A LEI BRASILEIRA DE REFÚGIO (LEI Nº 9.474/1997 – ESTATUTO DO

A materialização do direito internacional dos refugiados no Brasil, deu-se de forma gradual, percorrendo um extenso caminho até que estivesse firmada, em julho de 1997, em forma de lei. É válido trazer um esboço de como aconteceu a trajetória ao longo dos anos. Conforme exemplifica Almeida (2000):

a) Em 1952, o Brasil assinou a Convenção referente ao Estatuto de Refugiados de 1951;

b) Em 1961, por meio do Decreto nº 50.215, é promulgada a Convenção sobreo Estatuto dos Refugiados de 1951 (com restrição geográfica, pois o Brasil só aceitava os refugiados originários da Europa);

c) Em 1972, por meio do Decreto nº 70.946, é promulgado o Protocolo de 1967 (passando a constar no sistema jurídico);

d) Em 1977, acontece a primeira missão do ACNUR no país. A época era da ditadura militar, e o papel do órgão era apenas reassentar os que vinham de países da América do Sul em busca de asilo, em um terceiro país;

e) Entre 1979 e 1980, alguns vietnamitas receberam amparo. O status de refugiado não foi aplicado, por conta da mencionada restrição, mas uma outra regulamentação migratória foi adotada;

f) Já em 1982, a presença do ACNUR, é admitida pelo governo brasileiro como legítima;

g) Em 1986, o Brasil amparou cerca de 50 famílias Bahai’s, aproximadamente 200 pessoas (que eram perseguidas por razão religiosa no Irã), admitidos como asilados e não refugiados, mais uma vez por conta da referida reserva; h) Em 1989, a cláusula da reserva geográfica é suspendida; Entre 1992 e 1994, o

Brasil acolheu mais de mil angolanos, devido à guerra civil em Angola. Mesmo que pela definição de 1951 não fossem classificados como refugiados, houve a concessão de tal status, considerando a Declaração de Cartagena, isso por conta da “grave e generalizada violação de direitos humanos” (artigo 1º, III, da referida Lei) resultante da guerra;

i) Em 1996, é apresentado ao Congresso Nacional o projeto de lei referente à introdução da Convenção de 1951 ao Direito brasileiro, assim como o Plano Nacional de Direitos Humanos;

j) Em 1997, a Lei nº 9.474 efetivou a Convenção sobre o Estatuto do Refugiados no ordenamento jurídico nacional e veio então a ser sancionada e promulgada.

A Organização das Nações Unidas (ONU) classifica a regulamentação sobre o refúgio no Brasil como uma das mais atuais, completas e humanas. Esse destaque se dá porque o enfoque não foi o Direito Penal, mas sim os Direitos Humanos (BARRETO, 2010).

A Lei 9.474/97 é o ápice de um intensivo trabalho, fincado e construído a partir dos princípios de afirmação da dignidade humana, compartilhado pelo Estado brasileiro, pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e pela sociedade civil brasileira. Esta comunhão tripartite, regada pelo espírito humanitário daqueles que representam os diferentes atores envolvidos neste assunto, é a chave do sucesso institucional da temática do refúgio no Brasil. (LEÃO, ([2005?]), p. 2).

A regulação quanto à proteção do refugiado no Brasil tem base na Constituição Federal de 1988 e na Lei nº 9.474 de 1997. As disposições internacionais ratificadas pelo país têm igual valor. Essa proteção, no entanto, concretiza-se dentro do Estado. Dessa forma, há a possibilidade, oferecida pelos próprios mecanismos internacionais, de criar normas que melhor se adequem à condição do país (JUBILUT, 2007).

A análise da temática dos refugiados na Constituição Federal de 1998 deve ser feita a partir de uma dupla perspectiva: devem-se analisar, de um lado, as suas disposições internas, ou seja, os princípios e regras nela contidos referentes à proteção dos refugiados, e, de outro lado, as disposições que lhe são exteriores, mas que são reguladas por ela, as quais, no caso em questão, vêm expressas em tratados internacionais, ou seja, tem-se que entender como essas regras internacionais se coadunam com as regras constitucionais. (JUBILUT, 2007, p. 179).

O número de refugiados no Brasil vem crescendo, como manifestação da crise migratória que atualmente atinge e devasta diversas áreas do globo.

