Numa economia global, os fatores produtivos trabalho e capital e, por inerência o investimento, fluirão, ceteris paribus, para países onde o sistema fiscal encoraje e ofereça perspetivas de crescimento económico.
De acordo com autores consagrados (Samuelson, Tiebout, entre outros), sob determinados pressupostos, nomeadamente o da perfeita mobilidade de capitais, a taxa de imposto “ótima” sobre o capital é zero. Assim sendo, surge naturalmente a questão: “Porque é que os estados tributam o rendimento das empresas?”
Já vários autores se debruçaram sobre este tema, nomeadamente Gordon (1992), bem como sobre quais as vantagens e desvantagens da tributação do rendimento das pessoas coletivas31 (Weichenrieder (2005), de Mooij (2005), Sørensen (2007)), tanto mais que, de facto, os titulares desses rendimentos são indivíduos, os acionistas, já tributados em sede de IRS ou equivalente.
Nicodème (2008), num estudo sobre as distorções económicas introduzidas pelo Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, lista cinco motivos como determinantes para a existência de tributação direta sobre o rendimento das empresas:
i. Princípio do Benefício: tal como os indivíduos, também as empresas utilizam bens públicos e beneficiam da atividade do estado, nomeadamente através dos serviços prestados;
ii. Exportação do Imposto: o pressuposto da perfeita mobilidade de capitais pode efetivamente ser questionado no mundo real. A existência de custos irrecuperáveis ou de custos de realocação elevados associados ao capital (ex. o investimento realizado na preparação de uma unidade fabril) torna-o relativamente imóvel.
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Nestas circunstâncias, e quando combinado com uma forte presença de capital estrangeiro nas empresas, pode haver um incentivo por parte das autoridades tributárias para aumentar a tributação sobre as empresas e, consequentemente, a transferir o ónus do imposto para esses investidores (Mintz (1994), Huizinga and Nielsen (1997));
iii. Efeito de Tesouraria: devido ao sistema de créditos fiscais atualmente implementado na maioria dos países da OCDE,32 um qualquer país recetor de investimento direto estrangeiro pode estabelecer o nível de impostos desejado, desde que não ultrapasse a taxa de imposto aplicada no país de residência do investidor, sem que isso tenha impacto no total do imposto a pagar;
iv. Erosão do IRS: este argumento assenta no facto de que o IRC é um imposto necessário para evitar a erosão dos impostos sobre as pessoas singulares. Efetivamente, na ausência de um imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas, seria inevitável o estímulo à criação de empresas de forma a evitar a tributação dos rendimentos singulares, pelo menos enquanto não ocorresse a distribuição de lucros. Mesmo perante a existência de tal imposto não deixa de ser uma prática de planeamento fiscal muito utilizada, como veremos no próximo capítulo. Há, todavia, pelo menos uma alternativa conhecida: a tributação conjunta, e não separada, dos rendimentos empresariais e salariais;
v. Constrangimento Político: o IRC desempenha um papel importante aos olhos da opinião pública, nomeadamente pela perceção de que as empresas geralmente obtêm lucros elevados e são detidas por investidores ricos. Naturalmente, deverão por esse mesmo motivo ser considerados alvos preferenciais da aplicação dos impostos.
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O sistema de créditos fiscais mencionado baseia-se na tentativa de eliminação ou de minoração da dupla tributação económica dos rendimentos e consubstancia-se na atribuição de um crédito fiscal equivalente ao imposto pago, no país de destino do investimento, ao investidor no seu país de residência (tendo este crédito como limite máximo o montante de imposto que seria pago no país de residência).
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Note-se que apesar desta perceção, as receitas de IRC ficam bastante aquém das receitas de IRS e do IVA, representando apenas cerca de 12% do total das receitas tributárias. Se incluirmos ainda as contribuições sociais, o peso do IRC desce para apenas cerca de 8% do total das receitas arrecadadas.
