UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
FERNANDA PIM NASCIMENTO SERRALHA
O difícil encontro entre a autonomia para arrecadar
recursos próprios, versus a rigidez orçamentária das capitais
brasileiras, período: 1995 a 2010
Campinas
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
FERNANDA PIM NASCIMENTO SERRALHA
O difícil encontro entre a autonomia para arrecadar
recursos próprios, versus a rigidez orçamentária das capitais
brasileiras, período: 1995 a 2010
Prof. Dr. Francisco Luiz Cazeiro Lopreato – orientador
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Econômico do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de Mestra em Desenvolvimento Econômico, na área de Desenvolvimento Regional e Urbano.
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À
VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO
DEFENDIDA PELA ALUNA FERNANDA PIM
NASCIMENTO SERRALHA, ORIENTADA
PELO PROF. DOUTOR FRANCISCO LUIZ CAZEIRO LOPREATO
Campinas
2018
Agência(s) de fomento e nº(s) de processo(s): Não se aplica.
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Economia Mirian Clavico Alves - CRB 8/8708
Serralha, Fernanda Pim Nascimento,
1972-Se68d SerO difícil encontro entre a autonomia para arrecadar recursos próprios, versus a rigidez orçamentária das capitais brasileiras, período : 1995-2010 / Fernanda Pim Nascimento Serralha. - Campinas, SP : [s.n.], 2018.
SerOrientador: Franscisco Luiz Cazeiro Lopreato.
SerCoorientador: Sulamis Dain.
SerDissertação (mestrado) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia.
Ser1. Autonomia. 2. Responsabilidade fiscal. 3. Finanças municipais. 4. Política fiscal. 5. Transparência no governo. I. Lopreato, Francisco Luiz Cazeiro, 1952-. II. Dain, Sulamis, 1942-. III. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. IV. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: The difficult meeting between the autonomy to colletct owm resources, versus the budgetary rigidity of the brazilian capitals, period : 1995 to 2010 Palavras-chave em inglês: Autonomy Fiscal responsability Municipal finances Fiscal policy Transparency in government
Área de concentração: Desenvolvimento Regional e Urbano Titulação: Mestra em Desenvolvimento Econômico
Banca examinadora:
Francisco Luiz Cazeiro Lopreato [Orientador] Geraldo Biasoto Junior
Sulamis Dain
Data de defesa: 12-09-2018
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
FERNANDA PIM NASCIMENTO SERRALHA
O difícil encontro entre a autonomia para arrecadar
recursos próprios, versus a rigidez orçamentária das capitais
brasileiras, período: 1995 a 2010
Prof. Dr. Francisco Luiz Cazeiro Lopreato – orientador
Defendida em 12/09/2018
COMISSÃO JULGADORA
Prof. Dr. Francisco Luiz Cazeiro Lopreato - PRESIDENTE Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Prof. Dr. Geraldo Biasoto Junior
Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Prof.ª Dr.ª Sulamis Dain
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ)
A Ata de Defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica da aluna.
AGRADECIMENTOS
Caminhos do Coração Luiz Gonzaga
Há muito tempo que eu saí de casa Há muito tempo que eu caí na estrada Há muito tempo que eu estou na vida Foi assim que eu quis, e assim eu sou feliz Principalmente por poder voltar A todos os lugares onde já cheguei Pois lá deixei um prato de comida Um abraço amigo, um canto prá dormir e sonhar E aprendi que se depende sempre De tanta, muita, diferente gente Toda pessoa sempre é as marcas Das lições diárias de outras tantas pessoas E é tão bonito quando a gente entende Que a gente é tanta gente onde quer que a gente vá E é tão bonito quando a gente sente Que nunca está sozinho por mais que pense estar É tão bonito quando a gente pisa firme Nessas linhas que estão nas palmas de nossas mãos É tão bonito quando a gente vai à vida Nos caminhos onde bate, bem mais forte o coração E aprendi...
E agradeço a Deus pela oportunidade de buscar o conhecimento. Agradeço aos meus familiares, aos meus amigos e professores, em especial aos meus Professores Orientadores Dr. Francisco Lopreato e Dra. Sulamis Dain.
Resumo
No período estudado, 1995 a 2010, compreendeu uma nova agenda fiscal do Estado brasileiro, com estratégias que contribuíram para suprimir parte da autonomia da arrecadação das 26 capitais, a partir de interferências que ocorreram dentro da mais pura legalidade e permitiu a ausência dos governos superiores nas competências comuns de responsabilidade dos três entes federativos.
Ou seja, sob o âmbito dos limites fiscais estabelecidos, em boa medida, a forma de efetivarem as ações constitucionais e as ações municipalizadas se deram, minimamente, através dos convênios e ou transferências discricionárias, instrumento que desencadeou incertezas para o ciclo orçamentário municipal.
Que somado aos efeitos da desindustrialização e da guerra fiscal, e, sobretudo, das contrapartidas exigidas do orçamento próprio, ficaram impedidas e sem nenhum diálogo federativo para planejar ações locais necessárias para assegurar uma infraestrutura mínima.
Diante disso, os centros urbanos mais populosos, sede de regiões metropolitanas, endividados e polos provedores dos principais programas nacionais, sofreram com os efeitos desse modelo. Por um lado, administravam o hiato entre os valores recebidos dos governos superiores, defasados e ou insuficientes para financiarem os acordos celebrados; e de outro, criaram inúmeros desafios para a gestão e fiscalização das ações dos convênios que foram municipalizadas a partir da terceirização.
Nesse formato, a partir de um conjunto de instruções normativas e portarias que regulamentaram as transferências discricionárias, o orçamento municipal permaneceu submetido às decisões das esferas superiores de governos.
E parte substancial dos recursos próprios e de livre alocação, fundamental no financiamento do desenvolvimento urbano foram alocados como contrapartidas das transferências discricionárias. Nesse sentido, as ações locais foram sendo subtraídas da estrutura orçamentária, e os recursos acabaram sendo direcionados para as ações que deveriam se sustentar pelo financiamento tripartite.
A redução dos recursos livres na estrutura orçamentária municipal ocorreu sem nenhum diálogo federativo democrático e articulado com a sociedade, e, na maioria das
vezes, desprovidos de mecanismos e instrumentos de controle que prejudicaram a atuação e gestão dos principais polos provedores das políticas públicas nacionais.
Essas características, a meu juízo, comprometeram não apenas a autonomia municipal, mas o processo da nossa descentralização fiscal, desde então, com pactuação confusa. A federação brasileira passou a conviver com disputas de recursos; com omissão de responsabilidades nas ações metropolitanas; com atrasos nos repasses financeiros necessários para assegurar as ações de programas nacionais descentralizados, além das inúmeras restrições fiscais.
Os desequilíbrios ocasionados são incalculáveis e comprometeram os direitos à cidadania. Dessa forma, torna-se essencial pensar a gestão local, a partir de uma combinação de esforços entre as três esferas, com políticas redistributivas e com estratégias não excludentes, que acolham as necessidades locais.
E, acima de tudo, a política nacional precisa assegurar condições para a implantação e o funcionamento dos programas que incorporem as necessidades metropolitanas das cidades mais populosas do País. Não há dúvida de que a federação precisa de um ajuste urgente nas relações federativas e não de um ajuste fiscal.
Além disso, essa pesquisa destacou a necessidade de revermos as metodologias da distribuição dos recursos constitucionais, que tem contribuído para ampliar as assimetrias nos valores per capitas entre os municípios brasileiros, e que tem contribuído para agravar a rigidez orçamentária vigente.
