observações de campo sobre o Conselho Deliberativo da RESEX Marinha do Pirajubáe, cuja experiência é objeto de análise desta tese.
5.4 A LACUNA DA GESTÃO PARTICIPATIVA NA HISTÓRIA DA RESEX DO PIRAJUBAÉ
Como mencionamos no item anterior, o processo de licenciamento ambiental e instalação da Via Expressa Sul evidenciava a inexistência de espaços de participação dos extrativistas na gestão da RESEX Marinha do Pirajubaé. As informações apresentadas neste item corroboram esta inferência. A ausência destes espaços, através dos quais deveria ocorrer o debate e a negociação entre a população extrativista e agência ambiental estatal sobre os assuntos de gestão da UC, segundo determina o SNUC, foi uma das “debilidades”
institucionais que marca a história desta UC.
A análise da petição da Ação Civil (processo 2002.72.00.007815-6), citada anteriormente, é um exemplo desta situação. A análise deste documento evidencia que a Procuradoria da República de Florianópolis, pelos menos de 1996 até 2002, tornou-se a única instância de contestação dos extrativistas e de diálogo com o IBAMA, no caso do processo de licenciamento ambiental/instalação da Via Expressa Sul. Não existiam espaços participativos para negociação, entre os extrativistas e o IBAMA, de problemas referentes à gestão do território da RESEX, neste período.
A seguir discorremos sobre situações, além da Ação Civil contra a Via Expressa Sul, que evidenciam também tal lacuna institucional nos anos posteriores, até o ano de 2009, quando a situação institucional da RESEX muda com a efetivação de espaço participativo de cogestão dos recursos comuns.
Tanto os dados documentais analisados como as informações disponibilizadas pelos extrativistas, pelos pesquisadores da UNIVALI que atuam na área da RESEX há quase 16 anos, e pelos funcionários da RESEX/ICMBio, indicam a existência de poucas oportunidades de participação no período anterior à gestão RESEX/ICMBio iniciada em 2009. Tais oportunidades estavam relacionadas à elaboração das Normativas (Plano de utilização, 1996;
Minuta da Portaria Emergencial de Ordenamento da Captura do berbigão, 2002; IN n° 19,
2004; IN n° 81, 2005), para regular a exploração do berbigão, mencionadas nos itens anteriores.
De acordo com os depoimentos dos extrativistas, a fase de elaboração do plano de utilização, no início de 1996, antes da constatação dos danos ambientais gerados pelo aterro da Via Expressa Sul, foi o momento no qual eles participaram da gestão da RESEX. Esta foi também, a fase na qual receberam mais apoio institucional da agência ambiental IBAMA:
[...] o plano de utilização foi feito pela REMAPI/IBAMA com a colaboração dos extrativistas [...] nesta época o IBAMA estava junto com a gente [...]
tinha reunião com eles toda semana, depois que veio esse aterrou aí é que desandou tudo [...] (Extrativista da RESEX do Pirajubaé, 2011).
A elaboração das normativas subsequentes (Portaria emergencial, 2003; IN nº 19, 2004; IN nº 81, 2005), também envolveram algumas ocasiões de discussões e negociações entre representantes dos extrativistas, pesquisadores (UNIVALI) e técnicos do IBAMA.
Além disso, como explicitaremos a seguir, as informações levantadas sobre a efetiva participação-deliberativa dos atores locais, os extrativistas, na tomada de decisões sobre tais normativas, são contraditórias.
Estudos realizados sobre a RESEX confirmam essas oportunidades de participação dos extrativistas nas decisões sobre a exploração do berbigão. De acordo Souza (2007) e Augusto (2003), em 2002, para elaboração das Diretrizes da Minuta de Portaria Emergencial de Ordenamento da Captura do Berbigão, foi realizada uma reunião que contou com a participação de pesquisadores especialistas na biologia do berbigão (UNIVALI e UnB) e de técnicos do próprio IBAMA que, juntamente com os extrativistas, tentaram chegar a um acordo sobre a utilização do berbigão.
