Capítulo 2: A Crise federativa: marcada pela crise do endividamento do setor público; pelo
2.3 Mudança Política e a Descentralização Fiscal
A crise de ingovernabilidade mobilizava o País. Em meados dos anos 80, liderada pelos governadores, partidos de oposições, sindicatos e associação de classes, a denominada campanha “Diretas Já” ocupou as ruas, e clamava pelo restabelecimento do Estado de Direito com eleições diretas para presidente, exigindo a ruptura com a longa tradição de políticas centralizadas, elitistas e autoritárias.
Um Estado com uma trajetória marcada por escolhas de seus parceiros, quase sempre de forma cooptada com a acumulação da riqueza, que excluiu o povo das decisões e o deixou, praticamente, sem vida federativa, sem participação política, sem partido político, sem legislativo independente, atuante e forte.
O desejo da redemocratizar a política era aclamado por todos os cantos da federação. As organizações coletivas floresciam e se fortaleciam por toda parte e demandavam providências imediatas. A estruturação dos partidos políticos mostrava o desejo de muitos segmentos da sociedade, dos movimentos sociais e dos sindicatos, por participação política nas decisões nacionais.
Em novembro de 1982, o partido de sustentação do regime militar perdera a maioria absoluta na Câmara dos Deputados, e dez governadores, prefeitos e vereadores pertencentes aos quadros da oposição venceram a eleição por meio do voto direto (Revista do PMDB, 1982). A vitória ilustrava a desintegração do Estado autoritário que perdia forças e o apoio da classe média e do empresariado que estava descontente com os rumos da economia.
Parecia que o caminho não estava mais livre para o governo central tomar decisões segundo seus próprios interesses e das poucas forças que ainda o apoiavam. O Congresso começava a recuperar forças no debate político, e o povo reivindicava a democracia nas ruas. A mobilização do País pela universalidade dos direitos sociais se se confundia com a necessidade de relações mais cooperativas e harmônicas entre as esferas federativas.
Conforme Oliveira (1995), o desejo da população era construir uma sociedade digna e civilizada, e contra o espírito autoritário e centralizador do regime militar. Luta que se confundia com o anseio de autonomia aspirada pelos governos subnacionais. Praticamente, direita e esquerda política, governos subnacionais, legislativo, oposição e sociedade defenderam de forma quase que unânime, o movimento da descentralização fiscal, independentemente das questões ideológicas e políticas de cada governo na época.
As pressões por mais recursos, levaram o poder central a iniciar o processo de descentralização fiscal28 para contornar a demanda dos governos subnacionais em busca de maior participação na distribuição da receita tributária. A partir da Constituinte de 1988 a esfera municipal passou a ser reconhecida como um membro autônomo da federação, recebeu direitos e assumiu responsabilidades.
Particularmente os municípios sede de regiões metropolitanas passaram a assumir de forma bastante peculiar inúmeros deveres decorrentes da necessidade de ajustar as finanças públicas do País e por herdarem as estruturas dos IAPs.
Para Affonso (2000), o movimento da redemocratização se confundiu com o processo da descentralização fiscal. Enquanto que para Fiori (1995), a iniciativa de colocar em curso a descentralização fiscal respondia muito mais a uma manobra do governo central para vencer os entraves criados pelo autoritarismo, do que propriamente
28 A descentralização de recursos do poder central em prol dos estados e municípios entrou em curso, e
uma das primeiras mudanças ocorreram a partir das manifestações e atuações da oposição político partidária no Congresso, foi a aprovação das emendas Passos Porto e João Calmon, números 23 e 24, respectivamente, em dezembro de 1983. A emenda n.23 aumentou a participação dos estados e municípios na receita disponível por meio da elevação das alíquotas do fundo de participação estadual (FPE) e do fundo de participação municipal (FPM), e a participação dos governos subnacionais no Imposto Único sobre Combustível e Lubrificante também foi ampliada, além de incluírem a alíquota do IPI na base de cálculo do ICM que incidia sobre cigarros. E a emenda n.24 definiu que a União aplicasse o percentual mínimo de 13%, e estados e municípios, o percentual mínimo de 25% das receitas de impostos com educação. E, para que esses direitos fossem assegurados por meio do modelo de gestão descentralizada, a partilha dos recursos era crucial, não só para o financiamento das políticas da proteção social, mas principalmente para o revigoramento do pacto federativo, que deveria representar o fortalecimento técnico e político entre as esferas subnacionais, além de uma possível eficiência na gestão dos recursos públicos, um caminho para a cristalização do equilíbrio federativo.
um pacto que revigorasse as relações federativas, que acabaram repletas de vazios e sobreposições de papéis, dificultando o entendimento da função de cada ente de governo.