A partir dessas questões, o estudo procurou contextualizar a atual crise federativa, decorrente de um modelo que se mostrou impotente para edificar uma sociedade em bases democráticas e de direitos universais.
Abstract
In the period studied, from 1995 to 2010, it comprised a new fiscal agenda of the Brazilian State, with strategies that contributed to suppress part of the autonomy of the collection of the 26 capitals, from interferences that occurred within the purest legality, and allowed the absence of governments common powers of responsibility of the three federative entities.
That is to say, under the fiscal limits established, to a great extent, the way of carrying out the constitutional actions and the municipalized actions were, minimally, through the agreements and / or discretionary transfers, an instrument that triggered uncertainties for the budget cycle of the municipality.
In addition to the effects of deindustrialization and the fiscal war, and especially the required counterparts of the own budget, they were impeded and without any federative dialogue to plan local actions necessary to ensure a minimum infrastructure.
As a result, the most populous urban centers, home to metropolitan areas, indebted and poles providers of the main national programs, suffered from the effects of this model. On the one hand, they managed the gap between the amounts received from senior governments, lagged and insufficient to finance the agreements reached; and on the other, created numerous challenges for the management and control of the actions of the agreements that were municipalized from outsourcing.
In this format, the municipal budget, based on a set of normative instructions and ordinances regulating discretionary transfers, remained subject to the decisions of the higher spheres of governments. And a substantial part of the own resources and free allocation, fundamental in the financing of urban development were allocated as counterparts to the discretionary transfers. In this sense, the local actions were subtracted from the budget structure, and the resources directed to the actions that should be supported by tripartite funding.
The reduction of free resources in the municipal budget structure occurred without any federative democratic dialogue and articulated with society, and, most of the times, deprived of mechanisms and instruments of control that hampered the performance and management of the main poles providers of national public policies.
These characteristics, in my judgment, have compromised not only municipal autonomy, but also the process of our fiscal decentralization, since then, with confused pacts. The Brazilian federation has come to live with resource disputes; with an omission of responsibilities in the metropolitan actions; with delays in the financial transfers necessary to ensure the actions of decentralized national programs, in addition to the numerous fiscal restrictions.
The resulting imbalances are unreckoned and have compromised the rights to citizenship. In this way, it is essential to think of local management, based on a combination of efforts between the three spheres, with redistributive policies and with non-exclusionary strategies that accommodate local needs.
And, above all, national politics need to ensure conditions for the implementation and operation of programs that incorporate the metropolitan needs of the most populous cities in the country. The federation undoubtedly needs an urgent adjustment in federative relations, not a fiscal adjustment.
In addition, this research highlighted the need to revise the methodologies of the distribution of constitutional resources, which contributed to widen the asymmetries in per capita values among Brazilian municipalities, which in turn contributed to aggravate the current budgetary rigidity.
From these questions, the study sought to contextualize the current federative crisis, emerged from a model that proved incapable to build a society on democratic bases and universal rights.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Evolução da COFINS e IPI ... 78
Figura 2- Evolução do Coeficiente de Endividamento do município mais endividado do país, a cidade de São Paulo, período: 2001-2010 ... 94
Figura 3- Evolução funcionais do gasto público: 1996-2001, em % ... 153
Figura 4 - Evolução funcionais do gasto público: 2002-2010, em % ... 155
Figura 5 - Receitas Correntes Próprias Municipais ... 193
Figura 6 - Transferências da União: Constitucionais e Convênios ... 194
Figura 7 - Transferências correntes MULTIGOVERNAMENTAIS: União e Estados ... 194
Figura 8 - Transferências do Estado: Constitucionais e Convênios ... 195
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Evolução do número de municípios por regiões do País 60
Tabela 2-Participação média das principais receitas orçamentárias, por intervalos
populacionais, anos: 1998, 2004 e 2010, em % 61
Tabela 3- Receita Total, Transferências Correntes e FPM per capita, por intervalo
populacional, em R$ 62
Tabela 4 - Participação média das principais categorias da despesa pública no
orçamento total dos municípios brasileiros – Anos: 1998; 2004; e 2010, em % 64 Tabela 5 - Evolução Receita Disponível por esfera de governo, em % 68 Tabela 6 -Evolução da participação do estoque da dívida de longo prazo das 26
capitais no total do estoque da dívida municipal, período: 2000 a 2010 90 Tabela 7 - Evolução média da participação das despesas por Categoria Econômica, 26
capitais: 2002-2010 92
Tabela 8 -População Ocupada Urbana versus PEA: 2000/1991 101
Tabela 9 - Evolução Dívida Interna Líquida do Setor Público em relação ao PIB:1995
a 2010 – em % 102
Tabela 10 - População das 26 capitais versus a População Total de cada Estado, ano
2010 111
Tabela 11 - Evolução da participação média das Categorias Econômicas na Receita na
Receita Orçamentária Total, 26 capitais– em % 113
Tabela 12 - Participação da Receita Própria no Orçamento Corrente das 26 capitais:
1998; 2002; 2006 e 2010 – em % 117
Tabela 13 - Participação em % das Transferências Correntes no total das Receitas
Orçamentárias – 26 capitais 120
Tabela 14 - Participação média das principais transferências constitucionais correntes dos municípios brasileiros agrupados por intervalos populacionais. Anos: 1998; 2004 e
2010 - em % 121
Tabela 15- Participação em % das Transferências Constitucionais no Total das
Transferências Correntes: anos 1997; 2004; e 2010 123
Tabela 16 - Índice de Participação na Cota parte do ICMS de 14 capitais, anos: 1995 e
2010 132
Tabela 17 Evolução da Participação das Transferências Discricionárias no total das
Tabela 18 - Participação dos principais programas nacionais: FUNDEF/FUNDEB e SUS no orçamento corrente das 26 capitais, anos: 1998; 2002; 2006; 2010-em % 141 Tabela 19 - Fonte de financiamento da Saúde nas 26 capitais, média do período: 2002-
2010, em % 143
Tabela 20 - Fonte de financiamento da Educação nas 26 capitais. Média para o
período: 2002 – 2010, em % 148
Tabela 21 - Funcionais infraestrutura, e Encargos Especiais (despesas financeiras) das
26 capitais e por intervalos populacionais – ano 2010, em % 157
Tabela 22 - Participação média por categoria econômica e natureza de despesa, por intervalo populacional dos 5560 municípios, anos: 1998; 2004 e 2010 - em % 159 Tabela 23 - Participação média da natureza de despesa Outras despesas Correntes nas
despesas correntes, anos: 1995; 2005 e 2010 - em % 161
Tabela 24 - Participação de alguns elementos que compõem a natureza Outras
Despesas Correntes, 26 capitais: Ano 2010 em % 162
Tabela 25 - Principais naturezas das despesas, 26 capitais, ano 2010, em % 165 Tabela 26 - Investimento per capita médio das capitais e por agrupamento
populacional, ano 2010, em valores reais 168
Tabela 27- Evolução da população urbana brasileira, em %, período: 1872 – 2000 189
Tabela 28 - Despesas da União por Função União: 1995-1999 189
Tabela 29 - Despesas da União por Função: 2000-2010 190
Tabela 30 - Estoque do Exigível de longo prazo municipal e das 26 capitais:
2000-2010 191