Souza (2007) afirma que em relação às normas do plano de utilização do berbigão de 1996, aquelas estabelecidas para as Diretrizes da Minuta em 2002 permitiram um aumento do esforço de captura deste recurso na fase em que a pescaria já estava colapsada. Para o autor, estas normas refletem decisões sobre as quais os extrativistas participantes tiveram grande influência. Nesta ocasião, sob o argumento que na prática, por dia de pesca, somente um número relativamente pequeno de extrativistas atuariam na área, os extrativistas conseguiram ampliar o número de licenças para uso da RESEX. Além disso, os extrativistas alegavam que, devido ao baixo preço do berbigão no mercado local, a pescaria nos moldes da fase controlada, estabelecida em 1996, seria insuficiente para manter a renda dos extrativistas dependentes da reserva. Logo, havia a necessidade de aumentar o número de dias e de quotas por dia para a extração do berbigão. Contudo, tendo em vista que a abundância do recurso
encontrava-se significativamente reduzida e o número de pescadores elevado, as normas para regular a pescaria do berbigão deveriam ser mais restritivas e não mais permissivas, conforme se verificou. (SOUZA, 2007). Sendo assim, as normas de captura do berbigão estabelecidas nesta ocasião não refletiam as prioridades de “conservação”, e sim as prioridades econômicas e os interesses dos extrativistas.
Segundo Souza (2007), a influência exercida pelos extrativistas nessa situação foi possibilitada por alguns fatores. Naquele momento não havia uma base de dados científicos sobre a pescaria do berbigão, embora já houvesse uma grande quantidade de informação técnica sobre a biologia desta espécie na área da RESEX. Além disso, a RESEX encontrava-se encontrava-sem repreencontrava-sentação oficial do IBAMA, cuja autoridade estava abalada perante os extrativistas em função do seu posicionamento controverso no processo de licenciamento da Via Expressa Sul, como apresentado anteriormente. Essa situação possibilitou que os representantes dos extrativistas deliberassem, no caso das Diretrizes de Minuta, sem resistências da agência governamental.
No entanto, na reunião para elaboração da versão final dessa Minuta, um ano após a reunião para a elaboração das Diretrizes, ocorreram mudanças em relação à participação dos extrativistas. Com o objetivo de revisar o conteúdo daquelas Diretrizes, e ainda sem dados científicos mais elaborados sobre a situação dos recursos naturais da RESEX, a reunião de 2003 não contou com a participação dos representantes dos extrativistas. De acordo com as informações do relatório técnico desta reunião, nesta ocasião, o IBAMA convidou, exclusivamente, os órgãos governamentais implicados, a saber: a Polícia Ambiental de Santa Catarina e diversos setores do IBAMA (CEPSUL, GEREX/SC, CNPT/Brasília, CGREP), além dos pesquisadores das instituições científicas (UFSC, UNIVALI, e UnB) que já haviam desenvolvido estudos sobre o berbigão na área da RESEX. Segundo as considerações finais deste relatório técnico “[...] todos os participantes contribuíram com informações relevantes, e o texto final da minuta reflete um consenso entre os presentes.” (IBAMA, 2003).
Ainda de acordo com o referido relatório, a ausência dos extrativistas nesta reunião foi questionada pela pesquisadora que representava a Fundação Universidade de Brasília (UnB). Em resposta à pesquisadora, o IBAMA esclareceu que eles seriam convocados em uma segunda etapa, cujas referências não foram encontradas no acervo documental da RESEX Marinha do Pirajubaé. Os informantes dos extrativistas também não mencionam tal etapa em seus depoimentos. Assim, não encontramos evidências de que, após esta reunião, tenha ocorrido um novo encontro com os extrativistas para deliberar sobre esta versão final da Minuta de Portaria Emergencial a que se refere tal relatório (IBAMA, 2003).
Como constata Augusto (2003), a versão final da Minuta de Portaria Emergencial de Ordenamento da Captura do Berbigão (IBAMA, 2003), que originou a IN n° 19 (2004), não reflete com fidedignidade aquelas deliberações dos extrativistas realizadas em setembro de 2002. Esta portaria estabelece, por exemplo, um controle na quantidade de berbigão a ser coletado pelos extrativistas e a regulamentação de dias específicos da semana permitidos para esta coleta. Regras essas que, claramente, atendem às prioridades de conservação do recurso berbigão. Essa observação pode ser verificada no artigo 5º da referida Minuta de Portaria Emergencial:
Art.5º. A captura do berbigão, nas áreas e períodos estabelecidos no art.2º desta Portaria, será permitida nos dias de domingo, segunda-feira, quarta-feira e sexta-quarta-feira. Em cada um destes dias, somente será autorizada a operação de 30 extrativistas, os quais deverão obedecer a uma quota individual, não transferível, de captura limitada a um volume máximo de 13 latas de 18 litros por dia de pesca.