A introdução do IRC ou, em termos gerais, de um mecanismo de tributação do rendimento das pessoas coletivas, tal como qualquer outro imposto, não está contudo isento de gerar distorções económicas.
Efetivamente, sempre que um imposto é pago, representa um custo para o contribuinte na medida em que diminui os seus recursos disponíveis. A este custo, que também é de oportunidade, terão ainda de ser somados os custos de cumprimento e de administração do sistema fiscal, nomeadamente a verificação do cumprimento das diversas obrigações acessórias que são impostas aos contribuintes.
A nível doméstico, as principais desvantagens, incluindo um número considerável de distorções, apontadas pela literatura ao imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas são as seguintes:
a) A introdução de ineficiência económica: avaliada, em equilíbrio parcial, pela “Carga Excedentária” (nos termos da medida de Hicks), corresponde à perda líquida de bem-estar gerada pela introdução de um imposto ou, mais concretamente, “à diferença entre a perda total de bem-estar gerada pela aplicação de um dado instrumento de política pública (imposto ou despesa) na sua forma atual, e a perda que resultaria se o mesmo objetivo fosse obtido sem distorcer as decisões económicas eficientes do sector privado (Musgrave e Musgrave, 1989);
b) Custos administrativos e de cumprimento: existem poucos dados que permitam estimar com exatidão o impacto destes custos, todavia, conforme já mencionado acima, quanto mais complexo é o imposto, maiores são os custos administrativos e de cumprimento. Há autores que estimam que estes custos representam cerca de 10% da receita de imposto nos EUA (Aaron e Gale, 1983).
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c) Distorções provocadas pela introdução de taxas reduzidas de IRC: em diversos países, inclusivamente em Portugal até 2011, praticam-se taxas de IRC reduzidas para pequenas e médias empresas (PME). Este incentivo às PME’s procura sobretudo compensá-las pelo facto de serem prejudicadas pela sua dimensão, nomeadamente no acesso ao crédito (maior assimetria de informação, relativamente à informação financeira, implica taxas de juro mais elevadas); pela maior dificuldade em beneficiar de economias de escala (e de menores custos médios) e, consequentemente, de conseguir maior rendibilidade; e pela maior dificuldade em contratar pessoal qualificado devido à menor visibilidade que têm. Tem, todavia, o inconveniente de, na prática, subsidiar e encorajar a ineficiência. Acrescem as falhas regulatórias decorrentes de sistemas fiscais complexos que, associados à falta de recursos que permitam otimizar o “fardo” fiscal, ainda mais dificultam a competitividade destas empresas.
Contudo, estes argumentos que defendem taxas de tributação mais favoráveis para PME’s são geralmente muito contestados, por um lado devido ao facto de aumentarem a complexidade da legislação, uma das falhas apontadas e, por outro, por poderem no limite constituir um desincentivo ao crescimento dessas mesmas empresas (Nicodème, 2008).
d) Repercussão do imposto para os trabalhadores: este argumento resulta da demonstração que, assumindo perfeita mobilidade de capitais, o imposto sobre as pessoas coletivas é totalmente suportado pelos trabalhadores (Gordon, 1986). Defende ainda que a fuga de capitais provocada pelo aumento dos impostos leva a uma diminuição da produtividade e, consequentemente dos salários (Arulampalam, Devereux, and Maffini, 2007).33
e) Distorções provocadas pela transformação de rendimentos pessoais em rendimentos empresariais: esta última distorção resulta da possibilidade de alguns agentes económicos reclassificarem parte do seu rendimento pessoal em rendimento empresarial e, como tal, sujeitá-lo a uma taxa de imposto inferior, conforme iremos demonstrar nos capítulos seguintes.
33 Num estudo levado a cabo por estes autores em 2007, incidindo sobre 50.000 empresas em 9 países
europeus, concluíram que por cada euro adicional de imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas cobrado, os salários diminuíam, no longo prazo, cerca de 92 cêntimos.