Até o final de 2017, o Brasil reconheceu 10.145 refugiados de diversas nacionalidades. Desses, apenas 5.134 continuam com registro ativo no país. O status pode tornar-se inativo por diversas causas, como aquisição da nacionalidade brasileira, óbito, mudança de país, cessação ou perda declarada pelo CONARE nos termos da Lei n° 9.474, de 1997.

[...]

O ano de 2017 foi o maior em número de pedidos de refúgio, desconsiderando a chegada dos venezuelanos e dos haitianos. Foram 13.639 pedidos no ano passado, 6.287 em 2016, 13.383 em 2015 e 11.405 em 2014. (ACNUR, 2018b).

Com o advento da Lei, que contém 49 artigos, além de disposições acerca do conceito de refugiado, da condição jurídica de refugiado, do ingresso no território nacional e do pedido de refúgio, do procedimento no processo de refúgio, foi criado o Órgão Nacional para os Refugiados – CONARE (BRASIL, 1997). A criação desse Órgão e suas atribuições, serão tratadas no próximo capítulo.

No Brasil, a recepção dos refugiados também conta com a atuação da Cáritas, assim como do ACNUR e do CONARE.

A Cáritas é uma organização sem fins lucrativos da Igreja Católica com atuação mundial em diversos projetos sociais. Foi estabelecida oficialmente em 1950 [...]. A função da Cáritas é atender às populações nas suas grandes necessidades, ou seja, pode-se dizer que ela é o braço social da Igreja Católica. A Cáritas Internacional é formada pelas Cáritas Nacionais, que se organizam em regiões continentais para facilitar sua atuação. [...]

Desde 1967 a Cáritas Internacional tem status de observadora junto à ONU, mais precisamente no Conselho Econômico e Social, o que demonstra o reconhecimento da sua relevância pela comunidade internacional.

No Brasil está ligada à Conferência Nacional dos Bispos do Brasil [CNBB] e à Pastoral Social, tendo sido criada em 1956. Está organizada em 140 dioceses, que juntas formam arquidioceses, entre as quais se destacam as Arquidioceses de São Paulo e Rio de Janeiro, que atuam, até hoje, na acolhida dos refugiados. (JUBILUT, 2007, p. 172-173).

A Lei brasileira amplia a concepção do refúgio, delineando a definição com caráter inovador, isso por conta da abrangência do conteúdo apresentado. No artigo 1º, nos incisos I e II, são trazidos aspectos conforme os estatutos da ONU, que tem os princípios prescritos na Convenção de 1951 e no seu Protocolo, de 1967. Já no inciso III, há referência à

Declaração de Cartagena (e à Convenção que regula os Aspectos Específicos dos Problemas dos Refugiados na África) (LEÃO, 2010).

Art. 1º Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I - devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;

II - não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país. (BRASIL, 1997).

A Resolução Normativa n° 24 do CONARE de 2017, determina, no seu anexo VI, o conceito de refugiado recorrendo ao que está estabelecido nos seguintes instrumentos: Convenção de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, definição que é denominada como clássica (artigo 1º); Lei nº 9.474, de 1997 (artigo 1º); Declaração de Cartagena de 1984 (definição ampliada); Declaração do Brasil de 2014, que inclui no rol as pessoas que saem de seu país em decorrência da atuação do crime organizado transnacional, entre outras razões; e Convenção contra a Tortura e Outras Penas ou Tratamentos Cruéis, Desumanos ou Degradantes de 1984 (art. 1º) (BRASIL, 2017c).

Os indivíduos que cometem certos crimes comuns ou crimes que atentem contra à humanidade (tortura, genocídio), não estão habilitados a requerer a condição legal de refugiado no Brasil, o que significa dizer que não estão amparados pelo princípio do non- refoulement (ou da não-devolução) e seus benefícios (PEREIRA, 2014).

A lei estipula o momento em que pode se dissipar, e até mesmo quando não mais se caracteriza tal status. As chamadas cláusulas de cessação e de exclusão vêm elencadas na referida Lei, e determinam as circunstâncias em que a proteção ao refugiado cessa, devido à inaplicabilidade diante de certos casos. Encontram-se também definidos os casos em que haverá a perda da condição de refugiado. Tais aspectos serão abordados na sequência.

Ensina Pereira (2014, p. 30): “No Brasil, as cláusulas de exclusão estão determinadas no artigo 3º da Lei 9.474/97, em consonância com o artigo 1º, Seções D, E e F, da Convenção de 1951”.

