Capítulo 1: Do Estado Intervencionista econômico ao descompromisso Social
1.2 Marco teórico do gasto público descentralizado
As finanças públicas são abordadas pela corrente hegemônica neoclássica a partir da ideia do individualismo metodológico, da racionalidade do agente, da escassez dos recursos, onde o preço sinalizava a escassez e deveria garantir a concorrência perfeita
dos mercados através do ponto de equilíbrio entre a oferta e demanda, mais conhecido como ponto de equilíbrio geral15.
A partir do reconhecimento da existência de falhas do mercado essa visão foi superada, e abriu espaço para a Síntese Neoclássica consolidar a importância da combinação do pensamento keynesiano com alguns novos pensadores neoclássicos, que reconheceram a importância da presença do Estado na economia para além da correção das markets failure16, coadunando-se com a expansão da atuação estatal tanto na forma do Welfare State, quanto nos Estados desenvolvimentistas da periferia mundial.
Ou seja, o mercado não estaria pronto para resolver determinadas funções, dada a complexidade do sistema capitalista. Assim, as finanças públicas no mundo acadêmico se transformariam em uma nova disciplina, a Economia do Setor Público, a partir de funções interventoras, a alocação17 bens e serviços públicos, distribuição18 renda e estabilização19 da economia.
A evolução do pensamento da teoria tradicional, o federalismo fiscal20 postulou um novo papel para o Estado, especialmente no que se refere à descentralização das funções entre as esferas de governos. Para o mainstrean, os problemas cotidianos deveriam ser enfrentados pela esfera de governo subnacional, e, quanto maior o nível da descentralização, maior a possibilidade de se maximizar o bem-estar de maneira eficiente21, entretanto, não entrou no mérito e nas especificidades características de cada nação.
15 Ótimo de Pareto é uma suposição abstrata de situação de concorrência perfeita, segundo a qual não é
possível melhorar a situação de algum indivíduo, sem prejudicar outro. Nesse sentido, o ótimo não tem condições de melhorar o bem-estar de um agente econômico sem piorar a situação de outro. A teoria do equilíbrio geral parte do pressuposto de Pareto, de que o mercado levaria livremente a uma situação de concorrência perfeita entre a oferta e demanda, por meio do mecanismo de preço, e utilidade marginal, que seria o guia para maximizar o bem-estar.
16Segundo Musgrave (1980), as Markets failure são indivisibilidade de produtos que não permitiria o
ótimo paretiano; criação de externalidades negativas, casos em que as empresas poderiam causar danos sobre as demais empresas; mercados imperfeitos (monopólios e oligopólios); além de riscos e incertezas na oferta de determinados bens que levaria a imperfeição e incertezas.
17 Função alocativa destinada a assegurar a alocação de recursos para a oferta de bens públicos puros,
como segurança, justiça, meio ambiente etc.
18 Função distributiva destinada a auxiliar na distribuição da renda e riqueza, como a oferta de bens, como
saúde, educação, assistência e transferência de renda.
19 Função estabilizadora, destinada a garantir a estabilização econômica, implementando políticas fiscais,
restritivas e ou expansionistas, de arrecadação de receitas, gastos e endividamentos públicos voltados a combater o desemprego, inflação, com a finalidade de alcançar o equilíbrio macroeconômico interno e externo.
20 A esse respeito, ver Musgrave (1959); Wallace Oates (1972); Rezende (1983) e Bird (1993).
21 Adequação da oferta de bens e serviços públicos e o nível de tributação afetam a soberania do
consumidor na medida em que a relação entre bens e serviços públicos e privados que serão consumidos dependem da oferta desses bens e dos seus preços. No caso dos bens públicos, são expressos nos níveis
Para Musgrave (1980) o Estado deveria corrigir as falhas do mercado e traçar regras e princípios que auxiliassem em uma conduta eficiente da economia. E, maior conhecimento e esclarecimento da estrutura do gasto público possibilitaria um planejamento orçamentário que identificasse as principais necessidades, caso ocorresse restrição de recursos orçamentários.
