A natureza jurídica das limitações à propriedade é controversa, pois alguns teóricos afirmam que as restrições eram servidões; outros que são obrigações legais; e os que defendem serem adaptações da propriedade privada às finalidades públicas, perceba.
As limitações são, em verdade, tudo aquilo que afeta qualquer característica do direito de propriedade, podem ser constitucionais, administrativas, de direito urbanístico, são, limitações administrativas voltadas à realização da função urbanística do Poder Público. Limitação à propriedade privada constitui, portanto, gênero do qual são espécie as restrições, as servidões e a desapropriação. (SILVA, 2008, p. 399)
Já para Diniz (2011, p. 258) afirma que são obrigações propter rem inseridas sobre a propriedade: “trata-se de uma obrigação propter rem porque tanto o devedor como o credor são titulares de um direito real, que incide sobre a mesma coisa, só que não são oponíveis
erga omnes nem interessam a terceiros”.
Por outro lado, diz Mattos (2006, p. 57) que são preceitos de ordem pública que nascem como limitações à propriedade: “São medidas de interesse público decorrentes de lei genérica e abstrata que se reveste do poder de imperium estatal e decorrem do poder de polícia inerente à Administração Pública.”
Para Maluf (2010, p. 105), as limitações são subordinações do interesse privado ao coletivo, como obrigações positivas ou obrigações de fazer:
Evidencia-se, portanto, a natureza jurídica das limitações ao direito de propriedade como uma subordinação do direito de propriedade privado ao interesse precípuo da coletividade, advinda de normas de direito público e de direito privado e que aparecem de forma mais corriqueira como obrigações positivas ou obrigações de fazer, formulando imposições que apontam para o dever de utilizar o bem visando sempre o interesse público.
De mais a mais, uma parte da doutrina entende que o imóvel urbano é aquele situado no perímetro da cidade, pagando IPTU, já o rural é o que está fora desse limite, pagando ITR. Outra parte dos teóricos, adequadamente, afirmam que o que é importante para essa definição é a sua destinação, como afirma Maluf (2010, p. 106-107):
Assim, se a referida área, mesmo que localizada em zona rural, não for destinada para fins agrícolas ou pecuários, mas para a simples moradia, ao comércio ou à indústria, será considerada urbana; no sentido inverso, mesmo se localizada na cidade, a propriedade destinada à produção agrícola, com produção de alimentos ou atividades pecuárias, será considerada rural.
De mais a mais, o Estatuto da Terra, em seu Artigo 4º, I, define imóvel rural. Igualmente, a Lei nº 8.629/1993, que trata da Reforma Agrária, em seu Artigo 4º, I, também definiu a propriedade rural. Já o Código Tributário Nacional optou pelo princípio da localização para distinguir propriedade urbana e rural, em seu Artigo 29 e 32, §§ 1º e 2º. Também a Constituição Federal, no Artigo 183 e o Estatuto da Cidade, no Artigo 9º, optaram para adotar o critério de localização da propriedade.
As limitações à propriedade pressupõe subordinação do interesse particular ao público, servem para o bem-estar da coletividade e a segurança da ordem econômica do Brasil e atingem a estrutura da propriedade e são elas segundo Maluf (2010, p. 109):
A desapropriação; o tombamento; as atinentes ao direito de construir (exigido que os prédios obedeçam a certo alinhamento, obrigando o proprietário a murar o terreno, calçar o passeio). Em face do artigo 29 do Decreto-lei n.º 8.938/46, proíbe-se a construção dentro da zona urbana, de palhoças, casa de taipa, entre outros, sob pena de demolição; as disposições atinentes a zona de proteção dos aeroportos (delimitando a altura máxima das construções próximas aos aeródromos - Lei n.º 7.565/86, arts. 43 a 46); as da Lei n.º 10.257/2001, Estatuto da Cidade, que dispõe sobre as diretrizes gerais da política urbana, regulando o uso do solo urbano em prol da coletividade, valorizando a segurança, o bem-estar e o equilíbrio ambiental.