Vale lembrar que as forças conservadoras haviam escolhido democraticamente Fernando Collor de Mello para governar o País. Com medidas restritivas aprofundou o desmonte do organograma da administração federal, e interrompeu a construção das políticas urbanas, principalmente, dos setores de transporte, saneamento e habitação.
Na sequência iniciou-se o processo das privatizações das empresas públicas; e da captura dos recursos da seguridade social; aliado ao aumento da carga tributária não partilhada com os governos subnacionais. A expectativa da governabilidade social soprada pelo texto da Constituição Cidadã parecia inviabilizada.
Ou seja, apesar do projeto de Estado aprovado no texto Constitucional de 1988 representar o desejo do povo brasileiro, as indefinições e ausências de ações e investimentos necessários para o desenvolvimento local e regional, aliada à retórica liberal do governo Collor, permitia o avanço da operação desmonte, a abertura econômica sem nenhum planejamento.
As regiões mais industrializadas do país sofreram as consequências da liberalização econômica e passaram a conviver com desemprego, e a guerra fiscal declarada entre regiões e municípios do País. Todos endividados e de joelhos com o pires na mão, os governos subnacionais saíram em defesa dos seus próprios interesses de forma predatória.
As medidas do novo modelo fiscal criaram muitos desafios aos governos subnacionais, ficava evidente que os interesses do FMI se encontravam acima das conquistas que a nova República havia assumido.
2.3.1 O objetivo e o alcance da descentralização fiscal brasileira: mudar o modelo para nada mudar
As demandas reprimidas por políticas de inclusão social eram aclamadas e foram contempladas no orçamento da seguridade social29, estruturadas financeiramente pelas contribuições sociais.
Por todas as regiões da federação muitos outros temas permearam o debate da construção do novo pacto federativo, como a política salarial, crescimento do emprego, condições de trabalho, educação, reforma agrária, reforma tributária, reforma financeira, política urbana, habitação popular, saneamento básico, política de transporte coletivo, desenvolvimento tecnológico e regional, meio ambiente, energia, reestruturação das relações com o exterior, entre outros.
Entretanto, o capítulo II da Seguridade Social, que prometia mudar a história do Estado brasileiro a partir do acesso universal e igualitário de direitos individuais e coletivos, parecia complexo e contraditório com a agenda do governo escolhido.
Para Dain (1995) uma primeira dificuldade da reforma de 1988 foi desconsiderar a dinâmica populacional daquele momento e ignorar os problemas sociais que gritavam principalmente nas regiões metropolitanas. A descentralização das políticas sociais foi promovida de forma irracional na fixação dos critérios de partilha. Ou seja, as alterações estruturais verificadas na configuração das competências tributárias e na definição dos encargos mais pareciam um movimento meramente reativo ao processo de centralização tributária do período autoritário.
Os encaminhamentos da descentralização fiscal estavam baseados na preocupação com a equalização, em favor dos governos subnacionais na participação na receita tributária, a partir do aumento dos índices de participação nos fundos destinados aos dos estados (FPE) e municípios (FPM).
29 Capítulo II da Constituição Federal. Seção I, Disposições Gerais, artigo, 194. A seguridade social
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV - irredutibilidade do valor dos benefícios; V - equidade na forma de participação no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998).
Em simultâneo, com o discurso que as demandas da agenda social recaíram fortemente sobre o orçamento federal, o governo buscou recompor a sua base tributária com a criação de mais contribuições sociais que permitiriam a recentralização da participação federal na receita disponível, ao mesmo tempo em que transferia parte das atribuições antes concentradas na esfera federal para os estados e municípios, ou simplesmente a política pública deixava de ser oferecida ao cidadão.