Por sua vez, Wallace Oates (1991), reforçou a ideia de que a descentralização fiscal deveria ser entendida como um instrumento para garantir a eficiência das unidades fiscais e maximização das funções do setor público. Pois, acreditava que a descentralização seria uma oportunidade para determinar o ótimo paretiano da unidade pública, com vistas às demandas individuais e alocação da oferta do bem público adequadamente às preferências e quantidades.
A principal preocupação era responder sob quais condições a descentralização acarretaria melhoria na qualidade da capacidade governativa, ou seja, de que forma os gastos se tornariam mais efetivos. Quanto à arrecadação dos recursos financeiros, acreditava-se que o governo intermediário poderia ter melhor desempenho na arrecadação voltada para o consumo; ao passo que o governo local deveria arrecadar a receita sobre a propriedade imobiliária ou taxas de uso de serviços.
Por sua vez, o governo central deveria exercer um papel arrecadador dos tributos sobre a renda, e indicar as situações nas quais se manifestassem externalidades na produção local de bens, compensando os governos descentralizados com subsídios unitários, levando-os a internalizar os benefícios provenientes dos transbordamentos entre jurisdições ocorridos na oferta de bens públicos locais. Esses subsídios unitários encorajariam uma oferta em níveis eficientes pelos governos descentralizados.
Mecanismo que, segundo Vargas (2006) equivaleria às transferências fiscais, instrumento-chave nas relações intergovernamentais para complementar as receitas dos governos subnacionais, e garantir uma oferta eficiente de bens públicos nessas esferas. Ou seja, a partir do princípio da subsidiariedade, os níveis de governo que estivessem acima deveriam ajudar a financiar quem estivesse abaixo, para corrigir as imperfeições provocadas pela conduta humana e alcançar a eficiência do setor público. Nesse quadro teórico, caberia ao governo central definir as atribuições de funções, as competências tributárias, e os recursos complementares na forma de transferências, que se tornaram questões centrais do Federalismo, para se obter eficiência na gestão pública.
de tributações e no quanto esta afeta a restrição orçamentária dos consumidores. Na verdade, a “razão para a ação orçamentária é corrigir a escolha individual” (Musgrave, 1973:30).
Enquanto que algumas questões, como a exclusão social e a concentração populacional, pouca ou quase nenhuma atenção receberam nesse debate.
Dessa forma, a descentralização fiscal e as transferências fiscais se notabilizaram como aspectos cruciais da perspectiva teórica do Federalismo Fiscal. Affonso (2003) destaca, que a partir dessa visão, o Federalismo se reduzia ao Federalismo Fiscal, e este último, à questão da descentralização fiscal.
A Lei de Wagner, tentou contribuir com explicações empíricas, apoiadas nas estatísticas da evolução dos gastos públicos em Países industrializados. Porém, não tratou das restrições orçamentárias, mediante o aumento da demanda por bens e serviços, e não se preocupou com as forças políticas, econômicas e sociais que influenciavam as decisões de gastos do Estado, o que a impediu de perceber, não somente como as demandas eram colocadas para o Estado por meio da acumulação de capital, como não deu respostas às demandas oriundas de outros setores e camadas sociais que influenciavam a composição da despesa pública.
Mesmo sabendo, que as funções estatais decorrentes do avanço do capitalismo, do crescimento demográfico, aumento do grau de urbanização, da renda per capita da população, motivariam a ampliação da demanda por bens e serviços públicos ofertados pelo Estado, essas questões permaneceram excluídas da argumentação teórica da Lei de Wagner.
Por sua vez, outros autores como Peacock e Wiseman procuraram elementos que suprissem a limitação da tese de Wagner, e se voltaram para o incremento da carga tributária, alegando que a sociedade estaria disposta a arcar com o ônus em momentos de perturbações de ordem socioeconômica, causadas por depressões econômicas, guerras, calamidades. A elevação dos gastos públicos para os autores, foi denominada de “efeito translação”.
Diferentemente, no que tange à questão da atuação ativa do Estado nas economias capitalistas, o referencial teórico keynesiano, reconheceu que para amortecer os efeitos de crise econômica, alimentar as forças de acumulação, e garantir um mínimo de coesão social para a reprodução mais harmônica do sistema capitalista, era necessário disseminar políticas distributivas e estabilizadora na estrutura do planejamento orçamentário.
