4.1 – O modelo burocrático no controlo da indisciplina
Formosinho e Machado reconhecem que “a escola continua organizada segundo padrões técnico -burocráticos comuns às grandes organizações” (2010, p. 51).
Quando, em pleno desenvolvimento da Administração Científica, o alemão Weber evidenciou o termo burocracia, o seu objetivo não era apenas combater o patrimonialismo, mas sim promover uma forma mais eficiente de administrar. E neste sentido são criados normativos inerentes como o Regulamento Interno. Este documento define o regime de funcionamento da escola, de cada um dos seus órgãos de administração e gestão, das estruturas de orientação e dos serviços administrativos, técnicos e técnico-pedagógicos, bem como os direitos e os deveres de todos os membros da comunidade educativa. Este documento estabelece um conjunto de normas que se aplicam aos diferentes órgãos e elementos da comunidade educativa.
Para Weber, quanto mais a organização se parecesse com uma máquina, mais eficiente seria. As estruturas corporativas deveriam ser racionais, rígidas, organizadas e impessoais. A principal caraterística da burocracia, segundo Weber, residiria na racionalidade do ponto de vista das atividades desempenhadas na organização (Guimarães, 2000). De acordo com Guimarães a organização burocrática, procura amenizar as consequências das influências externas à organização, harmonizar a especialização dos seus colaboradores e o controlo das suas atividades, de modo a atingirem os objetivos organizacionais através da competência e eficiência, sem considerações pessoais.
Como principais caraterísticas da burocracia tem-se a autoridade que derivam de normas racionais-legais, isto é, as normas são válidas porque sendo racionais, levam aos fins pretendidos.
De acordo com Lima “o modelo burocrático, quando aplicado ao estudo das escolas, acentua a importância das normas abstractas e das estruturas formais, os processos de planeamento e de tomada de decisões, a consistência dos objectivos e das tecnologias, a estabilidade, o consenso e o carácter preditivo das acções organizacionais” (1998, p.66).
de funções exercidas, a padronização do comportamento, a clarificação de currículos, competências e níveis mínimos de desempenho constam igualmente como caraterísticas da escola enquanto organização burocrática.
Em relação à administração do sistema, a definição da política educacional está relacionada com a centralização da política e da administração do sistema escolar no Ministério da Educação e Ciência, “com destaque para a centralização e o controlo burocrático de normas de aplicação universal e uniforme” das mesmas (Lima, 2001, p. 38). Do ponto de vista jurídico - normativo, as suas estruturas organizacionais estão pré- determinadas, uniformemente para todos os estabelecimentos de ensino do país, desde a definição de currículos até à calendarização.
A incapacidade dos indivíduos compreenderem o seu papel dentro de toda a organização, levou o Ministério da Educação e Ciência a produzir normativos para que estes entendam qual o seu papel e as condutas a adotarem na escola.
A não integração das atividades o que de uma forma negativa promove o individualismo e a estrutura hierárquica é totalmente formal o que torna o processo decisório e de liderança um privilégio para aqueles que ocupam uma posição mais elevada nessa estrutura, impedindo desta forma a flexibilidade necessária à procura de alternativas ou soluções variadas para um determinado problema. Carvalho apoia também, esta ideia ao referir que no modelo burocrático, “caracterizado pela rígida hierarquia, a participação não é formalmente considerada, o próprio modelo faz-se assentar numa concepção passiva de subordinado, como se de um mero espectador se tratasse” (2009, p. 443).
Como refere Carvalho “quando é retirada a possibilidade de deliberar sobre as condições da sua própria existência, efetiva-se a ausência de liberdade, o que acarreta um posicionamento de desresponsabilização, o que se percebe, pois não existe responsabilidade quando a liberdade não está presente” (2009, p.448).
O motivo da má funcionalidade da burocracia é o facto de esta não ter em conta a denominada organização informal que existe em qualquer tipo de organização. Revelando um grande desinteresse pelas diferenças individuais, entre as pessoas que promove e pelo desempenho das atividades organizacionais. Relativamente às exigências que controlam e conduzem toda a atividade organizacional, acaba por conduzir e construir “sequelas” inesperadas da burocracia (Chiavenato, 1996).