Como já abordado, naquele momento o Brasil vivia um encolhimento de sua base de arrecadação, mediante a abertura econômica e à política tributária de isenção e desoneração para alguns setores. Dessa forma, a arrecadação das rubricas de receitas que compunham os fundos de partilha era prejudicada, porém, fundamentais para assegurar as políticas descentralizadas.
Com regulamentação do financiamento tripartite pouco definida, as decisões administrativas e o nível de provisionamento de serviços públicos locais tiveram resultados bastante diferentes por regiões e localidades.
De um modo geral, a federação construiu relações e políticas descoladas do princípio de solidariedade, na contramão do fortalecimento das relações federativas, apenas atrelado ao jogo de interesses privados e do descompromisso social para a maioria da população. Silva e Costa (1995), observaram que na trajetória do Estado brasileiro, o viés clientelista corporativista de apropriação privada do espaço público por segmentos específicos da sociedade sempre prevalecera.
Dessa forma, retomo a problemática central: o arranjo federativo de 1988, desalinhado com a agenda liberal, não permitiu que as cidades sedes das regiões metropolitanas que abrigavam e atendiam um terço da população brasileira, enfrentassem as complexas questões urbanas sociais e de infraestrutura que contabilizavam. Conforme Oliveira (1995:10):
A verdade é que, embora a reforma de 1988 se tenha colocado uma importante oportunidade para a remoção de várias mazelas do sistema, de concreto não se haviam registrado mudanças suficientes na correlação das forças sociais que assegurassem a sua reconstrução em bases mais justas e civilizadas, ao contrário do que parecia indicar, a alternância de poder ocorrida entre o regime militar e civil. O fato é que as mudanças que se processaram nas relações de forças políticas, à época, parecem ter restringido seu raio de ação à garantia da troca de comando do País, mas não à edificação de uma sociedade assentada em outras bases. Desse processo, emergiu um quadro de transição pactuada que, por um lado, garantiu importantes espaços para os atores que ocupavam a cena anterior e, por outro lado, indicou à sociedade que se caminharia em direção à reprodução da farsa leopardesca de mudar alguma coisa para nada mudar. Essa, a razão
que levou à frustação de expectativas criadas em torno de soluções para as distorções do sistema, verbi gratia a da iniquidade, presentes e ampliadas durante o período autoritário do País.
Para Francisco de Oliveira (2006), a nova República institucionalizou a redemocratização sob a forma de uma transição feita por cima, prussianamente, pois o controle da redemocratização permaneceu nas mãos dos mesmos que se salvaram do incêndio. A continuidade da manutenção do arranjo federativo gestada nos governos autoritários, verdadeiros feudos regionais, vinculados a interesses específicos de direção política estava intacta.
Do ponto de vista tributário, segundo Oliveira (1995), até foi sugerido que se fizesse uma reforma que convocasse mais setores e atores para participar do ônus tributário, porém o texto optou pela inércia do sistema tributário anterior, sem alterar a essência do modelo regressivo na tributação.
A descentralização unilateral de despesas, levou o governo a evadir-se das funções compartilhadas, mais para se desonerar de algumas delas do que para resolver os conflitos. Não houve uma solução satisfatória para a distribuição de encargos e ampliaram-se as críticas acerca da sobreposição de responsabilidades entre governos municipais, estaduais e federal.
Ao optar por cortes de gastos, a União se omitiu do papel que lhe foi designado na carta magna, principal provedor do capital social básico. Ou seja, governo federal ao livrar se de algumas responsabilidades, simplesmente saiu de cena, e determinou que fossem excluídas da agenda nacional algumas políticas setoriais.
Por outro lado, ao adotar medidas para expandir sua arrecadação, e aprofundar a regressividade do sistema tributário brasileiro, a partir da evolução da participação das contribuições sociais cobradas sobre o ombro dos mais fracos, iniciou o processo para recompor sua participação na receita disponível30. Sem qualquer discussão, o desenho das relações federativas acabou não estabelecendo um nível de participação da receita disponível adequado à proporcionalidade necessária para as atribuições descentralizadas.
E, mesmo diante da ampliação da cobrança de contribuições sociais, o governo federal promoveu cortes nas despesas com investimentos e custeio na área social,
30 Para esta pesquisa, receita disponível é a receita total, excluídas as operações de crédito e as deduções
justificados em parte pela redução do nível de atividade econômica e pela necessidade de reduzir o nível do déficit público.