No ano de 2005, a IN nº 19 (2004) foi revisada, o que culminou na elaboração da IN n° 81. Segundo os extrativistas, este foi o outro momento no qual novamente eles se reuniram com o IBAMA e com os pesquisadores da UNIVALI para debaterem sobre as regras de coleta do berbigão. Entretanto, segundo a ex-gestora da RESEX/ICMBio (2007-2009), essa reunião foi organizada pelo Centro de Pesquisas e Gestão sobre Recursos Pesqueiros do Sul e Sudeste do IBAMA (CEPSUL/IBAMA) e não pela RESEX do Pirajubaé/IBAMA. Nesta ocasião, já haviam sido produzidos pela instituição UNIVALI os dados científicos sobre a pescaria do berbigão na RESEX que contribuíram significativamente para elaboração da IN n° 81.
Nesse período, a influência dos extrativistas nas deliberações sobre a revisão da IN nº 19 foi reduzida. Na elaboração da IN nº 81 praticamente todos os pontos alterados refletiram sugestões dos pesquisadores da UNIVALI, a partir dos dados científicos sobre a pescaria do berbigão disponíveis naquele momento (SOUZA, 2007). Contudo, de acordo tanto com os informantes extrativistas quanto com os pesquisadores da UNIVALI envolvidos, tais estudos foram solicitados pelos próprios extrativistas, que queriam a ajuda da “ciência” para tentar evadir-se da situação precária em que se encontrava a pescaria do berbigão na RESEX, após a instalação da Via Expressa Sul. Essa demanda gerou legitimidade para as informações científicas sobre a pescaria do berbigão produzidas pela UNIVALI. Os representantes dos extrativistas aceitaram as alterações propostas pelos pesquisadores da UNIVALI, mesmo que estas, em sua maioria, sugerissem regras mais restritivas para exploração do berbigão.
Embora a IN nº 81 instituísse que esta deveria ser revisada anualmente “[...] após a verificação dos resultados obtidos com a aplicação deste instrumento e obtenção de novas
informações científicas sobre a biologia e a situação do estoque disponível na reserva Extrativista Marinha do Pirajubaé.” (IN nº 81, 2005), isto não ocorreu. Uma nova discussão sobre ela só ocorreu na gestão RESEX/ICMBio que se iniciou no ano de 2009, e uma revisão propriamente dita dessa normativa só foi realizada em setembro de 2011, seis anos após a sua elaboração. Esta situação, de acordo com os extrativistas e a ex-gestora da RESEX/ICMBio (outubro/2007-março/2009), estabeleceu-se pela ausência de espaços que permitissem o diálogo entre os extrativistas e o órgão gestor na RESEX do Pirajubaé.
A inexistência de espaços participativos durante este longo período de existência da RESEX, de 1996 até 2008/2009, foi determinada tanto pela negligência do órgão gestor IBAMA/ICMBio com a RESEX Marinha do Pirajubaé, quanto pelo “descrédito” nesta instituição e desorganização política da população extrativista, após a instalação da Via Expressa Sul. Neste sentido, o depoimento da ex-gestora da RESEX/ICMBio (outubro/2007 - março/2009) é elucidativo:
Quando assumi a chefia (outubro de 2007) não havia reuniões nem encontros dos extrativistas; durante a minha gestão foram organizadas algumas reuniões e capacitações, porém a participação era muito pequena.
A comunidade é muito desunida e desorganizada, bem como o IBAMA/ICMBio não havia conseguido implementar a Unidade, contribuindo para o descrédito da comunidade (Ex-gestora da RESEX/ICMBio).
De acordo com as declarações dos extrativistas, as poucas oportunidades de participação na gestão da RESEX, nesse período de lacuna institucional, no caso, durante os debates para decidir sobre as normativas de uso do berbigão, ocorriam em locais de difícil acesso, longe da área da RESEX. Isto reduzia a participação de parte dos extrativistas nestes encontros. A lacuna institucional será resolvida a partir do processo de reestruturação institucional e de reorganização dos extrativistas da RESEX do Pirajubaé, iniciado em 2008, que culminou na formação do espaço participativo institucional de gestão desta UC, o Conselho Deliberativo.