Tabela 31 - Estoque do Exigível de longo prazo das 26 Capitais, ano 1998, anterior à renegociação da dívida 192 Tabela 32 - Investimento per capita por intervalos municipais com maior e menor
população federativa 196
Tabela 33 - Evolução do Investimento no orçamento total, 26 Capitais, anos:
1995;2001;2005;2009 e 2010, em % 197
Tabela 34 - Resultado Primário do Governo Central. Em R$ Milhões - Valores de
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ARO – Antecipação de Receita Orçamentária
BACEN (ou BC ou BCB) – Banco Central do Brasil BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD – Banco Mundial
BM – Banco Mundial
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNH – Banco Nacional da Habitação
BOVESPA – Bolsa de Valores de São Paulo
BRIC – referência às economias emergentes de Brasil, Rússia, Índia e China CAE - Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal
CEF – Caixa Econômica Federal
CEPAL – Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CIDE – Contribuição de intervenção no domínio econômico incidente sobre combustíveis e remessas para o exterior
CMN – Conselho Monetário Nacional
COFINS - Contribuição social dos empregadores para o financiamento da seguridade social incidente sobre Receitas e Faturamento
CONFAZ - Conselho Nacional de Política Fazendária Coord. - Coordenadores COPOM – Conselho de Política Monetária
CPMF – Contribuição provisória sobre movimentações financeiras CSLL - Contribuição social sobre o Lucro Líquido
DCL - Dívida consolidada líquida (LRF) DLSP – Dívida líquida do setor público DPMFi – Dívida pública mobiliária federal DRU – Desvinculação das Receitas da União EC – Emenda Constitucional
Ed – editores
Et al. (et alli.) – e outros
EU – União Europeia (European Union) EUA (USA) – Estados Unidos da América FAT – Fundo de Amparo ao Trabalhador
FAS – Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FED – Banco Central dos EUA (Board of Governors of the Federal Reserve
System)
FEF – Fundo de Estabilização Fiscal FBKF – Formação Bruta de Capital Fixo FBK – Formação Bruta de Capital
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FGV – Fundação Getúlio Vargas
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FINAME – Agência Especial de Financiamento Industrial FNAS- Fundo Nacional de Assistência Social
FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FINBRA – Finanças do Brasil (título de levantamento estatístico da STN) FMI (IMF) - Fundo Monetário Internacional (International Monetary Fund) FNDU – Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano
FPE - Fundo de Participação dos Estados FPM - Fundo de Participação dos Municípios
FSE – Fundo Social de Emergência
FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
HBC – Hard Budget Constraint
IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBGE- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas IAPs - Institutos de Aposentadorias e Pensões
ICM – Imposto de Circulação de Mercadorias
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IGP-DI – Índice Geral de Preços – Disponibilidade InternaIGP – Índice geral de preços
II - Imposto sobre importação
INSS- Instituto Nacional do Seguro Social
IOF - Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro e sobre operações relativas a títulos e valores imobiliários IAPS - Institutos de Aposentadorias e Pensões
IPCA – Índice de preços ao consumidor amplo IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI - Imposto sobre produtos industrializados
IPMF – Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira IPTU - Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPVA - Imposto sobre a propriedade de veículos automotores IR - Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza IRPF - Imposto sobre a renda de pessoas físicas
IRPJ - Imposto sobre a renda de pessoas jurídicas ISS - Imposto sobre serviços de qualquer natureza
ITBI - Imposto sobre a transmissão "intervivos" de bens móveis ITR - Imposto sobre a propriedade rural
IUCL – Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes IVA – Imposto sobre o Valor Adicionado
IVC – Imposto sobre Vendas e Consignações LDO - Leis de Diretrizes Orçamentárias LOA – Lei Orçamentária Anual
LRF – Lei de responsabilidade fiscal (Lei Complementar n.101, 4/5/2000) LFT – Letras Financeiras do Tesouro
LTN – Letras do Tesouro Nacional M – Meios de pagamento
MF (MINIFAZ) – Ministério da Fazenda MP – Ministério do Planejamento
MPS – Ministério da Previdência Social.
NFSP – Necessidades de Financiamento do Setor Público
OCDE (OECD) - Organização para a Cooperação do Desenvolvimento Econômico
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PAI – Programa de Ação Imediata
PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PEA – População Economicamente Ativa
PIS - Programa de Integração Social PF – Pessoa física
PJ – Pessoa jurídica
PNB - Produto Nacional Bruto PIS – Programa de Integração Social
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento PND – Plano Nacional de Desestatização
PROER – Programa de Estímulo à reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
PROES – Programa Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária
PPA - Plano Plurianual
PPP – Parcerias público e privada RCL – Receita corrente líquida RLR – Receita Líquida Real
RFB – Secretaria da Receita Federal do Brasil RGPS – Regime Geral de Previdência Social. RLR – Receita Líquida Real
RPPS – Regimes Próprios de Previdência Social de Estados e Municípios. SBC – Soft Budget Constraint
SELIC – Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (taxa overnight) SFN – Sistema financeiro nacional
SIAFI - Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SOF – Secretaria de Orçamento da União
SPE – Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda STN - Secretaria do Tesouro Nacional
SUS – Sistema Único de Saúde
RCL - Receita Corrente Líquida (LRF) TCE – Tribunal de Contas dos Estados UN – Nações Unidas (United Nations)
UNCTAD – Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento (United Nations Conference on Trade and Development) UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas
Sumário
Introdução ... 17
Capítulo 1: Do Estado Intervencionista econômico ao descompromisso Social ... 24
1.1 Introdução ... 24
1.2 Marco teórico do gasto público descentralizado ... 31
Capítulo 2: A Crise federativa: marcada pela crise do endividamento do setor público; pelo modelo da descentralização fiscal; e as severas imposições fiscais aos governos subnacionais ... 48
2.1 Introdução ... 48
2.2 Colapso do projeto desenvolvimentista do Estado autoritário e os primeiros reflexos da crise fiscal na década de 80 ... 50
2.3 Mudança Política e a Descentralização Fiscal ... 53
Capítulo 3: Os percalços dos 1990: ajuste fiscal combinado com descompromisso social ... 74
3.1 Introdução ... 74
3.2. Os impactos da política fiscal dos anos 90 nas finanças públicas das 26 capitais brasileiras ... 76
3.3 A construção da nova Ordem Fiscal: equilíbrio ou observa-se o aprofundamento dos desequilíbrios fiscais? ... 99
Capítulo 4: Autonomia ou rigidez orçamentária municipal? ... 106
Análise das 26 capitais no período1995 a 2010 ... 106
4.1 Introdução ... 106
4.2.O Aumento da participação na Receita Disponível se traduziu em autonomia orçamentária? ... 112
4.3 A rigidez na estrutura orçamentária municipal ... 151
5. Conclusão final da Dissertação ... 170
6. Bibliografia ... 177 7. Anexos ... 189 Anexo 01... 189 Anexo 02:... 189 Anexo 03...190 Anexo 04:... 191 Anexo 05...192 Anexo 06:... 193 Anexo 07...196 Anexo 08:... 197 Anexo 09...198
Introdução
Meu interesse pelo tema das finanças públicas das 26 capitais brasileiras, surgiu a partir da vontade de entender a ideia de autonomia federativa municipal conquistada após a promulgação do texto constitucional de 1988, das cidades mais populosas do País.
De forma quase unânime, os estudos sobre o federalismo brasileiro apontavam a esfera municipal como a vencedora do processo da descentralização fiscal. No início da pesquisa, minha percepção era de que, os centros urbanos mais populosos e dinâmicos, contabilizavam uma capacidade para arrecadar recursos próprios acima da média do País.
