Modalidades das licenças

Já se mencionou que o processo de licenciamento ambiental é estruturado em três grandes momentos, cada qual culminando com uma espécie de licença ambiental. Numa primeira etapa, o interessado deverá obter a chamada licença prévia. Em seguida, buscará receber a licença de instalação. Por fim, envidará esforços por acessar a licença de operação.

Eis o conceito das licenças ambientais dado pelo art. 8º da Resolução 237/97, do CONAMA, in verbis:

28 _{BECHARA, Erika. Licenciamento e compensação ambiental na lei do sistema nacional das unidades de}

Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:

I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.

Parágrafo único - As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.

Num licenciamento ideal, assim entendido como sendo aquele em que o interessado em desenvolver determinada atividade submete os próprios projetos da atividade que pretende desenvolver aos responsáveis pelo licenciamento, respeitando todo o procedimento (rito) do licenciamento ambiental, cada etapa deve ser superada, a fim de que se possa ter a possibilidade jurídica de ingressar na fase seguinte.

Com efeito, para obter a licença de instalação, o interessado deve estar munido da licença prévia e, mais do que isso, deve ter seguido todas as recomendações (medidas mitigatórias, compensatória, adaptações do projeto etc) que tenham sido determinadas na licença prévia. Da mesma forma, para conseguir a licença de operação, deve demonstrar estar de posse e ter obedecido rigorosamente às exigências feitas nas etapas anteriores.

Disse-se num licenciamento ideal, porque podem surgir situações diversas na vida real, como, por exemplo, atividades que, por sua peculiaridade, submetem-se a um rito especial, até mesmo porque já se encontram, ainda que irregularmente, instaladas ou, até mesmo, em funcionamento. Em situações como essa, a legislação deixa a critério da autoridade responsável pelo licenciamento a avaliação da melhor forma de licenciar, podendo haver a emissão de uma só licença, de forma concentrada (arts. 8º, parágrafo único, 9º e 12 da Resolução 237). 29

29 _{“Embora mais comum seja a emissão isolada e sucessiva das licenças ambientais prévia, de instalação e de}

operação, é possível que norma específica estabeleça a emissão conjunta de duas delas ou mesmo a supressão de uma delas. Exemplo de licenciamento ambiental com emissão conjunta de licenças: licenciamento de projetos de assentamentos de reforma agrária, regulado pela Resolução CONAMA 289/2001, que prevê a emissão da Licença Prévia de Assentamento e da Licença de Instalação e Operação (LIO). Exemplo de licenciamento ambiental com supressão de outras licenças: licenciamento simplificado de Sistemas de Esgotamento Sanitário, disciplinado pela Resolução CONAMA 377/2006, que aglutina todas as licenças ambientais em uma única, a

Em respeito ao princípio da proporcionalidade, sob o prisma do subprincípio da necessidade, podem ser criados procedimentos simplificados para atividades que envolvam baixo impacto ambiental (art. 12, §1º, da Resolução 237).

Existe, ainda, a possibilidade de um licenciamento único para diversas atividades que estão inseridas em um contexto macro que denota afinidades entre elas, como, por exemplo, várias obras que serão erguidas em função de um determinado programa governamental ou atividades vizinhas e similares (art. 12, § 2º, da Resolução 237).

Talden Farias interpreta a norma mencionada no parágrafo anterior como autorizadora de realização de licenciamento ambiental para atividades que, embora isoladamente não necessitassem de licenciamento ambiental, em seu conjunto ofertam impacto ambiental relevante. Recomenda que, nessa situação, os estudos feitos para embasar o licenciamento sejam feitos de forma conjunta, mas as licenças ambientais sejam concedidas de forma individualizada, a fim de evitar que alguém que seja diligente, veja-se prejudicado pelo comportamento displicente de outrem.30

É fundamental dizer, ainda, que o licenciamento ambiental não exime o interessado em desenvolver determinada atividade da obrigação de obter licenças e documentos outros exigidos pela legislação, como, por exemplo, documentações de ordem sanitária, documentos relativos ao controle de obras pela prefeitura, documentos e registros a serem feitos no âmbito do Serviço do Patrimônio da União, entre outros (art. 2º da Resolução 237 e art. 17 do Decreto 99274/90).

Feitos esses rápidos, porém importantes, esclarecimentos, passa-se a detalhar as características de cada uma dessas licenças.

3.2.1 Licença prévia

Prevista no art. 8º, I, da Resolução 237 do CONAMA, licença prévia, como o seu próprio nome está a revelar, representa a primeira licença ambiental a ser obtida pelo interessado e que, em respeito aos princípios da precaução e prevenção, deve ser obtida ainda na fase de planejamento e projeção da atividade, ou seja, antes de qualquer espécie de intervenção real no meio ambiente.

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Licença Ambiental Única de Instalação e Operação (LIO)”. BECHARA, Erika. Licenciamento e compensação

ambiental na lei do sistema nacional das unidades de conservação (SNUC). São Paulo: Atlas, 2009, p. 97-98.