O Estado deveria assumir um papel intervencionista, capaz de adotar um comportamento ativo no âmbito da dinâmica econômica e social, promovendo políticas e ações indutoras do bem-estar econômico e social. Muitos Países obtiveram resultados
favoráveis no combate à recessão econômica a partir do uso do gasto público, e o déficit público tornou-se uma alternativa aos governos que se encontravam politicamente pressionados por quadros recessivos e de elevado desemprego. E, quando necessário, a pressão política o colocaria como um ator protagonista da estabilização.
Portanto, a atuação governamental a partir da política fiscal transformou-se em um instrumento, por excelência, para enfrentar a crise econômica. E, a ideia de orçamento equilibrado perdeu espaço, tendo em vista a atuação do Estado, direta ou indiretamente, por meio de ampla utilização de políticas de demanda efetiva e do crédito, bem como as políticas de desenvolvimento nacional.
Enquanto que para O’Connor (1977 apud Oliveira 2012), o crescimento e a composição dos gastos do Estado capitalista foram decorrentes de duas funções básicas. A primeira, estabeleceu que o Estado deveria garantir a reprodução a longo prazo da acumulação, que constitui as próprias bases de seu poder de arrecadação; a segunda, a de legitimação para garantir a coesão e o consenso das classes e frações de classes em torno de um projeto econômico hegemônico. Considerando que a evolução e as necessidades históricas colocadas pelo sistema, explicariam no tempo, o crescimento dos gastos estatais, bem como sua composição.
E, como haveria uma multiplicidade de agentes envolvidos nessas trocas e todos gostariam de maximizar suas utilidades, prestígio, votos etc., a limitação orçamentária do Estado poderia ser desrespeitada e o déficit público criado. Cenário em que a economia passaria a conviver com ondas permanentes de instabilidade econômica e financeira.
Entretanto, a partir da decisão do governo norte-americano de elevar de maneira significativa a taxa de juros, e da liberalização cambial nas economias de maior peso, foram desencadeadas muitas turbulências que transformaram e limitaram o funcionamento da esfera pública.
As ideias conservadoras passaram a ganhar espaço, e a crise mundial era atribuída às políticas de bem-estar social e keynesianas até então praticadas. O cenário de crise permitiu que algumas novas contribuições teóricas fossem reconhecidas a partir de teses de que haveria necessidade de reduzir as funções do Estado. Um conjunto de reformas foi proposto, em diferentes planos, com ampla desregulamentação dos mercados e privatizações do Estado, o que resultou em uma nova ordem fiscal. Estava rompida a visão positiva do Estado na macroeconomia.
Essa ruptura de pensamento, foi marcada por severas restrições fiscais, a partir dos anos 1980, empreendidas pela visão das expectativas racionais, tornando-se hegemônica na Macroeconomia mainstream22. Naquele momento, as restrições fiscais e financeiras passaram a ser o foco no trato da atuação de um governo.
As propostas chanceladas pela visão liberal, propunham privatizar e reduzir o papel do Estado. A escola Public Choice defendia a eficiência e eficácia na alocação da oferta dos bens e serviços públicos, pois o Estado representava quase um sinônimo de desperdício, responsabilizado pelo crescimento do gasto público e sua composição, contribuindo para geração de déficits e riscos para sua capacidade de reprodução.
Sua atuação se mostrava mais ineficaz do que o mercado, o que justificaria sua condição mínima. A escola se fundamentava no agente individual, guiado pela racionalidade econômica e pelo comportamento maximizante. A descentralização era qualificada como um instrumento fundamental para promover a eficiência.
A teoria da Public Choice se amparou na restrição do uso das políticas e procurou explicar como deveria se dar a composição dos gastos públicos, e apontar os elementos capazes para compreender a multiplicidade das funções assumidas pelo Estado. A evolução dos gastos públicos ora justificada pelas falhas de mercado, ora pelas questões que influenciaram as decisões governamentais frente a racionalidade econômica dos agentes.
Dessa forma, passou a disseminar a necessidade de estabelecer limites constitucionais aos poderes governamentais e impor regras rígidas para o comportamento dos políticos e da burocracia estatal, visando a combater o desperdício e a recuperar a confiança do povo nas instituições políticas tradicionais.