Isto era condizente com a ideia de ganho de autonomia para planejar a aplicação dos recursos orçamentários nas ações dos programas locais, viabilizando também, nas ações tripartites, um conjunto de pactuações propostas no texto constitucional.
Com essa expectativa iniciei o estudo, a partir da hipótese de que o aumento na participação da receita corrente disponível do País teria permitido aos centros mais populosos e de maior dinamismo econômico, a assunção de suas responsabilidades constitucionais e o enfrentamento das complexidades sociais e de infraestrutura que caracterizavam a história da urbanização da maioria das capitais do País.
Ao mesmo tempo, o aumento na receita disponível em mais de 60 pontos percentuais se contrapunha à ausência e a omissão de inúmeras políticas públicas, que podia ser sentida em cada esquina das grandes cidades do País. Esta situação acrescentaria muitas questões complexas à hipótese inicial desse estudo.
Compreender a trajetória fiscal dos centros mais populosos do País e com maior capacidade para arrecadar recursos próprios seria condição necessária, mas não suficiente, para responder às questões que caracterizavam a realidade desses centros urbanos.
Diante dessa realidade, era necessário entender a participação no financiamento tripartite dos inúmeros programas que estavam sendo descentralizados, e a colaboração técnica federativa entre eles, a partir das regulamentações elaboradas e promulgadas de forma centralizada, sem nenhum diálogo federativo franco e claro com os governos subnacionais e sociedade.
Nos mais diversos setores foram sendo definidos direitos sociais. Porém, a definição das responsabilidades comuns aos três entes de governo era caracterizada por muitas lacunas e sobreposições.
Os desafios gerados pelo modelo federativo a ser implantado eram difíceis de serem percebidos, pois, apesar do aumento das receitas, as atribuições de cada esfera de governo não eram facilmente identificadas. A maioria das capitais havia herdado os equipamentos dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), e se transformado em sede de região metropolitana, e, portanto, em polos provedores de serviços, responsáveis por atenderem a população dos municípios do entorno.
Tal cenário, de aumento de responsabilidades, será posto em xeque pela ausência de um modelo claro de cooperação técnica e de financiamento tripartite, e pelas exigências fiscais.
No decorrer da década de 90, uma nova disciplina fiscal, progressivamente implantada pelo governo brasileiro,
contribuiu para justificar o desmonte e a omissão das instâncias superiores de governo nas políticas municipalizadas e ou descentralizadas. As políticas liberais em curso suprimiram parte dos direitos constitucionais assegurados em 1988.
No quadro de desindustrialização e privatizações, o governo central recentralizou sua participação na receita disponível, ocasionando perdas irreparáveis em vários setores que tinham sua participação na arrecadação dos impostos definida constitucionalmente. Tais receitas eram fundamentais para compor e abastecer os fundos de participações dos governos subnacionais que o pacto federativo havia proposto.
De um modo geral, os governos das capitais começaram a conjeturar o impacto da queda das transferências constitucionais, além das perdas na arrecadação própria, devidas ao processo de desindustrialização e à guerra fiscal. Simultaneamente contabilizavam um aumento da necessidade de recursos próprios como contrapartidas das transferências discricionárias regulamentadas.
Como se não bastassem essas questões, os municípios endividados eram submetidos a diversas restrições fiscais, tais como o teto de gastos com pessoal e a renegociação do estoque da dívida pública municipal.
No momento da renegociação da dívida, final dos anos 90, mais de 70 pontos percentuais do estoque da dívida municipal pertenciam ao passivo permanente das 26 capitais. Um paradoxo estava criado entre o exercício da autonomia e a responsabilidade
federativa, assegurando a realização de políticas públicas descentralizadas e ou municipalizadas, e o cumprimento de metas fiscais e condicionalidades estabelecidas no contrato da renegociação da dívida.
Esta contradição inspirou a definição do recorte temporal da pesquisa, que visou analisar as finanças públicas das 26 capitais, de 1995 a 2010, nos 6 exercícios anteriores à vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)1, e nos 10 anos após a mesma.
Esse recorte permite revelar a mudança ocorrida na evolução do gasto público dos governos capitais, mediante a vigência das cláusulas pétreas da LRF, que além dos tetos definidos paras as despesas correntes, assegurou recursos orçamentários e financeiros para o pagamento das despesas financeiras decorrentes das cláusulas contratuais.
A LRF também definiu a metodologia do resultado primário e nominal, além de estabelecer aos municípios um coeficiente de endividamento, que, a meu juízo, trouxe enormes prejuízos para o arranjo federativo, dificultando a coesão social nos grandes centros urbanos endividados.
Nesta problemática inspira-se a construção dos quatro capítulos da pesquisa. O primeiro capítulo apresenta algumas das principais premissas da corrente hegemônica do federalismo fiscal, que apontam para as condições necessárias para que uma federação possa desfrutar da autonomia federativa decorrente da descentralização fiscal. O segundo capítulo contextualiza os entraves e desequilíbrios orçamentários que impactaram as finanças públicas das 26 capitais, ocasionados pela adoção dos critérios de partilha adotados em 1988, que favoreceram os municípios menos populosos, contribuindo para aumentar o número de municípios.
Trata também das consequências da Operação Desmonte2 que permitiu a recentralização das receitas disponíveis na esfera federal, em pleno processo de descentralização das atribuições e ou municipalização das políticas públicas aos centros mais populosos. Ou seja, o movimento condenou as 26 capitais a executarem as ações dos programas descentralizados em meio a um volume crescente de exigências de contrapartidas de recursos subtraídos dos orçamentos próprios, comprometendo as atribuições de competência exclusiva municipal.
1 Lei Complementar nº 101, maio de 2000.
O terceiro capítulo procura considerar as medidas fiscais que consolidaram a rigidez orçamentária, a partir das restrições fiscais e da própria configuração que o pacto federativo, como estabelecido e regulamentado.
O quarto capítulo aborda a necessidade de estimular novos instrumentos de arrecadação própria, para inclusive compensar as perdas de recursos constitucionais e minimizar o aumento do custo orçamentário das contrapartidas exigidas pelas transferências voluntárias. Também aborda o tema do ônus, para os municípios, das frequentes decisões do judiciário, mais conhecida como judicialização, que, na sua realidade, interfere no dia a dia da execução do planejamento orçamentário próprio das 26 capitais do país.
A partir dessas questões, as interrogações postas na pesquisa estavam definidas: como executar as ações próprias diante da autonomia federativa assegurada no texto constitucional em meio às diversas restrições fiscais e das medidas liberais? Estava criado o roteiro do difícil encontro entre a autonomia para arrecadar recursos próprios,
versus a rigidez orçamentária das cidades mais populosas e dinâmicas do País.
O conjunto dessas questões conduziu à temática da dissertação permitindo caracterizar o difícil encontro. Com essa problemática se alinha a reflexão das consequências herdadas do rápido processo de urbanização.
Questões que acrescentam um grau de dificuldade para entender a crise urbana que caracterizam as regiões metropolitanas.
O êxodo, justificado pelo progresso da indústria e pelo progresso técnico de alguns setores agrícolas atraíram um número expressivo de pessoas que migraram da zona rural para os grandes centros urbanos a procura de empregos urbanos.
Porém, conforme Santos (2008), parte substancial da população que migrou do campo para as cidades brasileiras, passou a fazer parte apenas da economia informal e a conviver com as carências de políticas públicas, pois as estruturas urbanas não estavam preparadas para receber o grande contingente populacional que passaram a abrigar de forma precoce e rápida. O anexo 1, apresenta a tabela 27 que mostra a evolução da população urbana do País, no período de 1872 até 2000.
Para Cano (1989), a evolução da urbanização gerou um caos urbano, pois além da deficiência na interação da indústria e dos serviços, as cidades conviviam com o inchaço populacional, enquanto as políticas públicas permaneciam inseridas em um quadro que fragmentava o acesso.
Ou seja, o processo desnudou a miséria, nos centros urbanos faltavam luz, água e habitação. A oferta de bens e serviços públicos não acompanhava a demanda. E, considerando a postura autoritária do governo, as questões sociais permaneciam relegadas à segundo plano, e parcela expressiva da população urbana permanecia ignorada e marginalizada do processo de cidadania.
Assim, os grandes centros urbanos se tornaram sinônimos de desigualdades e de abomináveis condições de vida, o traslado humano provocado pela urbanização encheu as cidades de pessoas que permaneceram à margem da sociedade capitalista.
De acordo com Cano (1989), os “de cima” representavam 20% do contingente humano que acresceu a urbanização, e os 80% “de baixo” foram obrigados a se instalarem nas periferias das cidades, com precária infraestrutura, falta de saneamento e débil serviço de transporte. Como não podiam pagar à especulação imobiliária, se dispuseram a receber o precário atendimento dos serviços públicos, que os impedia de ter acesso às melhorias no padrão de vida.
Foi um período de intenso crescimento das cidades, acompanhado da especulação e da multiplicação dos assentamentos humanos nas periferias. O trabalhador foi obrigado a se distanciar mais do centro urbano e do seu trabalho.
Cabe observar que a própria política do Banco Nacional de Habitação (BNH), o acesso ao financiamento era quase que restrito à classe média e alta, e, sem dúvida, contribuiu para o processo de especulação imobiliária e de “periferização” das grandes cidades. Ou seja, a urbanização resultou na formação das periferias urbanas nas metrópoles. A valorização imobiliária nos centros metropolitanos só permitiu a permanência das pessoas que tivessem renda elevada, e os indivíduos e famílias de renda baixa eram expulsos para a periferia.
Com o passar dos anos, os grandes centros estavam deformados pelos altos índices de miséria, desigualdade de renda, desemprego, violência, e necessidades básicas como saúde, educação, cultura, saneamento, transporte e habitação.
Ou seja, a crise do Brasil urbano não é nova e tem raízes históricas. E a urbanização acelerada e desprovida de um planejamento urbano e orçamentário, contribuiu para o descontrole das finanças públicas locais que estavam sob condições autoritárias e submissas aos interesses do capital.
As políticas do Estado brasileiro, como bem observou Fiori (1989), estimulou a acumulação politizada3, e promoveu um arrocho salarial como justificativa de conter a inflação. Por meio de medidas fiscais autoritárias e centralizadas, a carga tributária cresceu a partir de sucessivas cobranças dos tributos indiretos que incidiam sobre o consumo, da cobrança de contribuições sobre a folha salarial que confiscava parte significativa da renda da classe trabalhadora.
Tínhamos um Estado que além de regular a cidadania e produzir intensa fragmentação ao acesso às políticas públicas, privatizou o espaço público e construiu políticas e programas voltados aos interesses particulares, empresariais e clientelistas.
Assim, atender às exigências do Brasil urbano em meio à construção de programas contaminados pelos interesses regressivos, restringiram às oportunidades de enfrentar os desafios urbanos.
Muitos governos locais saíram em busca do endividamento público como alternativa de financiamento para determinadas políticas públicas, mas, mediante as sucessivas crises econômicas e fiscais, os avanços foram inexpressivos. O modelo engendrou uma ampla e profunda crise fiscal e de endividamento.
A partir destas breves considerações, é fácil entender que administrar e planejar um orçamento de um centro urbano populoso e endividado, não tem sido tarefa fácil. A carência de estrutura urbana e social, somada às dificuldades de financiamento e às condicionalidades da nova disciplina fiscal, caracterizam os principais desafios orçamentários das 26 capitais que serão contextualizados nessa pesquisa.
Dessa forma, tenho como hipótese central que a trajetória da rápida urbanização, aliada às confusas relações federativas e somadas às restrições fiscais, dificultaram qualquer possibilidade de planejamento que se propusesse enfrentar às dificuldades da estrutura urbana e social de uma grande cidade.
A bem da verdade, apesar da carta magna criar um capítulo para tratar dos desafios urbanos, os encaminhamentos que ocorreram, autorizar a criação de regiões metropolitanas, na prática, contou com pouca efetividade para atuar, protelando a possibilidade de integração e cooperação necessária entre os municípios metropolitanos.
3 Segundo Fiori (1989:105), as contradições embutidas nos compromissos assumidos pelo Estado
brasileiro, utilizou-se da sua autoridade e do seu poder de coordenação da economia para favorecer determinados grupos, caracterizando o processo que denominou de “acumulação politizada”, por responder e atender muito mais às regras de mercado, mediante ações que estiveram submetidas às imposições e interesses de capitais e blocos de poder regional, e se tornou incapaz de impor uma agenda com políticas que atendessem a heterogeneidade socioeconômica com ações de caráter atuação distributivo.
Acredito que as metrópoles brasileiras permaneceram mergulhadas em uma armadilha que as impedem de exercer de fato a sua autonomia e soberania federativa.
Dessa forma, me parece que as relações atuais se tornaram extremamente custosas e confusas, e as responsabilidades descentralizadas aos principais polos provedores dos serviços públicos, as 26 capitais, acarretaram uma rigidez orçamentária que, de certa forma, impediu os governos de exercerem a responsabilidade federativa anunciada no texto constitucional de 1988.
Realidade que se traduz pelas palavras de Prud’homme (1995), quando comparou o processo da descentralização a uma droga potente, quando usada no momento apropriado e na dose correta teria um efeito saudável e desejável, em circunstâncias erradas poderia acarretar conflitos em vez de ajudar.
Toda essa problemática abordada nos remete, necessariamente, a uma análise dos compromissos da descentralização fiscal frente aos atuais compromissos fiscais do Estado brasileiro. Que, para Stiglitz (2000), em sua “mea culpa” em relação ao ideário neo-liberal, a promoção do desenvolvimento sustentável só se daria por meio de um caminho voltado para a construção de uma sociedade mais igualitária e mais estável do ponto de vista político, isto requereria a promoção da educação, o fomento à tecnologia; o investimento em infraestrutura, a prevenção à degradação ambiental e a criação e manutenção de uma rede de seguridade social.
Porém, tais premissas nos parecem distantes, como veremos, ainda hoje, nos centros urbanos mais ricos do País, a população permanece desprovida de um padrão de vida urbano que lhe assegurasse a coesão social.
Capítulo 1: Do Estado Intervencionista econômico ao
descompromisso Social
1.1 Introdução
Conforme observou Oliveira (2012), de tempos em tempos ocorreram mudanças no comando político do País, mas os interesses do capital permaneceram blindados. Quando se estuda as decisões e ações que conferiu ao País o status de “Estado Desenvolvimentista”, enquanto financiador e organizador o processo de industrialização, percebe-se um modelo de acumulação que colocou a proteção social apenas como uma possibilidade para os indivíduos que não estavam inseridos na meritocracia.
Nossa história federativa, segundo Vianna apud CARDOSO (2010, p. 783), imprimiu um caráter conservador e autoritário que limitou e impediu o acesso à proteção social, excluiu parte da massa dos trabalhadores urbano e rurais que não estavam enquadrados nas categorias e ou classes reconhecidas pelo Estado getulista.
A expectativa de acesso à proteção social, de fato, marginalizou parcela expressiva da população, e a distribuição dos benefícios permaneceu quase sempre restrita aos empregados do chamado mercado formal de trabalho, combinação que acarretou resultados de segregação e ampliou a concentração de renda e a desigualdade regional na federação.
Dessa forma, o Estado brasileiro por meio da sua própria estrutura administrativa priorizou os interesses privados e escolheu os seus parceiros, protegeu o capital oligopolístico e concentrou riqueza. Para Fiori (1994), essa arbitragem tornou-se um processo complexo, na medida em que o poder da burocracia foi usado como argamassa para soldar seus compromissos e acordos que não lograram acolher a coletitividade. Diferentemente, o Estado do mundo desenvolvido assumiu um papel de árbitro entre os diversos interesses, e por meio da sua institucionalidade estatal condensou os conflitos das classes e a competição dos capitais e resguardou a capacidade operacional da burocracia estatal.
Ou seja, nosso modelo assegurou que os interesses privados se enraizassem com uma íntima relação com a burocracia estatal. E a expansão dos programas sociais ocorreu de forma centralizada, com um indesejável distanciamento entre os
formuladores, os executores de políticas e os seus beneficiários; consequentemente, permitiu práticas fraudulentas e clientelísticas. Conforme Draibe (1985:20):
De uma à outra fase da industrialização, com autonomia, força e capacidade de iniciativa, o Estado brasileiro planejou, regulou e interveio nos mercados e tornou-se ele próprio produtor e empresário; através de seus gastos e investimentos, coordenou o ritmo e os rumos da economia e, através de seus aparelhos e instrumentos, controlou e se imiscuiu até o âmago da acumulação capitalista. Do ponto de vista social e político, regulou as relações sociais, absorveu no interior de suas estruturas os interesses sociais e se transformou numa arena de conflitos, todos eles “politizados”, mediados e arbitrados pelos seus agentes.
Nesse sentido, ampliou o poder político da burocracia, sobretudo mediante situações nas quais, precariamente, estava estruturado o sistema de representação de interesses de uma sociedade civil desarticulada.
Para Martins (1985), o Estado serviu para garantir dividendos ao setor privado, onde a produção, em parte, encontrava-se nas mãos de atores internacionais, e em parte, nas mãos de um Estado que agia em nome dos interesses de uma classe dominante. Assim, o Estado atuaria no sentido de compatibilizar, em nível mais alto, a forma pública e a forma privada da exploração empresarial capitalista.
A coordenação estatal avançou a partir de fortes ações em vários setores econômicos, com programas e políticas destinadas a incentivar e a proteger o investimento privado. Segundo Cardoso de Mello (1982:118)
A ação do Estado foi decisiva, em primeiro lugar, porque se mostrou capaz de investir maciçamente em infraestrutura e nas indústrias de base sob sua responsabilidade (...). Coube-lhe, ademais, uma tarefa essencial: estabelecer as bases da associação com a grande empresa oligopólica estrangeira, definindo, claramente, um esquema de acumulação e lhe concedendo favores.
Ou seja, com uma estrutura burocrática administrativa baseada no nível do executivo central, a elaboração do planejamento orçamentário4 era construída de modo centralizador e autoritário. E, naquele momento, o Brasil estava inserido em um modelo em que predominava a cidadania regulada5. A maioria dos programas do governo mais contribuía para acentuar a acumulação do capital, em detrimento das demandas sociais
4 Segundo Draibe (1985), foi a partir de 1939 que se iniciou a distinção de categorias de despesas entre o
custeio e investimento público.
5 Para Luciano Martins (1977), a cidadania regulada era resultado do modelo de acesso fragmentado,
associado a sistemas de força, barganhas e privilégios e a um baixo grau de universalização e uniformização dos benefícios sociais ofertados pelo Estado brasileiro.
da massa populacional que permaneciam fora da estrutura do planejamento orçamentário do governo central.
Com a intensificação do processo de industrialização e urbanização, as cidades passaram a receber e a sediar milhares de cidadãos em busca de trabalho, de uma vida melhor. Enquanto isso, poucos foram os esforços realizados para garantir a reprodução da força de trabalho e promover políticas de inclusão social.
A tradição e o compromisso do nosso Estado era direcionar grande parte dos recursos do orçamento fiscal para políticas públicas voltadas para a acumulação do capital, e, portanto, as questões sociais ficavam submetidas à lógica do mercado. A prioridade conferida à acumulação politizada, era justificada pelo baixo nível de desenvolvimento das forças produtivas e pela necessidade de garantir seu avanço, como condição para libertar o País da situação de atraso econômico, desemprego e pobreza da população, que impedia que nele se construísse um Estado do bem-estar, como ocorreu nos Países desenvolvidos (OLIVEIRA, 2012).
Esse modelo assegurou a concentração da renda, a partir de uma poderosa barreira protecionista que muito contribuiu para a formação de oligopólios dos novos setores industriais. Os departamentos da economia priorizados não foram capazes de criar automaticamente meios de pagamentos aos credores internacionais, pois a demanda interna frente à capacidade instalada não havia sido assegurada, o mercado interno foi incapaz de gerar as divisas necessárias para cobrir o hiato criado na balança de transações correntes e assumir o financiamento de longo prazo, variáveis suficientes para deflagrar a crise fiscal das décadas seguintes.
A implantação desse modelo foi possível dadas às condições político-econômicas favoráveis na época, quando o financiamento no mercado internacional se encontrava abundante e barato, que colocou o País em uma condição de recorrentes desajustes, e absorvia fatias significativas das receitas orçamentárias, via incentivos, isenções, benefícios fiscais, subsídios creditícios e investimentos para a indústria e setores da infraestrutura.
Com capacidade fiscal no limite a solução adotada para cobrir as contas deficitárias e dar continuidade ao modelo de expansão econômica foi o financiamento inflacionário, o Estado passou a emitir moeda e a se endividar cada vez mais no âmbito externo.
Cabe observar que, a reforma tributária6 ocorrida em 1966, não aumentou a tributação sobre as classes de renda média e alta, apenas eliminou a cobrança em cascata e introduziu mudanças que contribuíram para aumentar a carga tributária sobre o consumo e a classe trabalhadora, com o discurso de que era necessário ampliar os recursos para dar sustentação aos propósitos do crescimento econômico, a cobrança recaiu sobre os tributos indiretos dos bens de consumo e na folha de salarial.
Não houve preocupação com as imperfeições do sistema, não foi adotada nenhuma mudança comprometida com a justiça fiscal e/ou progressividade na tributação. E, como bem destacou Oliveira (1995), o governo lançou mão de instrumentos que centralizaram a arrecadação e submeteu os estados e municípios à relação de dependência do poder central para a obtenção de recursos necessários ao desempenho de suas tarefas, liquidando qualquer possibilidade de autonomia federativa, tornando-os inoperantes e submissos ao governo central.
Segundo dados da secretaria do Tesouro Nacional, a evolução da centralização dos recursos na esfera federal foi significativa: em 1967, a participação na receita disponível das esferas central, estadual e municipal era de 36%; 46,4% e 17,6%; em 1974, a participação era, respectivamente, 50,5%; 36%; e 13,5%. A partir de 1967, o governo central passou a manipular a receita disponível dos estados7 e municípios, que foram obrigados a ceder participações nas redistribuições de recursos à esfera central8.
Em 1968, o Ato Complementar n. 40 enfraqueceu ainda mais a força do instrumento de partilha de recursos entre os governos subnacionais. Sob o argumento de combate à inflação, foi reduzido drasticamente o percentual das alíquotas de vinte para doze pontos percentuais, e depois para cinco pontos percentuais dos recursos que eram destinados para o Fundo de Participação Estadual (FPE) e Fundo de Participação Municipal (FPM), e dois pontos percentuais destinaram-se para um Fundo Especial. Por conseguinte, foram sendo integradas àquela estrutura tributária novas fontes de arrecadação, pautada em uma abundante base de incentivos e subsídios9 que favoreciam
6 Segundo Oliveira (2010), a reforma tributária teve início com a Emenda Constitucional n. 18, de
01/12/1965, e completou-se com a aprovação do Código Tributário Nacional (CTN), pela Lei n. 5.172, de 25/10/1966.
7 O governo central passou a definir alíquotas de impostos, como a alíquota do Imposto sobre o Consumo
de Mercadorias (ICM)
8A participação do governo central na arrecadação do imposto sobre combustíveis e lubrificantes passou
de 40% para 60%, e reduziu a dos estados e municípios de 60% para 40% (32% para os estados e 8% para os municípios).
9 Por exemplo: para impulsionar o mercado de ações, formaram-se fundos de investimentos abastecidos
a concentração da riqueza no País. Ações que não permitiram a modernização e o fortalecimento do federalismo.
Entretanto, contribuíram para transformar o sistema tributário brasileiro em uma poderosa ferramenta do processo de acumulação, adequando as receitas do Estado à nova estrutura de produção, com a preeminência sobre alguns setores da economia, e as necessidades dos governos subnacionais permaneciam submetidas às vontades e determinações do governo central.
Cumpre lembrar que, mesmo no auge do período de crescimento acelerado do País, de 1968 a 1973, a política social permaneceu prejudicada. Com condições econômicas favoráveis para uma descompressão salarial10 e social, amparadas por recursos fiscais abundantes, lucros generosos das empresas, o resultado social não poderia ter sido pior, forte deterioração da distribuição de renda e piora das condições de moradia e dos serviços públicos marcaram a vida nos centros urbanos. De um modo geral, nas grandes cidades, as populações de baixa renda eram vitimadas pela piora das condições de vida.
Baixa prioridade para os programas habitacionais voltados para a população de baixa renda, apenas 20% dos investimentos do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) foram destinados às famílias com renda inferior a cinco salários mínimos. Enquanto que famílias com renda mais elevada, superior a 10 salários mínimos, tiveram participação em mais de 60% dos programas do SFH. Cenário que mostra o caráter regressivo, elitista e excludente das políticas sociais do governo militar (Revista PMDB, 1982).
Outros expedientes passaram a consumir crescente parcela do gasto público, voltados para as necessidades colocadas pelo novo padrão de acumulação e para os interesses políticos das classes dominantes, como por exemplo, o sistema nacional de crédito rural (SNCR); as obrigações reajustáveis do tesouro nacional (ORTN); os títulos da dívida pública de rendimento variável do Banco Central, Conselho Monetário Nacional (CMN), e Banco do Brasil (LOPREATO, 1993).
A acumualação do capital ainda foi favorecida pela Lei n. 4.131 de 1962, que passou a permitir o endividamento direto das empresas no exterior, porém com anuência do Bacen. Com condições externas de créditos volumosos, ágeis e baratos, ocorreu a
10 O modelo de desenvolvimento penalizou fortemente o crescimento dos salários reais dos trabalhadores,
não houve ganho real dos salários, uma política que inclusive contribuiu para expandir a dívida externa, pois financiava as remessas crescentes dos lucros para o exterior, o denominado capital forâneo, que estimulava as empresas a exportar o excedente. A esse respeito, ver Belluzzo e Almeida (2002).
institucionalização de canais de ingresso de capitais externos, que se constituiu a partir dos últimos anos da década de 1960, em uma das peças fundamentais da alavancagem dos setores público e privado.
Estava introduzida a indexação financeira por meio da criação do índice de preços, como forma de tentar regularizar os contratos e evitar o risco do credor face à desvalorização da moeda. A indexação permitiria neutralizar certos tipos de riscos nos contratos a prazo, o denominado risco do credor. O risco era tanto maior, quanto mais alta fosse a taxa de inflação, face a possibilidade de dispersão de preços e rendimentos. Segundo Belluzzo e Almeida (1992), os únicos agentes dispostos a assumir o novo risco do credor foram as agências públicas de financiamento, que organizaram sistemas de indexação nos empréstimos a longo prazo que reduziam o risco para o devedor.
Assim, o Estado passou a financiar diretamente a expansão da acumulação do capital, acentuando a desigualdade social do País. Segundo Fiori (1994), o projeto progressista que denominou de Fuga Para Frente11, assegurou o endividamento externo e a expansão da economia brasileira, porém, desconsiderou uma possível crise cambial e financeira.
Lembrando que, desde o início dos anos 70 o estoque de endividamento do setor público sofreu mediante às crises do petróleo, e no final da década de 197012, somado à
crise econômica da primeira metade dos 1980, o resultado das contas públicas passou a ser insustentável do ponto de vista do financiamento externo.
Dessa forma, os movimentos da política econômica do País, de um modo geral, cunharam as dificuldades fiscais das contas públicas, e reforçaram e ampliaram as desigualdades de renda e aumentaram os níveis de pobreza urbana do País.
De acordo com Fiori (1994), as ações do Estado responderam, em sua trajetória, às regras do mercado, aos interesses do capital e blocos regionais de poder, deixando de lado os mais fracos economicamente.
Em vez de um Estado de bem-estar social, tivemos um modelo que combinou paternalismo e repressão, que assegurou a desigualdade social por sua própria ação que
11 Para definição da Fuga Para Frente, ver Fiori (1994).
12 Com a decisão unilateral do governo americano de suspender a convertibilidade e desvalorizar a sua
moeda, o governo rompeu com as regras estabelecidas em Brettton Woods, depois da segunda Guerra
Mundial. Mediante a quebra do padrão monetário internacional pelos países centrais, o mundo assistiu a uma fuga em massa de capitais em direção a Wall Street e a Londres, em um processo denominado de desregulação competitiva. Logo depois, essa medida se estendeu por boa parte do mundo capitalista, e os países latino-americanos aderiram às políticas liberalizantes, pressionados pela crise econômica mundial e pela renegociação das suas dívidas externas (Fiori, 2001).
penalizou a grande massa urbana, a fração mais fraca, porém, significativa da sociedade civil, que não exercia nenhum poder de veto sobre as decisões dos já vitoriosos.
Passamos a conviver com uma crise política, aceleração inflacionária, redução da atividade econômica e com uma profunda crise fiscal, com aumento dos custos das despesas públicas e com queda das receitas tributárias, o que quadruplicou o estoque de endividamento público.
Dessa forma, o ambiente de crise fiscal e política, abriu caminho para a ideia de que era necessário rever os arranjos federativos e exigir mudanças no formato das decisões políticas para um projeto de desenvolvimento de âmbito nacional, pensamento que ganhou força em todas as regiões da federação.
O processo da descentralização13 fiscal passou a ser considerado uma possibilidade para o resgate da democracia e autonomia usurpada das esferas subnacionais pelo governo central durante os 21 anos de ditadura militar. Inclusive, apostando que a descentralização fiscal poderia enfrentar os desequilíbrios regionais, resultantes de medidas associadas ao Estado da acumulação politizada14.
Ou seja, a descentralização fiscal seria um instrumento importante para o fortalecimento do poder local e de melhorias na gestão pública. Premissas que coincidem com os anseios do processo da redemocratização do Brasil. Por todos os cantos da federação, os movimentos de lutas sociais se multiplicavam e clamavam por uma ruptura com aquele modelo centralizador, fragmentador e autoritário.
A agenda se pautava por meio da possibilidade de construção de um pacto federativo que permitisse o desenvolvimento da nação de forma democrática, comprometido com a redução da heterogeneidade econômica e social, não só entre, mas intra regiões, com políticas harmônicas e cooperativas que assegurassem a universalidade da proteção social aos brasileiros.
Conforme Almeida (1996), a agenda estava aliada à proposta de descentralização fiscal do setor público, que efetivamente passou a ser defendida como resposta e crítica ao regime autoritário, parecia inevitável a ideia de descentralizar as ações do Estado.
13 Conforme Silva e Costa (1995:262), a noção de descentralização comporta vários significados. A
literatura internacional dá esse mesmo nome a processos muito distintos, tanto no que concerne à natureza dos fenômenos observados, como às suas trajetórias históricas. Assim, aparecem como processos de descentralização tanto movimentos de desconcentração de poder de tomada de decisão sobre a alocação de recursos estatais no interior de uma mesma instância governamental, quanto processos mais estruturais de transferência de recursos e de poder – de um nível de governo a outro, entre poderes do Estado-Nação (Executivo, Legislativo e Judiciário), ou ainda do Estado para a sociedade civil.
Porém, a ideia de que a descentralização fiscal reforçaria a autonomia do poder local compunha as premissas do discurso liberalizante que se alastrava pelo mundo, ao mesmo tempo, era colocado a necessidade de restringir o papel do Estado. Na verdade, a proposta predominante era pôr fim às políticas keynesianas e abrir espaço para uma atuação mínima do Estado.
O discurso neoliberal anunciava que as exigências excessivas feitas ao Estado desde o pós-guerra eram responsáveis pela ingovernabilidade das economias endividadas. O principal elemento introduzido pelo Welfare State Keynesiano, deveria ser substituído pelo Estado regulador, da lógica da maximização e eficiência na provisão dos bens e serviços públicos por meio de estruturas mínimas e descentralizadas. Pois, acreditava-se que, para alcançar o equilíbrio e a eficiência no setor público e restaurar o dinamismo econômico, o Estado deveria encolher seu tamanho, reduzir suas atividades, desmontar os mecanismos da segurança social e flexibilizar o direito adquirido no passado, ou seja, estreitar as bases de financiamentos para ajustar o déficit público.
Dessa forma, os instrumentos utilizados pelo processo da descentralização fiscal brasileira em curso desde os anos 80, defendido pelos organismos internacionais - Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BIRD) - ocorria em um ambiente de desequilíbrio fiscal, que por sua vez, legitimava o discurso quanto à necessidade da realização de um ajuste fiscal.
Para entendermos o atual encontro cravado entre a disciplina fiscal e o texto constitucional vigente, que culminou em uma rigidez orçamentária versus a autonomia na arrecadação própria dos grandes centros mais dinâmicos do País, ainda que de forma breve, torna-se fundamental entender os objetivos e premissas das correntes liberais que se abateram sobre o mundo naquele momento.
Necessidade que se faz, a partir da ideia disseminada de que a descentralização fiscal deveria assegurar um processo de redistribuição de recursos, espaços de decisões, competências, atribuições e responsabilidades (SILVA e COSTA, 1995).
1.2 Marco teórico do gasto público descentralizado
As finanças públicas são abordadas pela corrente hegemônica neoclássica a partir da ideia do individualismo metodológico, da racionalidade do agente, da escassez dos recursos, onde o preço sinalizava a escassez e deveria garantir a concorrência perfeita
dos mercados através do ponto de equilíbrio entre a oferta e demanda, mais conhecido como ponto de equilíbrio geral15.
A partir do reconhecimento da existência de falhas do mercado essa visão foi superada, e abriu espaço para a Síntese Neoclássica consolidar a importância da combinação do pensamento keynesiano com alguns novos pensadores neoclássicos, que reconheceram a importância da presença do Estado na economia para além da correção das markets failure16, coadunando-se com a expansão da atuação estatal tanto na forma do Welfare State, quanto nos Estados desenvolvimentistas da periferia mundial.
Ou seja, o mercado não estaria pronto para resolver determinadas funções, dada a complexidade do sistema capitalista. Assim, as finanças públicas no mundo acadêmico se transformariam em uma nova disciplina, a Economia do Setor Público, a partir de funções interventoras, a alocação17 bens e serviços públicos, distribuição18 renda e estabilização19 da economia.
A evolução do pensamento da teoria tradicional, o federalismo fiscal20 postulou um novo papel para o Estado, especialmente no que se refere à descentralização das funções entre as esferas de governos. Para o mainstrean, os problemas cotidianos deveriam ser enfrentados pela esfera de governo subnacional, e, quanto maior o nível da descentralização, maior a possibilidade de se maximizar o bem-estar de maneira eficiente21, entretanto, não entrou no mérito e nas especificidades características de cada nação.
15 Ótimo de Pareto é uma suposição abstrata de situação de concorrência perfeita, segundo a qual não é
possível melhorar a situação de algum indivíduo, sem prejudicar outro. Nesse sentido, o ótimo não tem condições de melhorar o bem-estar de um agente econômico sem piorar a situação de outro. A teoria do equilíbrio geral parte do pressuposto de Pareto, de que o mercado levaria livremente a uma situação de concorrência perfeita entre a oferta e demanda, por meio do mecanismo de preço, e utilidade marginal, que seria o guia para maximizar o bem-estar.
16Segundo Musgrave (1980), as Markets failure são indivisibilidade de produtos que não permitiria o
ótimo paretiano; criação de externalidades negativas, casos em que as empresas poderiam causar danos sobre as demais empresas; mercados imperfeitos (monopólios e oligopólios); além de riscos e incertezas na oferta de determinados bens que levaria a imperfeição e incertezas.
17 Função alocativa destinada a assegurar a alocação de recursos para a oferta de bens públicos puros,
como segurança, justiça, meio ambiente etc.
18 Função distributiva destinada a auxiliar na distribuição da renda e riqueza, como a oferta de bens, como
saúde, educação, assistência e transferência de renda.
19 Função estabilizadora, destinada a garantir a estabilização econômica, implementando políticas fiscais,
restritivas e ou expansionistas, de arrecadação de receitas, gastos e endividamentos públicos voltados a combater o desemprego, inflação, com a finalidade de alcançar o equilíbrio macroeconômico interno e externo.
20 A esse respeito, ver Musgrave (1959); Wallace Oates (1972); Rezende (1983) e Bird (1993).
21 Adequação da oferta de bens e serviços públicos e o nível de tributação afetam a soberania do
consumidor na medida em que a relação entre bens e serviços públicos e privados que serão consumidos dependem da oferta desses bens e dos seus preços. No caso dos bens públicos, são expressos nos níveis