A existência da padronização do comportamento dos alunos está bem definida no Estatuto do Aluno e Ética Escolar, no Projeto Educativo e no Regulamento Interno. Estes documentos servem para promover o bom funcionamento da escola e anular comportamentos indisciplinares. No entanto se, se verificar o não cumprimento das disposições estabelecidas como deveres gerais de todos os alunos constitui infração suscetível de aplicação de medidas corretivas ou disciplinares sancionatórias. Estas devem ter finalidades pedagógicas, preventivas, dissuadoras e de integração. Sendo aplicadas de acordo com as necessidades educativas do aluno e com os objetivos da sua educação e formação, no âmbito tanto quanto possível do desenvolvimento do plano de trabalho da turma e do projeto educativo da escola. Relativamente ao Estatuto do Aluno e Ética Escolar este já foi referido no capítulo anterior e desta forma não achamos relevante voltar a referir o que já foi dito anteriormente.
A escola é amplamente burocratizada, sendo visível através dos exames, dos critérios de seleção, de promoção e nos programas. Relativamente a este propósito Mota refere que “a compulsão burocrática transparece claramente no meio académico” (2004, p. 232).
No que diz respeito ao Projeto Educativo Estêvão afirma que “a construção do bem comum no interior da escola deve tornar-se visível na construção do Projeto Educativo, dada a natureza essencialmente política deste documento” (2004, p. 56). Consideramos, por isso, que este é um documento estruturante na vida da escola e por isso, de essencial importância no que diz respeito ao controlo da indisciplina. Assim sendo, é prioritário conhecer as suas linhas orientadoras, bem como as prioridades estratégicas, sobretudo no que diz respeito às metas educativas definidas e às medidas para minimizar e combater a indisciplina nas escolas. Segundo Carvalho “os regulamentos e procedimentos centralmente definidos permitem, supostamente, melhorar o desempenho dos actores na execução das suas tarefas, o que, em termos de racionalidade, supõe uma adequação dos meios aos fins perseguidos na tentativa de garantir a máxima eficiência possível, e que o modelo racional – legal institui” (2011, p.39).
Com o Projeto Educativo pretende-se que haja uma cultura de co-responsabilização de todos os intervenientes no processo educativo, professores, alunos, assistentes operacionais, pais ou encarregados de educação e outras estruturas ou parcerias que possam ajudar ao sucesso de todos os intervenientes. Tudo passa pela definição clara das finalidades da educação ao nível da escola, com os alunos, professores e assistentes operacionais, com pais e
outros elementos do agregado familiar e ao nível do meio envolvente, com os recursos que este pode proporcionar.
A aplicação de medidas disciplinares corretivas ou sancionatórias nem sempre são tão simples de aplicar devido à sua formalidade e o que não permite uma atuação rápida e eficaz. Pois estas têm que ser participadas pelo professor ou funcionário que a presenciou ou dela teve conhecimento à direção com conhecimento ao diretor de turma. Este excesso de formalismo e papel, toda a base do processo do processo decisório faz com que haja uma falta de eficácia e operacionalização enorme e que muitas das ocorrências existentes não sejam participadas devido à sua morosidade e também “às chatices” que isto traz.
Apesar das suas desvantagens a burocracia também tem as suas vantagens esta permite uma certa racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização escolar e há uma precisão na definição de cargos e operação o que permite que cada um tenha um conhecimento exato dos seus deveres e funções.
Como está determinado no Decreto-Lei n.º 137/2012 que define o regime jurídico de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário e onde pode ler-se nomeadamente no artigo 9º, alínea b) reportando-nos para o Regulamento Interno, este é “o documento que define o regime de funcionamento das escolas, de cada um dos seus órgãos (…), bem como os direitos e deveres dos membros da comunidade escolar”.