Podemos dizer que a ação do governo era orquestrada com objetivo de manter o controle político e operacional da descentralização para que seu poder de influência não fosse reduzido. A lógica e procedimentos de articulação dos interesses não havia sido alterada, e permitiu que a luta de interesses regionais e negociações varejistas beneficiassem poucos e potencializassem os conflitos federativos.
Acredito que os ingredientes estavam postos para a consagração da crise federativa. Ainda que os governos estaduais e municipais tenham sido favorecidos por meio da participação na receita disponível, porém, insuficente para financiar de forma satisfatória a universalidade dos direitos que o País aguardava.
2.3.2 Fortalecimento do poder local ou perpetuação das distorções e rigidez orçamentária municipal?
Um olhar mais cuidadoso para o processo decisório que reformulou a distribuição dos recursos fiscais, marcado por uma temática regional, pode nos ajudar a compreender a problemática, de um modo geral, vivida pelos centros urbanos mais populosos do País. Muitos dos critérios de partilha foram definidos a partir de um viés redistributivo de renda, o denominado de Fundo de Participação de Municípios31 (FPM).
As regras de repartição do FPM incentivaram o movimento de emancipação municipal após a Constituição Federal de 1988 (CF/88). Para Gomes e MacDowell (2000) a metodologia de partilha do FPM reduziu a eficiência da economia como um todo e, por vezes, privilegiou os pequenos municípios ricos.
Ou seja, acreditava-se que a metodologia de partilha do FPM pudesse criar condições que fortalecessem a economia de gestões municipais com pouca dinâmica econômica. Na prática, o fenômeno da emancipação de os antigos distritos, garantiu a concessão de mais recursos financeiros aos municípios menores. Conforme dados do IBGE, em 1980, a federação reunia 3.974 municípios; em 1990, esse número já ultrapassava 4.490; e em 2007, superou 5.560 municípios, ou seja, houve um aumento de quase 25%, conforme mostra a tabela 1.
31 Os fundos de participações são transferências constitucionais, determinadas no texto constitucional,
artigo 159, inciso I, letra b, que definiu como base para formação dos fundos a arrecadação de impostos federais (IPI e IR), com princípio de promover a redistribuição desigual da receita às unidades menos privilegiadas. Os coeficientes de participação dos estados e distrito federal estão definidos em Afonso (2000).
É preciso reconhecer que o resultado da metodologia da partilha do FPM, seguramente ampliou o volume de receitas disponíveis na esfera municipal, ao mesmo tempo, contribuiu para que os novos municípios absorvessem considerável fatia da receita do município do qual se desmembrou, de modo que a população que permaneceu no município de origem sofreu com a redução per capita dos recursos, passando a receber menor valor para o atendimento das demandas locais.
Tabela 1 - Evolução do número de municípios por regiões do País
E, em muitos casos, os municípios menos populosos, apesar de receberem um volume maior de recursos por habitante continuaram a demandar os bens e serviços públicos nos grandes centros urbanos, sem nenhuma compensação e contrapartida harmoniosa de recursos entre eles. Além disso, os novos e pequenos municípios aplicaram parte expressiva dos recursos recebidos com as despesas da nova estrutura administrativa do executivo e legislativo, que proporcionalmente passaram a custar mais, quando comparada às estruturas administrativas dos municípios maiores.
Lembrando que é o Tribunal de Contas da União é quem efetua o cálculo das quotas e fixa os coeficientes de participação de cada município na distribuição de recursos do FPM, fiscaliza a entrega dos recursos e acompanha, junto aos órgãos competentes da União a classificação das receitas responsáveis pela origem do Fundo.
A fixação dos coeficientes individuais de participação dos municípios no FPM é efetuada com base nas populações de cada município brasileiro enviadas ao Tribunal pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) até o dia 31 de outubro de cada exercício e na renda per capita de cada Estado, também informada pelo IBGE.