Esse pensamento se consolidou por meio do processo das privatizações, iniciado nos Países desenvolvidos a partir da década de 1980, e avançou sobre os Países em desenvolvimento na década de 1990, perdendo força nos 2000, quando os efeitos dessa política resultaram em crises financeiras que demandaram novamente a intervenção estatal.
Para Affonso (2003), o objetivo maior do pensamento da Public Choice era a preservação da riqueza, a partir da prevalência de uma visão de austeridade fiscal. Isso correspondeu, no âmbito dos governos, ao paulatino desmonte da institucionalidade regulatória estatal, à intensificação dos processos de privatizações, ao desmonte das
redes de proteção social, e à desregulamentação pública da atividade econômica. O mercado passou a ser visto como a esfera capaz de promover a eficiência e a concorrência.
Essa vertente do federalismo fiscal, ainda acreditava que todos os governos subnacionais passariam a concorrer entre si, por meio de incentivos e de oferta dos bens públicos. E, como os agentes eram indivíduos racionais, deveriam decidir que mais lhe interessassem através das escolhas individuais. O papel do governo central seria apenas de regulador do processo.
Ou seja, os interesses e satisfações individuais encontravam-se no processo político, mais especificamente no voto individual, traduzido no comportamento dos agentes individuais, participantes de um jogo de uma sociedade democrática, composta por indivíduos racionais e livres, na qual todos os jogadores poderiam realizar escolhas e definir preferências, por meio do deslocamento de uma jurisdição para outra. Para essa teoria, enquanto alguém ganha, outro perde; para ela, não haveria resultado e soluções cooperativas.
A concepção individualista da sociedade era retratada pelos votos, que deveriam expressar e revelar as preferências individuais não homogêneas, mas que, quando agregadas, alcançariam a completa função do bem-estar social. Ao revelar as preferências dos indivíduos por bens e serviços públicos através do voto se constituiria a tese principal dessa escola, de que o Estado, sozinho, não seria suficiente para tomar decisões, identificar e garantir as preferências do indivíduo consumidor e eleitor.
Apenas a partir das escolhas dos indivíduos racionais seria possível um comportamento maximizador, e a coletividade, por sua vez, exigiria de volta todos os tributos pagos através da alocação correta dos benefícios públicos desejados e esperados.
Acreditavam que haveria uma possibilidade de se maximizar a função alocativa, pois, dada a proximidade entre os governos subnacionais e o consumidor contribuinte, a eficiência na oferta e no controle dos bens e serviços públicos seria maior.
Essas premissas enfatizaram a importância de que a tomada de decisão por parte dos governos subnacionais preconizaria melhores condições de identificar as preferências locais no que tange os serviços e bens públicos, financiados com arrecadação de tributos locais, e fiscalizados pelos cidadãos contribuintes, desprezando- se por completo as questões de desigualdades econômicas e sociais entre e intrarregionais de cada País.
A tese central era que quanto maior a área do território, maior deveria ser o ganho de eficiência com a descentralização fiscal, pois os governos subnacionais atenderiam com mais facilidade e eficiência as características regionais existentes nas demandas.
A síntese era transferir para os cidadãos contribuintes no nível local a responsabilidade do agente fiscalizador das instituições envolvidas no processo da descentralização fiscal. Pois o pressuposto era de que, quanto mais se pagasse de tributos, mais participativo o contribuinte seria, e, portanto, maior a governabilidade.
Acredito que a crítica a esse modelo deva se pautar, principalmente, nas questões de Países caracterizados por acentuadas desigualdades econômicas e sociais, entre e intrarregionais, onde a função alocativa desempenhada pelos governos subnacionais sofre forte variação de um local para outro, o que pode desencadear prejuízos para o desenvolvimento econômico e social de toda a nação.
E a relação estabelecida entre esforço fiscal local com governabilidade, acredito que levou a um reducionismo dos conceitos de controle social do dinheiro público, e de participação política cidadã, pois passaram a ser definidos por meros critérios fiscais, deixando de fora o aspecto humano, desprezando por completo a possibilidade da universalidade dos direitos sociais.