A organização escolar é bastante mais complexa do que parece à primeira vista. Esta particularidade deve-se não só à pluralidade de funções que tem de efetuar, mas também na natureza dos seus atores e dos complexos processos organizacionais que se desenvolvem no seu seio.Tendo a escola uma realidade complexa e muito relacional, a clareza rigorosa do seu regime de funcionamento é imprescindível. Todas as organizações necessitam de regras, que não deverão restringir a sua liberdade de ação, nem empobrecê-la, mas sim torná-la mais dinâmica circunscrevendo obrigações e direitos, para que todos os que dela fazem parte possam ser defendidos e respeitados. Como se trata um documento estruturante e regulador das relações sociais e institucionais da organização escolar, é relevante que o regulamento interno seja claro e inequivocamente orientador do funcionamento da escola, incluindo as normas mais elementares e abrangentes e outras mais particulares. Para que desta forma não haja segundas leituras do que está decretado.
No Regulamento Interno existem princípios orientadores e objetivos, para assegurar as melhores condições de estudo e de trabalho, de realização e de desenvolvimento pessoal e profissional, bem como leis, normas ou regulamentos e manter a disciplina, onde estão definidos os deveres e os direitos. Relativamente à disciplina são especificados os procedimentos bem como as medidas de caráter corretivo e sancionatório.
O sistema educativo português é associado essencialmente como um “sistema burocrático centralizado”, chamando-se a atenção para as disfunções de tal sistema e defendendo-se, por conseguinte, que “a modernização do sistema educativo [deva passar] pela sua descentralização [e que] as escolas [devam] adquirir uma grande mobilidade e flexibilidade, incompatível com a inércia burocrática e administrativa que as tem caracterizado” (Nóvoa, 1992, p.17).
4.2 – O modelo de ambiguidade no controlo da indisciplina
Para Costa (1996) neste modelo, a escola é, em marcos organizacionais, uma realidade complexa, heterogénea, problemática e ambígua. A sua forma de atuação pode ser denominada de anárquica, dado que cada professor interpreta e atua de acordo com os seus interesses, isto acontece porque a tomada de decisões é sustentada por intenções e propósitos imprecisos, tecnologias pouco claras e participação fraca, a tomada de decisões não aparece a partir de uma seguimento lógico de delineação, mas nasce, de forma desordenada, inesperada e improvisada, do amontoamento de problemas, soluções e estratégias. Carvalho refere que
“Neste sentido, a dinâmica da escola resulta da convergência de lógicas ligadas tanto à racionalidade burocrática como à racionalidade da anarquia organizada, ou seja, a acção decisória tanto é conforme às imposições formais como rompe com elas, assumindo-se, desta feita, a presença de inconsistências e desconexões relativas nos modos de decisão, ordem contrária à da burocracia” (2011, pp. 38-39).
As decisões, enquanto receitas organizacionais, não eram as únicas a cooperar para o funcionamento da escola, a existência de outras decisões, que o sistema burocrático não era capaz de controlar, era também causa de estabilidade, apesar de ter origem na instabilidade. Para Carvalho “aqui os actores educativos demonstram interesse pelas decisões e reivindicam
outros modos de tomar essas decisões, contrariando a mono-racionalidade burocrática e dando espaço à expressão de racionalidades divergentes” (2011, p.38).
Segundo Carvalho “quanto mais a descentralização educativa, a autonomia da escola e a participação democrática são discutidas e reivindicadas, mais a problemática da decisão ganha protagonismo, porque decidir é o seu corolário, é o que dá visibilidade prática a tais noções” (2011, pp. 33-34).
As decisões que resultam de representações diferenciadas, que são impostas por situações casuais e que são a certeza empírica de uma organização contemplada, a nível interno de alguma autonomia, que adota outros modos de racionalidade e que se constituem na ideia de que não há uma única solução para o mesmo problema e que essa solução não é a melhor possível mas sim a mais aceitável.
Ao afirmarmos que existem diversas formas de sermos bem sucedidos, não retira ao sujeito decisor de optar e decidir tendo em conta e considerando a solução que se apresenta como sendo a mais vantajosa e que está associada aos objetivos seguidos. Para Carvalho “considerar unicamente as decisões formais, em termos de análise organizacional da escola, afigura-se a um registo normativo mais congruente com considerações da ordem do dever ser regulamentado pela administração central, em prejuízo daquilo que os actores educativos possam julgar dever ser ou daquilo que é” (2011, p.39). Refere ainda que “o problema da racionalidade é sensível ao da informação, implicando, portanto, que a tomada de decisões esteja dependente da quantidade de informação que temos sobre determinada situação.” (2011, p.47).