A partir dessas informações, o Tribunal de Contas da União calcula o fator população e o fator renda per capita. Dessa forma, o valor do FPM para cada município específico varia não apenas com a faixa populacional, os valores transferidos variam de
1980 1990 2007 Variação 2007 / 1990 Brasil 3.974 4.491 5.564 24% Norte 153 298 449 51% Nordeste 1.375 1.509 1.793 19% Sudeste 1.410 1.432 1.668 16% Sul 719 873 1.188 36% Centro-Oeste 317 379 466 23%
Fonte: IBGE. Elaboração Própria.
acordo com a unidade federativa. Com esse valor, extrai-se o fator correspondente a partir da Tabela FPM, consoante ao CTN, art. 91, § 1º.
No caso da apuração do índice das capitais, o critério de divisão dos recursos do Fundo determinou que 10% do total deveria ser enviado aos municípios das capitais, e 90% aos demais Municípios. E com relação aos dois critérios, a participação da população da capital na população total das capitais, e a renda per capita do Estado, faz com que as capitais de estados mais ricos recebam relativamente menos que as capitais mais pobres. Ou seja, a distribuição dos 10% entre as capitais faz-se na razão direta da população do Município e na razão inversa da renda per capita do Estado.
Dos 90% destinados aos demais Municípios, retira-se, inicialmente, uma parcela de 3,6% para aqueles com mais de 142.633 habitantes; e os demais são enviados para os chamados de “classe interior”, que auferem 86,4% do total. Ou seja, o regime de partilha atual direciona 10% dos recursos às capitais de estado; 86,4% aos municípios do interior; e 3,6% aos municípios mais populosos do interior.
O critério do FPM prejudica justamente os municípios dormitórios e os mais populosos, ou seja, quando o município atrai mão-de-obra, cresce a taxa de demografia, por sua vez, recebe menor transferências per capita de FPM.
Nesse sentido, os centros mais populosos e que crescem a taxas crescentes, recebem menos recursos para custear minimamente os bens e serviços públicos que lhes são demandados. A tabela 02 mostra a evolução da participação em pontos percentuais das principais receitas que compõem o orçamento, por intervalo populacional dos municípios brasileiros. É possível identificar que para os municípios com mais de 1 milhão de habitantes, a participação do FPM tem pouca representatividade na estrutura da receita corrente, quando comparados com os demais intervalos populacionais.
Tabela 2-Participação média das principais receitas orçamentárias, por intervalos populacionais, anos: 1998, 2004 e 2010, em %
1998 2004 2010 1998 2004 2010 1998 2004 2010 1998 2004 2010 1998 2004 2010 1998 2004 2010 1998 2004 2010 1998 2004 2010 acima de 1 MILHÃO 23% 23% 20% 86% 97% 89% 35% 35% 36% 11% 12% 11% 19% 16% 19% 45% 43% 39% 4% 3% 4% 20% 17% 15% 500 MIL - 1 MILHÃO 8% 9% 8% 98% 97% 93% 24% 22% 23% 8% 7% 6% 10% 10% 10% 61% 59% 55% 7% 8% 6% 27% 24% 20% 300 MIL - 500 MIL 8% 9% 8% 92% 98% 92% 25% 24% 22% 10% 9% 6% 9% 10% 10% 59% 56% 56% 7% 7% 7% 24% 22% 19% 100 MIL - 300 MIL 17% 17% 17% 95% 97% 94% 20% 17% 18% 8% 6% 5% 7% 7% 9% 67% 62% 62% 14% 12% 11% 27% 23% 20% 50 MIL - 100 MIL 12% 11% 12% 95% 97% 94% 14% 14% 13% 6% 5% 3% 4% 5% 6% 75% 69% 71% 19% 16% 16% 28% 24% 19% 30 MIL - 50 MIL 8% 8% 9% 93% 96% 94% 11% 11% 11% 5% 4% 3% 3% 3% 5% 80% 76% 75% 27% 22% 20% 24% 19% 18% 795 - 30 MIL 25% 23% 24% 91% 96% 92% 5% 6% 6% 2% 1% 1% 2% 2% 3% 88% 83% 80% 40% 33% 31% 23% 21% 17% Média 100% 100% 100% 91% 97% 92% 21% 20% 19% 7% 7% 5% 9% 9% 10% 66% 62% 61% 17% 14% 14% 24% 21% 18% FONTE: STN/FINBRA, anos: 1998, 2004 e 2010.
OBS: *Já descontadas as deduções para formação do Fundef/Fundeb.
As transferências constitucionais criaram uma discrepância de recursos per capitas