar. 2013.
121 Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
funções públicas de interesse comum. Por ser a Região Metropolitana objeto deste estudo, será abordada em capítulo próprio.