Art. 3º Não se beneficiarão da condição de refugiado os indivíduos que:

I - já desfrutem de proteção ou assistência por parte de organismo ou instituição das Nações Unidas que não o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados - ACNUR;

II - sejam residentes no território nacional e tenham direitos e obrigações relacionados com a condição de nacional brasileiro;

III - tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime hediondo, participado de atos terroristas ou tráfico de drogas; IV - sejam considerados culpados de atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas. (BRASIL, 1997).

Com relação ao inciso I, Rocco (2017, p. 147- 150) explica: “o objetivo deste dispositivo é evitar que haja conflito de competências entre agências”. A respeito do inciso II, comunica que “os direitos e obrigações similares devem não somente englobar direitos fundamentais, mas também direitos gerais previstos na Constituição nacional, incluindo liberdade de movimento e documento que possibilite o indivíduo de entrar e sair do país”. Sobre o inciso III e IV esclarece que o Manual de Procedimentos e Critérios para Determinar a Condição de Refugiado lançado pelo ACNUR informa: “[...] que a decisão sobre a aplicabilidade da cláusula de exclusão compete ao Estado de acolhida, e que basta haver ‘razões poderosas para pensar’ que foi cometido o crime ou ato estipulado na lei”.

A respeito das cláusulas de cessação, dispõe o artigo 38 sobre aquelas que implicam na revogação da condição de refugiado, e consequente privação da proteção internacional. (PEREIRA, 2014).

Na legislação, estão ordenadas da seguinte forma:

Da Cessação da Condição de Refugiado

Art. 38. Cessará a condição de refugiado nas hipóteses em que o estrangeiro: I - voltar a valer-se da proteção do país de que é nacional;

II - recuperar voluntariamente a nacionalidade outrora perdida;

III - adquirir nova nacionalidade e gozar da proteção do país cuja nacionalidade adquiriu;

IV - estabelecer-se novamente, de maneira voluntária, no país que abandonou ou fora do qual permaneceu por medo de ser perseguido;

V - não puder mais continuar a recusar a proteção do país de que é nacional por terem deixado de existir as circunstâncias em consequência das quais foi reconhecido como refugiado;

VI - sendo apátrida, estiver em condições de voltar ao país no qual tinha sua residência habitual, uma vez que tenham deixado de existir as circunstâncias em consequência das quais foi reconhecido como refugiado. (BRASIL, 1997).

Com relação à impossibilidade de interpretação extensiva do rol constante no artigo 38, explica Apolinário (2017, p. 335):

De acordo com Manual de Procedimentos e Critérios para a Determinação da Condição de Refugiados do ACNUR, as cláusulas de cessação têm caráter negativo, são enumeradas taxativamente, e devem, portanto, ser interpretadas de modo restritivo. Outras razões não podem ser invocadas, por analogia, para justificar a perda da condição de refugiado.

Já no artigo 39, constam as tipificações acerca da perda da condição de refugiado, que envolvem: a renúncia; a prova da falsidade dos fundamentos utilizados para que a

condição fosse caracterizada ou fatos existentes que, se divulgados à época do reconhecimento da condição, teriam implicado em decisão contrária; prática de ações que sejam opostas à segurança nacional ou à ordem pública; partida do território brasileiro sem concessão anterior do Governo brasileiro (BRASIL, 1997).

Barreto (2010) exemplifica as hipóteses da perda da condição de refugiado. Com relação à renúncia, afirma:

Pode haver dificuldade de adaptação, a pessoa pode ter obtido refúgio em um terceiro país, pode ter recuperado a nacionalidade ou adquirido outra nacionalidade. Por questões de foro íntimo pode, também, o indivíduo renunciar à condição de refugiado no Brasil. Não há refúgio compulsório. (p. 191).

Sobre o disposto no inciso II do referido artigo, o autor explica que:

[...] a mentira nos argumentos, se descoberta, leva à perda da condição de refugiado, porque teriam a capacidade de induzir a autoridade administrativa a erro. Da mesma forma, a falsidade de documentos apresentados no processo de refúgio acarreta a perda da condição. (BARRETO, 2010, p. 191).