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A nível internacional as distorções introduzidas pela aplicação de impostos sobre o rendimento de pessoas coletivas são ainda maiores. Segundo o princípio da neutralidade da exportação de capitais (CEN),34 o indivíduo deve ser tributado à mesma taxa independentemente da origem dos seus rendimentos.35 Este princípio levanta contudo o problema de investidores localizados em diferentes países estarem sujeitos a diferentes taxas de rendibilidade, fruto exclusivamente da aplicação de taxas de imposto diferentes consoante o seu estado de residência.
Ao invés, segundo a neutralidade da importação de capitais (CIN),36 o fardo fiscal não deve depender da localização dos investidores pelo que os investimentos realizados num determinado local devem ser todos tributados à mesma taxa. Tem contudo o inconveniente de tornar preponderante o local do investimento, fator que passa a ser decisivo para o retorno do investidor, incentivando a concorrência fiscal entre países.
Em termos teóricos, existe algum consenso quanto às vantagens do primeiro (CEN) sobre o segundo (CIN). Todavia, segundo Devreaux (2008), numa economia global, estes princípios apenas serão alcançados quando em presença de uma harmonização total, facto largamente prejudicado pela introdução do imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas, nomeadamente ao introduzir as seguintes distorções:
a) Distorções associadas à localização do investimento: para além dos fatores habituais que determinam a localização de uma empresa, como sejam a dimensão do mercado, o acesso aos fatores produtivos (nomeadamente mão de obra qualificada), custos de transporte, entre outros, assume preponderância a taxa de imposto efetiva a que o investimento estará sujeito. Em alguns casos, este último fator é tão significativo que pode ser o único fator de decisão para a localização de uma empresa.37
34
Iremos utilizar a abreviatura associada ao termo anglo-saxónico “Capital Export Neutrality”
35 Este princípio está subjacente ao Código do IRS, nomeadamente no n.º 2 do seu artigo 2.º que refere
que “Os rendimentos, quer em dinheiro, quer em espécie, ficam sujeitos a tributação, seja qual for o local onde se obtenham”.
36
Capital Import Neutrality
37 Nomeadamente quando se pondera a criação de uma empresa veículo para investimentos financeiros ou
de uma entidade que sirva de “chapéu” a diversas subsidiárias. A Holanda e o Luxemburgo são casos paradigmáticos desta distorção (para além dos “paraísos fiscais”, naturalmente).
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Evidência empírica demonstra a importância que assumem as regras de tributação internacionais, nomeadamente o impacto e a relevância que têm a taxa de imposto externa e interna na tomada da decisão de investimento (Barrios, Huizinga, Laeven and Nicodème, 2008);
b) Distorções à captação de investimento: esta distorção resulta do impacto negativo que a introdução de um imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas (ou o seu aumento) tem no investimento direto estrangeiro. Existem diversos estudos que avaliam este impacto38 e, embora a dimensão dos impactos difira, é unânime a conclusão de que o aumento da taxa de imposto num determinado país tem um impacto negativo no investimento direto estrangeiro que esse mesmo país consegue captar;
c) Distorções devido à transferência de lucros: distorção que resulta da transferência de lucros entre empresas de um mesmo grupo económico dos países com taxas de tributação mais elevadas para países com menores taxas efetivas de tributação. Embora existam mecanismos para a deteção deste tipo de operações, estas estão normalmente escudadas ao abrigo de acordos de dupla tributação e de regras de preços de transferência que as tornam legítimas. Hince e Rice (1994) demonstram a existência de uma correlação negativa entre o lucro tributável declarado e a respetiva taxa de imposto do país onde esse lucro é declarado.
Nos capítulos seguintes iremos detalhar algumas operações que materializam as distorções acima referidas utilizando uma empresa “modelo”39
e iremos tentar quantificar os efeitos dessas distorções e os respetivos impactos sobre a receita fiscal.
38 Mooij and Ederveen (2003, 2006); Mooij (2005); Huizinga and Nicodème (2006).
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