Face às decisões Carvalho menciona que
“As racionalidades presentes em decisões efectivadas pelos actores educativos são representativas dos contornos de incerteza e de risco a que a realidade não escapa e evidenciam um comportamento que não é compatível com paralisias que uma análise demasiado minuciosa pode conter, o que não invalida que incluam os mesmos propósitos e a mesma formalização das anteriormente citadas. Acentuam e explicam a importância de avaliações individuais, já que são racionalidades marcadas pela subjectividade dos actores e pelo conhecimento limitado da situação, e pressupõem um ajustamento dinâmico à situação, que por vezes resulta de preferências produzidas pela situação da escolha” (2011, p.53).
Apesar da existência de normativos existentes na escola subsistem professores que revelam um desconhecimento parcial ou total das linhas orientadoras, bem como as estratégias e as medidas definidas para combater a indisciplina, o que faz com que estes atuem de acordo com os seus valores, com o que acham que é aceitável ou permitido e com aquilo que eles acham tolerante. Esta falta de conhecimento faz com que a sua atuação não respeite o que está definido, não aplicando as normas pré - definidas, criando-se situações pouco confortáveis para os professores e para a escola.
Relativamente a esta possibilidade do professor produzir decisões na sala de aula, este pode tomar decisões. No entanto, ele está submetido a um poder administrativo.
A atuação dos professores enquadra-se na forma como os professores se descrevem a si mesmos e aos outros. A sua forma de visualizar e perspetivar as situações pode ser influenciado pela política organizacional da escola, pelas reformas e contextos políticos, as crenças, os valores, o conhecimento sobre as matérias que ensinam e como as ensinam e as experiências passadas. Ou seja, a forma de procedimento profissional depende tanto da pessoa como da organização escolar em que está inserido. Lima menciona que “em termos decisórios, se confrontam a organização projectada e a organização vivida. Em termos analíticos, trata-se, no fundo, de confrontar dois planos: um que considera o "plano das orientações para a acção organizacional" e outro que considera o "plano da acção organizacional" (Lima, 1998, p.160).
Espera-se que os professores atuem de forma profissional, não porque estes adotam somente as caraterísticas profissionais estabelecidas, mas pelas atitudes adotadas e estas diferenciam-se entre si e em função da importância que cada um dá a essas caraterísticas. Isto leva a que cada um dê uma resposta própria ao contexto. Como menciona Carvalho “toda a decisão pode ser traduzida numa forma de acção, ao mesmo tempo que é inspirada em valores.” (2011, p.50).
É importante referir que alguns aspetos determinam a forma como cada um visualiza a escola como: as crenças em relação a si próprio e dos outros, das ideias sobre a relação entre a escola e a sociedade. A origem socioeconómica, étnica, de género, religião pode afetar as crenças sobre como se aprende a ensinar e atuar perante situações menos ordeiras.
A sua experiência como aluno e o seu contato constante com uma pluralidade heterogénea de modelos de professores que de uma forma ou de outra foram significativos ao
longo da sua vida tem influência direta, quer a nível positivo ou negativo sobre a perceção individual dos valores e das práticas que norteiam o exercício da profissão faz com que os professores vão interiorizando certos modelos de ação, que posteriormente se projetam em situações reais de atuação.
Segundo Carvalho
“Fomos percebendo que, na escola, se produzem muitas decisões nem sempre conformes com o previsto e, nessa medida, não poderiam encaixar-se numa teoria explicativa exclusivamente burocrática, pelo que abalavam o quadro de orientação formal - legal, já que a organização escolar parecia funcionar, em grande parte, à custa de tais decisões alicerçadas a outros tipos de racionalidade. A acção dos actores educativos estava longe de poder ser, em termos absolutos, conotada com a previsibilidade, a certeza e regularidade que se esperaria na estruturação das decisões” (2011, p.37).