A respeito do inciso III, que trata do exercício de atividades contrárias à segurança nacional ou à ordem pública, Barreto (2010) expõe uma importante diferenciação:

Aqui é bom sempre destacar e analisar que a legislação não fala em segurança pública, não fala simplesmente em violação da lei penal. O refugiado que pratica crimes no Brasil deve responder por esses crimes; deve ser levado ao Poder Judiciário. Se condenado, deve cumprir a pena. Não deve, todavia, ser expulso do país. A perda da condição de refugiado não se aplica nas hipóteses de condenação criminal. [...] São atividades mesmo que deveriam colocar a estabilidade externa do Brasil em risco, colocar as relações externas brasileiras em risco, colocar a ordem pública interna em risco, e não ações meramente criminais ou simplesmente por uma avaliação subjetiva que evidentemente não deve implicar na perda da condição de refugiado. (p. 191)

Quanto à saída do território sem prévia autorização do Governo brasileiro (inciso IV), esclarece:

A partir da concessão da proteção internacional, o Brasil passa a ter responsabilidade sobre o indivíduo. Não pode ele, simplesmente, sair do país sem que o Conare conheça o destino e a razão da viagem, o que implicaria risco a essa pessoa. Por isso, qualquer refugiado, para sair do país com passaporte brasileiro, e mesmo que tenha ainda o passaporte estrangeiro, como acontece em alguns casos, necessitará de autorização prévia. (BARRETO, 2010, p. 192).

Art. 14. Presentes fundadas razões para acreditar na ocorrência de uma das

hipóteses previstas no artigo 39 da Lei 9.474, de 1997, será instaurado procedimento para determinar a perda da condição de refugiado.

§1º. Na hipótese estabelecida no caput, o CONARE notificará o interessado da abertura do procedimento administrativo de perda da sua condição de

refugiado, apresentando as razões que motivaram a instauração do procedimento, sendo-lhe concedido prazo de 15 (quinze) dias, contados da notificação, para apresentar a sua defesa.

§2º. A decisão sobre a perda da condição de refugiado deverá ser fundamentada e disponibilizada ao refugiado, dela cabendo recurso ao Ministro da Justiça a ser interposto em um prazo de 15 (quinze) dias, a contar da sua notificação. (BRASIL, 2014).

O artigo 2º da Lei em questão, trata da extensão da condição de refugiado a familiares: “Os efeitos da condição dos refugiados serão extensivos ao cônjuge, aos ascendentes e descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado dependerem economicamente, desde que se encontrem em território nacional” (BRASIL, 1997).

Amorim (2017, p. 382) explica o que vem a ser reunião familiar: “esta extensão dos direitos advindos do reconhecimento da condição de refugiado aos membros da família chama-se reunião familiar [...]”.

Atualmente, a Resolução Normativa nº 27, do CONARE, de outubro de 2018, regulamenta os aspectos ligados ao artigo 2º da Lei de Refúgio. Sobre o tema, a abordagem será feita adiante.

O indivíduo que tiver o status de refugiado reconhecido, será regido pelo disposto na Lei nº 9474/97. O conteúdo de instrumentos internacionais de que o Brasil seja parte, valide ou venha a aprovar também terá seu valor mantido. É o que informa o artigo 4º (BRASIL, 1997).

O artigo 5º estabelece que além dos direitos garantidos ao refugiado, este deverá seguir o disposto na referida Lei, na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados, de 1967, além da obrigação de seguir medidas legais determinadas a fim de manter à ordem pública (BRASIL, 1997).

No artigo 6º encontra-se a disposição acerca do direito que tem o refugiado à cédula de identidade que comprove seu estado jurídico, carteira de trabalho e documento de viagem, conforme o contido na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 (BRASIL, 1997).

A Lei de Migração alterou o termo referente ao Registro Nacional de Estrangeiro. A atual previsão está elencada no artigo 117: “O documento conhecido por Registro Nacional de Estrangeiro passa a ser denominado Registro Nacional Migratório” (BRASIL, 2017a).

A Polícia Federal trata da diferenciação entre a nomenclatura da Carteira de Registro Nacional Migratório e do Registro Migratório:

Carteira de Registro Nacional Migratório (CRNM) é o documento físico de identificação de estrangeiros registrados no Brasil válido em todo o território nacional. Registro Nacional Migratório (RNM) é o número do registro alfanumérico aposto na CRNM. Decorrente da identificação de cada estrangeiro por meio de suas informações pessoais e impressões digitais. (BRASIL, 2018b).