30 _{FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 2ª ed. Belo Horizonte: Forum,}

Por ocasião da licença prévia, sequer se poderá falar em impactos ambientais, eis que a atividade ainda não está em fase de execução, limitada que estará ao momento de planejamento.

É nessa fase em que serão exigidos os estudos ambientais e, em se tratando de atividade que ofereça risco de significativo impacto ambiental, será exigido o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e a elaboração do respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).

Se bem conduzida essa etapa, poder-se-á mitigar bastante os impactos ambientais passíveis de serem provocados pelo empreendimento, visto que serão determinadas alterações no projeto, mudanças de localização, instalação de equipamentos destinados à redução de poluição, entre outros. No extremo, pode-se, inclusive, indeferir a licença postulada, caso o licenciador chegue à conclusão que o projeto é ambientalmente inviável, mesmo com o sopesamento das vantagens sociais e econômicas por ele gerados (impactos positivos).

Avalia-se, a título de ilustração, se a atividade a ser desenvolvida é passível de ser instalada na localidade pretendida pelo interessado. Realmente, pode ser que o zoneamento ambiental ou as próprias normas urbanísticas vedem a instalação da atividade pretendida na área desejada pelo interessado. Por exemplo, a instalação de uma indústria em uma área residencial ou mesmo em uma área especialmente protegida, caso de uma área de preservação permanente (APP).

As análises, estudos e informações colhidas, inclusive junto à comunidade afetada, nessa fase do licenciamento ambiental são essenciais não só para embasar a decisão da Administração Pública acerca da licença postulada para o interessado, como também para o interessado na licença, eis que terá condições de saber como deve desenvolver a sua atividade para atender os rigorosos padrões ambientais, avaliar os custos disso e a própria viabilidade econômico-financeira do projeto.

Se o empresário instala uma atividade sem se submeter à licença prévia, além de praticar um ilícito ambiental, inclusive penal, corre o risco concreto de ver naufragar o empreendimento, considerados os custos de uma eventual regularização, se é que esta será possível.

Sem que, formalmente, possa-se falar em hierarquia entre as três licenças, é preciso dizer que, em substância, a licença prévia é a mais importante das três licenças, seja pela profundidade dos exames e estudos feitos para subsidiar a decisão de sua concessão,

sendo de se destacar que é nessa fase que, caso seja cabível, será realizado o EIA/RIMA, seja por efetivar os princípios da precaução e da prevenção em grau máximo, pois se analisa a atividade antes mesmo de atos materiais relacionados à sua execução, seja porque “além de autorizar uma determinada localização, a LP bitola a concessão das demais licenças, adiantando os requisitos básicos (e condicionantes) que elas deverão conter” (Grifo do autor).31

3.2.2 Licença de instalação

Na sequencia do processo de licenciamento, uma vez conseguida a licença prévia e efetuadas as alterações e adequações do projeto necessárias à viabilidade ambiental da atividade a ser desenvolvida, o interessado deve requerer ao licenciador a licença de instalação.

Nesse momento, o licenciador deverá avaliar se o interessado no licenciamento cumpriu os requisitos e condicionantes impostos por ocasião da concessão da licença prévia, bem como verificar o chamado projeto executivo da atividade a ser desenvolvida. Segundo Talden Farias, o projeto executivo “é uma reestruturação do projeto original com muito mais detalhes e no qual são fixadas as prescrições de natureza técnica capazes de compatibilizar a instalação do empreendimento com a proteção do meio ambiente por meio de medidas técnicas adequadas”.32

A análise do atendimento das exigências contidas na etapa anterior deve ser rigorosa, porque, uma vez concedida a licença de instalação, já terão início as obras para a implantação da atividade e, portanto, serão iniciado, in concreto, os impactos ambientais adversos, muitas vezes irreversíveis.

3.2.3 Licença de operação

Por fim, como última licença ambiental a ser obtida, tem-se a licença de operação, que se destina a possibilitar o efetivo funcionamento da atividade agora já instalada.

31 _{OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis. Introdução à legislação ambiental brasileira e licenciamento}

ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 361.

32 _{FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. 2ª ed. Belo Horizonte: Forum,}

Nessa etapa, o licenciador examina se o interessado seguiu precisamente as determinações contidas nas licenças anteriores. Para tanto, deve haver uma vistoria das obras por parte dos agentes públicos competentes.

Segundo Antônio Inagê de Assis Oliveira, é uma licença que praticamente homologa as demais, tendo por finalidade, além de avaliar se as obrigações anteriormente impostas foram respeitadas, reger a operação da atividade, buscando minimizar os impactos ambientais negativos, e “garantir que os cuidados e equipamentos de controle aprovados e constantes de suas ‘restrições’ ou condicionantes sejam efetivamente utilizados”.33

É de se lembrar que, embora seja a última modalidade de licença ambiental a ser obtida pelo interessado no curso do processo de licenciamento ambiental, a licença de operação deve ser renovada uma vez esgotado seu prazo de validade, momento em que poderão ser reexaminados, à luz dos novos padrões ambientais em vigor ou dos conhecimentos mais atualizados, os requisitos necessários para a continuação da atividade.

3.3 _{Licenciamento de atividades e empreendimentos já instalados: o licenciamento}