E Gomes (2005, p. 216) trouxe as diferenças entre limitações e restrições à propriedade, considerando as primeiras como leis que têm como objetivo proteger o interesse público, social, coletivo e, também, o particular, já as segundas, a subordinação da propriedade privada em relação ao interesse público e às conveniências sociais:
As limitações legais ao direito de propriedade são as que estão contidas em leis especiais que têm por objetivo proteger não só o interesse público, social ou coletivo, mas também o interesse particular considerado em função da necessidade social de coexistência pacífica. Já as restrições à propriedade em razão do interesse social pressupõe a ideia de subordinação do direito de propriedade privada em relação aos interesses públicos e às conveniências sociais.
Assim, as limitações têm caráter genérico; já as restrições, específico, uma vez que atingem diretamente a propriedade. O Plano Direito deve possuir restrições à propriedade privada. As restrições se subdividem em relação ao uso, à modificação e da alienabilidade.
A primeira, em relação ao uso, são as leis de zoneamento, em que estão expressos o uso da propriedade, residencial, comercial, industrial e institucional. A segunda, quanto à modificabilidade, vedam a modificação e alteração da coisa, quais sejam, o parcelamento do solo sujeito à autorização da Fazenda Pública, além das áreas de preservação ambiental e bens tombados. Já a terceira, em face da alienabilidade, refere-se ao direito de preferência do Poder Público em relação aos bens tombados ou aquisição de bens para formação de reserva de terrenos urbanos para o Município.
As limitações urbanas podem ocorrer no espaço aéreo, no subsolo, no Código Civil, no direito de vizinhança, no direito de construir, no condomínio edilício, pelas servidões, pelo Estatuto da Cidade, por tombamento, pela desapropriação, pela lei de parcelamento do solo urbano, pela lei de zoneamento e, por fim, pelas leis do meio ambiente.
No que pertine à desapropriação, temos a denominada desapropriação urbanística ou desapropriação para fins urbanísticos, utilizada como instrumento de execução da atividade urbanística do Poder Público. O Estatuto da Cidade não disciplinou a matéria, deixando a cargo da Lei Geral de Desapropriação. É conceituada como um instrumento de realização da política do solo urbano em função da execução do planejamento urbanístico. (SILVA, p. 413-415)
Ela é compreensiva e generalizável, atingindo áreas e setores completos, retirando os imóveis, aí abrangidos, do domínio privado, para afetá-los ao patrimônio público, para depois serem devolvidos ao setor privado, uma vez urbanificados e reurbanizados, em cumprimento ao chamado dever de reprivatização. (SILVA, 2008, p. 416). O Supremo Tribunal Federal manifestou-se pela constitucionalidade de leis estudais de São Paulo que tratavam da desapropriação planejada:
- DESAPROPRIAÇÃO. REURBANIZAÇÃO. EXECUÇÃO DE PLANO DE REURBANIZAÇÃO. - CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS PAULISTANAS NS. 7859, DE 08 DE MARÇO DE 1973, ART. 5. E 7670, DE 24 DE NOVEMBRO DE 1971, ART. 5, PARÁGRAFO ÚNICO. - RECURSO EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO.(STF, RE 82300 / SP, Relator(a): Min. RODRIGUES ALCKMIN, Julgamento: 12/04/1978)
Por fim, existe um dispositivo que regulamenta a revenda no caso da desapropriação urbanística (Art. 4 da Lei 6.766/79) além do artigos 5º, “e”, “i”, “j” e “k” do Decreto-lei 3.365/41 que fundamentam a desapropriação urbanística na utilidade pública. A indenização deve atender aos critérios constitucionais e o processo de desapropriação deve obedecer ao Decreto-lei 3.365/41 e à Lei. 4.132/1962.
Assim, percebe-se que as limitações são genéricas, de cunho administrativo, com natureza jurídica de obrigações propter rem e tem como objetivo concretizar a função urbanística, além de possuir as seguintes espécies as restrições, as servidões e a desapropriação, que tem seu caráter específico e atingem diretamente a propriedade.