O Decreto que a regulamenta, informa que a competência será da Polícia Federal para gerar a Carteira de Registro Nacional Migratório (artigo 58): “compete à Polícia Federal organizar, manter e gerir os processos de identificação civil do imigrante; produzir a Carteira de Registro Nacional Migratório; [...]” (BRASIL, 2017b).

O processo para registro, emissão/renovação da Carteira de Registro Nacional Migratório deverá ser feito pessoalmente, na unidade da Polícia Federal em que haja atendimento a imigrantes da circunscrição onde esteja domiciliado o requerente com autorização de residência deferida no País com fundamento em outra hipótese que não a de trabalho como marítimo. (BRASIL, 2018c).

Existia previsão quanto à inclusão de referência sobre a condição jurídica de refugiado na carteira de identidade desses indivíduos, de modo a constar o termo refugiado na mesma (BARRETO, 2010).

No entanto, uma “demanda histórica” dos refugiados que no Brasil vivem foi atendida. A substituição da palavra “refugiado” por “residente” na cédula de identidade, sob a alegação de que dificultava a inserção no mercado de trabalho, assim como a integração no cenário econômico e social do país, foi analisada em 2012, em pleito decidido pela Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça. A solicitação feita pelo CONARE e pela Defensoria Pública da União possibilitou a mudança. Um parecer foi divulgado, comunicando a Polícia Federal que o objetivo da providência era o de resguardar os refugiados de diferenciação ou desaprovação resultante de pensamento equivocado (BRASIL [2013?]).

Com relação à atividade laboral, ao refugiado é oportunizada a equiparação de diplomas técnicos e acadêmicos:

Os refugiados podem realizar junto ao Ministério da Educação ou órgão competente a equiparação de seus diplomas técnicos ou acadêmicos. [...] o Ministério da Educação é membro do Conare e ajuda na equiparação de diplomas, fazendo com que o refugiado fique apto a exercer a atividade profissional ou a registrar-se no órgão regulador do exercício profissional. Infelizmente, alguns países não autorizam o trabalho livre aos refugiados, limitando-os a uma vida em acampamentos, sem integração com a sociedade. Isso dificulta que se atinja o principal objetivo do refúgio, que é outorgar a proteção internacional com uma solução durável à situação de perseguição que ensejou sua saída do país de origem. (BARRETO, 2010, p. 161).

A legislação categoriza os passaportes brasileiros, e entre as espécies estão os passaportes comum e para estrangeiro (BRASIL, 2006). A diferença se dá apenas pela cor do passaporte, como explica Barreto (2010):

No Brasil, há um passaporte especial para os refugiados, um passaporte que tem a cor amarela. Fora a cor, o documento de viagem é igual ao do brasileiro e permite o exercício dos mesmos direitos no exterior, tais como a proteção diplomática em qualquer sede de nossa missão diplomática no exterior, assistência consular e outros como o socorro em caso de acidentes ou conflitos. É a única exceção que permite, além dos apátridas, a obtenção de um passaporte para pessoas que não são nacionais, para pessoas que continuam na condição de estrangeiros. [...] Em casos de apátridas, são facilmente justificados os motivos porque não há países que possam outorgar esse passaporte. É um dos institutos da Lei de Refugiados do Brasil mais aplaudidos pelas Nações Unidas, e mostra uma efetiva proteção do Brasil aos refugiados, ainda que em determinado momento ele tenha de se ausentar do território nacional, receberá a proteção do Brasil alhures. (p. 161-162).

Segundo informações da Polícia Federal, o documento de viagem será concedido conforme regulação prevista em legislação especial, ao refugiado cujo status tenha sido assim reconhecido pelo Governo Brasileiro. Algumas das exigências feitas são a apresentação do documento (todos em original) de viagem expedido pelo país de origem, protocolo ou carteira de identidade de estrangeiro expedida pela Polícia Federal, na condição de refugiado, a autorização de viagem do CONARE, se o rumo da viagem for o país de origem do refugiado ou se a duração for superior a doze meses, não importando o destino (cumprindo o disposto na Resolução Normativa nº 23 do CONARE) (BRASIL, 2017d).

De acordo com a Resolução Normativa Nº 23, de 30 de Setembro de 2016, vigorando a partir do dia 1º de janeiro de 2017, a pessoa refugiada reconhecida pelo Estado brasileiro, enquanto mantida essa condição, poderá solicitar junto ao Departamento de Polícia Federal a emissão de passaporte, conforme previsto no art.