Segundo os críticos, o modelo levaria a uma competição predatória entre as jurisdições, pois a ideia de alocar os bens e serviços públicos distintos entre as unidades fiscais, financiados pelos cidadãos contribuintes que as consumissem, do ponto de vista sociológico, induziria o desenvolvimento de uma política de segregação social.
Entretanto, a convicção era de que, por mais imperfeito que fosse o mercado, ele seria mais eficiente que o Estado, formado por burocratas com interesses individuais, os denominados rent seekers23, que atuariam conforme seus lobbies e interesses, por meio de políticas de regulação de monopólios e oligopólio, do comércio exterior, direitos de propriedade, e que não tomariam decisões com a preocupação do resultado de soma positiva para coletividade.
Conforme Vargas (2006), a Public Choice foi uma referência para as iniciativas concretas de redução dos mecanismos típicos do Welfare State, bem como de desmonte dos Estados desenvolvimentistas, sancionando a minimização da atuação governamental em amplas esferas e a extinção de restrições às atividades privadas, notadamente na esfera financeira.
Chancelou uma ampla abertura de espaço para a atuação das forças de mercado, relegando ao Estado o papel de promotor da desregulamentação, da liberalização, da privatização e da descentralização, em um ambiente de mínima intervenção estatal, onde foi assegurado o funcionamento do mercado político.
Dessa forma, a existência de transferências intergovernamentais, do ponto de vista teórico, se justificava em termos verticais, para complementar o déficit de financiamento dos governos subnacionais, uma vez que a teoria normativa recomendava que a competência de tributação dos governos locais se restringisse a tributar apenas bases imóveis, como as propriedades.
A eficácia seria medida, por meio de custo mínimo possível, para o máximo de benefício possível (Figueiredo e Figueiredo, 1986), aplicada no sentido de avaliar se as políticas públicas descentralizadas com metas estabelecidas, sob a análise da relação ótima entre o custo da implantação da política e o número de benefícios derivados dos seus resultados, atingiram seus objetivos.
A corrente da Public Choice abriu espaço para os questionamentos, e o pensamento Neoinstitucionalista24 avançou naquele momento, pois acreditava-se que o mercado não seria eficiente frente aos problemas de informações, de risco moral, de mercados incompletos. O Estado, peça indispensável para garantir a continuidade e reprodução do sistema capitalista, deveria criar condições para promoção de uma nova disciplina fiscal e reformar as instituições, as quais deveriam assegurar que o funcionamento do mercado fosse menos imperfeito possível, com maior interação com a conduta humana.
Caso contrário, acreditavam que o nível de instabilidade levaria a um ambiente internacional extremamente volátil, de crescente instabilidade das taxas de câmbio e das taxas de juros, com tendência à ocorrência de choques e sobressaltos financeiros.
Assim, caberia ao Estado definir regras claras, equilibrar as finanças públicas e assegurar solidez às instituições tornando-as confiáveis, capazes de garantir o pagamento das dívidas contraídas e, ao mesmo tempo, assegurar a preservação da riqueza financeira privada (Oliveira, 2012: 133).
Ou seja, o compromisso fiscal dos governos com políticas de preservação da riqueza financeira era o principal programa na estrutura orçamentária. Tese que de alguma forma ganhou força nos anos 90, pois, reforçava a ideia de que os Países mais
endividados, e com maior necessidade de financiamento, poderiam gerar riscos e perdas em escala global.
Dessa forma, as nações endividadas foram submetidas às regras orçamentárias e financeiras rigorosas, garantidas por meio de um regime de austeridade fiscal. Para Blanchard (1990), a sustentabilidade dos Países periféricos endividados seria alcançada por meio da formação de um resultado primário e nominal.
Lembrando que compõem o resultado primário a diferença entre as receitas primárias e as despesas primárias. As receitas primárias são predominantemente as receitas correntes (exceto receitas de juros), decorrentes do próprio esforço de arrecadação das unidades orçamentárias, dos convênios e outras.
Cabe observar que, as receitas financeiras não contribuem para o resultado primário no exercício financeiro correspondente, uma vez que criam uma obrigação ou extinguem um direito, ambos de natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou