A Mobilidade Institucional

Desde finais da década de sessenta até ao final do século, foram criadas várias estruturas no sentido de racionalizar a intervenção do Estado na questão habitacional. Deram- se passos importantes na concretização de políticas que se pretendiam "eficazes", mas a falta de meios adequados, coadjuvados com uma desarticulação entre os diversos programas, afectou a sua acção em termos de fomento habitacional.

O FFH surge em 1969, como resposta à necessidade sentida de "dar condições" à prossecução de medidas de política habitacional estabelecidas legalmente e que acabavam, de uma maneira ou de outra, por não serem concretizadas. Lembre-se que no "Colóquio Sobre o Problema Habitacional", realizado em 1967, da iniciativa da Associação dos Inquilinos Lisbonenses, se constatou a existência de doze organismos, pertencentes a sete ministérios, com competências na área da promoção pública de habitação.

Este organismo reuniu «vastas e diversificadas competências no domínio da aquisição e urbanização de terrenos, na elaboração de projectos, na promoção directa e distribuição de habitações sociais e do apoio técnico e financeiro a entidades como as Câmaras Municipais, as Cooperativas, etc.»166. Apesar destas competências, até 1974, este organismo "andou" um pouco ao sabor de interesses fundiários e imobiliários, e das alterações das orientações políticas que se foram sucedendo após 25 de Abril de 1974, do que resultou um certo "desnorte" na sua actuação. Como instrumento de intervenção na promoção habitacional do Estado Novo, teve, até 1974, um papel discreto167.

De um marasmo que o caracterizou numa fase inicial, em resultado da pressão exercida pelos tributários da especulação fundiária e imobiliária, passa, a partir da alteração do regime político, a ter uma acção preponderante na intervenção e produção associada à política intervencionista do Estado. As suas responsabilidades, apesar de substancialmente acrescidas, não foram acompanhadas dos meios indispensáveis à prossecução da sua actividade. No entanto, a sua participação aumentou por via da promoção pública local e/ou nacional. Nos dois primeiros anos, esse organismo regista um esforço da intervenção pública, quer no fomento directo de habitações, quer na diversificação dos apoios e programas de produção indirecta, nos domínios da política urbanística e de solos. O esforço, a nível da promoção indirecta, manifestou-se através da criação de diversos programas de apoio técnico

166 FERREIRA, António F. - Por Uma Nova Política de Habitação. Porto: Afrontamento, Col. A

Cidade em Questão, 7, 1987, p.l 18.

e financeiro aos promotores privados e cooperativos, tais como os Contratos de Desenvolvimento, os Empréstimos às Câmaras Municipais, as Cooperativas de Habitação Económica, o SAAL e o PRID.

Mais tarde (1978), as restrições financeiras impostas à economia portuguesa pelo FMI (a que já nos referimos) tiveram como consequência o abrandamento da actividade e, por arrastamento, do fomento habitacional.

O FFH era uma macro estrutura vocacionada para a promoção de grandes empreendimentos e que dificilmente aceitava soluções que não se coadunassem com a sua vocação ou filosofia, pelo que o número de fogos promovidos através de programas como o SAAL e CDH tiveram uma expressão pouco significativa e a promoção individual foi insignificante. O organismo regista um aumento acentuado na sua actividade, ligado à intensificação da intervenção do Estado após a alteração do regime político em 1974. Foi incumbido da execução de diversos programas habitacionais e apoio à constituição dos SMH. A promoção média anual aumentou excepcionalmente .

Sendo um instrumento privilegiado de implementação das políticas intervencionistas do Estado, o seu papel acaba de ter suporte quando se dá a desintervenção estatal no domínio da habitação. Além disso, a gestão ruinosa e o seu elevado passivo financeiro acabam por tornar inviável a sua manutenção. Em 1982, o FFH foi extinto (Decreto Lei n° 214/82) e surge o Fundo de Apoio e Investimento Habitacional (FAIH), que, reflectindo a opção do Estado na redução da promoção habitacional pública, aparece integrado na gestão do Crédito Predial Português, o que o torna como que em agente para-bancário.

Em substituição do FFH, foi criado, como vimos atrás, o Fundo de Apoio ao Investimento Habitacional (FAIH). Relativamente a este novo organismo, a alteração mais significativa, e dentro de uma lógica de liberalização do sector, prende-se com o recurso aos serviços técnicos e administrativos do Crédito Predial Português, o que, como refere Ferreira169, correspondeu a «uma solução que representava a quadratura do círculo: financiamento da habitação social com fundos e critérios de rentabilidade comercial». Deste modo, a política de financiamento passa a estar menos dependente do Orçamento Geral do Estado (OGE).

A quebra da actividade económica em geral e as restrições financeiras directas reflectem-se nos sectores da construção e da habitação que mergulham numa crise de que só viriam a recuperar nos finais de 1985.

FERREIRA, António F. - Por Uma Nova... p. 120. FERREIRA, António F., ibidem, p. 74.

Entretanto, em 1984, o FAIH seria substituído pelo Instituto Nacional de Habitação (INH), criado pelo Decreto-Lei n° 177/84 e para o qual transitariam as respectivas competências e património. As atribuições do INH contemplam o financiamento, os estudos e as funções normativas. Todavia nada foi referido quanto ao apoio técnico e à promoção de habitações de renda económica para as populações insolventes.

Em 1987, foi criado o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) - Decreto-Lei n° 88/87170, de 24 de Fevereiro - organismo que assumiu as funções de lançamento de programas de interesse municipal, gestão e alienação do parque habitacional do Estado. Saliente-se que, o IGAPHE surge claramente como resposta a uma assumida retirada do Poder Central na liderança do mercado de habitação social, pois a estratégia foi reduzir significativamente o número de fogos do seu parque habitacional de arrendamento público171.

Com a extinção do FFH, a iniciativa da promoção e a propriedade dos fogos passam a ser essencialmente municipais. À administração central reserva-se o enquadramento normativo e o financiamento. A promoção dos fogos passa a ser feita através dos CDH celebrados entre o INH, autarquias e empresas, pelas Cooperativas de Habitação Económica (através de contratos de financiamento à construção com o INH ou outras instituições de crédito legalmente autorizadas a conceder financiamento à habitação de custos controlados); pelas autarquias locais, Associações de Municípios e Empresas Municipais ou Intermunicipais.

Concluindo, podemos afirmar que a partir dos anos setenta o Estado vai-se retirando da promoção directa, e mesmo quando o faz opta por uma partilha com outros agentes no sentido de reforçar a variedade e pluralidade da oferta.

A produção legislativa que foi surgindo como vimos acima, tem-se orientado sobretudo por, progressivamente, ter vindo a viabilizar medidas de apoio e suporte à oferta e procura no mercado habitacional.

Apesar, de durante os anos setenta e oitenta, o Estado ter produzido um conjunto de legislação de incentivo à produção de habitação económica (SAAL, Cooperativas de

170 São atribuições do IGAPHE: a gestão, conservação e alienação do parque habitacional,

equipamentos e solos que constituem o seu património, conceder apoio técnico a autarquias locais e outras instituições promotoras de habitação social e apoiar o Governo na definição das políticas de arrendamento social e alienação do parque habitacional público (artigo 2o do Decreto Lei n° 88/87, de 24 de Fevereiro).

171 Na verdade, actualmente o IGAPHE gere cerca de 25 000 fogos, quando tinha recebido do ex-FFH

cerca de 40 000. A esta medida associa-se o alargamento progressivo da área de intervenção do poder local, quer como promotor, quer como criador de condições para a promoção social de outras entidades.

Habitação, Empréstimos às Câmaras, CDH), o Estado intensifica, igualmente, o seu investimento sobretudo na viabilização da oferta e procura geral no mercado, com os já referidos, incentivos à criação de crédito à compra de habitação e com a criação de crédito bonificado.

Será apenas na década de noventa, quando o mercado habitacional apresenta um forte dinamismo, deixando no entanto por satisfazer algumas franjas da procura, que o Estado lança um pacote legislativo de suporte à promoção de habitação social em maior escala (o PER) e começa-se a interessar pela dinamização do sector de arrendamento quer através de incentivos à procura, como é o caso Incentivo ao Arrendamento Jovem, quer à oferta, através da dinamização da reabilitação do parque habitacional mais antigo e do descongelamento das rendas, continuando a intervir na regulação do mercado habitacional através de legislação relativa ao quadro fiscal.

CAPÍTULO II

O PAPEL DOS MUNICÍPIOS NA POLÍTICA HABITACIONAL E A