A atuação de cada professor muitas das vezes está diretamente relacionada, como refere Bolívar, com “as mutações das últimas décadas geraram ambiguidades e contradições na situação profissional dos professores. A crise da identidade profissional docente deve ser entendida no quadro de um certo desmoronamento dos princípios da modernidade, que davam sentido ao sistema escolar” (2006, p. 13).
Relativamente à tomada de decisões este é um processo ambíguo, em antítese aos modelos racionais, em que as tomadas de decisões derivavam de um processo racional.
Para Carvalho “manifestam-se em situações ocasionais, como resposta a determinadas finalidades que a organização oficialmente não declara ou que são adoptadas a título particular pelos actores organizacionais, numa clara evidência de que no interior da organização se decide em função de interesses comuns mas também discordantes e controversos” (2011, p.40).
Desta forma, as decisões aparecem como sendo tomadas, sem delineação e excecionalmente cumprem uma continuidade lógica no reconhecimento do problema, definição, escolha e execução de resolução. Nesta ótica, a tomada de decisões não segue o trilho dos processos duma sucessão lógica, sendo ela: o problema, os objetivos, as estratégias, a negociação e a decisão. Surgem de um âmbito onde não existe articulação entre os
problemas e as soluções, entre os objetivos e as estratégias, mas sim onde problemas, soluções, participantes, oportunidades de escolha, se agregam irregularmente. Esta abordagem cria um desafio aos desígnios da ordem e da racionalidade dos outros modelos. Neste modelo, existem várias imagens e metáforas organizacionais, salientando o valor do simbolismo e da ambiguidade e concedendo menor realce à ordem e à racionalidade organizativa a priori (Estêvão, 1998).
No que diz respeito aos processos de decisão Carvalho refere que
“Tal entendimento alicerça-se na reflexão relativamente ao que se compreende por decisão eficaz, pois esta não é, necessariamente, uma decisão irrepreensível, perfeita (se é que existem efectivamente), mas a "melhor" decisão no interior de uma determinada conjuntura — o que pressupõe que para o mesmo caso possam existir várias soluções e todas elas correctas, na medida em que todas produzem um resultado favorável” (2011, p. 36).
Lima (2001) menciona que não se trata de descrever na íntegra os processos de decisão nas organizações, mas o de acabar com o caráter absoluto do modelo burocrático de racionalidade. Com o pensamento, de que só é possível atuar e procurar uma resposta depois de se ter desenvolvido a pergunta com nitidez. A este propósito, muitas vezes não se sabe qual é a questão, nos trâmites de problemas organizacionais, exceto quando se sabe a resposta.
Para Carvalho
“Se a racionalidade a priori das decisões formais encerra um processo cujo esquema é altamente linear, em que todos os momentos são sequenciais e não admitem qualquer desvio — o que evidencia uma linearidade simples —, já a racionalidade de satisfação das decisões obedece a um esquema que pode ser linear ou semi-linear, na medida em que são decisões que pressupõem interacção com o que as rodeia e se pautam por requisitos que podem ser opostos aos determinados formalmente” (2011, p.40).
No modelo de ambiguidade não existe uma, mas várias racionalidades: racionalidade limitada, racionalidade contextual, racionalidade do processo, racionalidade adaptativa, racionalidade a posterior (March, 1991).
Como refere Carvalho “neste sentido, a dinâmica da escola resulta da convergência de lógicas ligadas tanto à racionalidade burocrática como à racionalidade da anarquia organizada, ou seja, a acção decisória tanto é conforme às imposições formais como rompe com elas, assumindo-se, desta feita, a presença de inconsistências e desconexões relativas nos modos de decisão, ordem contrária à da burocracia” (2011, pp. 38-39).
A autora anteriormente referida menciona que
“É neste enquadramento que se desenham outros tipos de racionalidade em oposição àquela que é imposta pela organização, pois também é aqui que se reconhece a possibilidade de existir uma relativa margem de autonomia que proporciona aos autores uma actuação decisória conforme às suas necessidades, expectativas e reflexões, convertendo a organização num espaço que não impede a concretização dos objectivos