Nos últimos anos, o contexto das organizações tem vindo a sofrer mudanças estratégicas, estruturais e operacionais provocando grande impacto na gestão moderna, colocando em cheque paradigmas tradicionais da Administração Pública. Entre os variadíssimos tipos de mudança organizacional, as alterações no «desenho» organizacional, merecem ser analisadas com maior profundidade diante das novas exigências e necessidades das relações internas e externas das organizações modernas.
2.1 – Hierarquia
O modelo de estruturação das actividades mais utilizado no sector público, mas também no sector privado, é o modelo hierárquico. Este funciona por meio da fixação e no fazer cumprir políticas, regras e regulamentos, impostos de cima para baixo. De uma forma geral, os gabinetes ministeriais impõem ordens, as quais têm de ser cumpridas pelos responsáveis dos respectivos departamentos que se encontram na dependência desses mesmos gabinetes.
Este é um modelo clássico de coordenação hierárquica identificada e caracterizado por um modelo ideal de burocracia que foi desenvolvido por Max Weber. Weber caracterizava-o, tal como refere Larmour (1997:385), pela identificação e definição de jurisdições fixas, bem como por relações entre o superior e o subordinado. Era depositada muita confiança nos arquivos e nas regras imanadas.
Araújo (2003) considera que na concepção tradicional de organização burocrática, a coordenação hierárquica se denota pela definição de áreas de actuação de relações de tipo superior subordinado, bem como relações de controlo dos processos e a centralização das
mesmas. Este autor refere ainda que, a este modelo está implícito o poder e a autoridade cuja preponderância se esvazia ao longo da cadeia hierárquica (Araújo, 2003).
Segundo Kooiman (2000-2002), este modelo fundamenta-se em parte no comando, no controlo e na ordenação. Por outro lado, Morgan (1986) salienta que este modelo de organização foi sendo fundamentado numa imagem de máquinas. Estas, são por ele referenciadas como organizações onde existem unidades com propósitos muito claros, com uma estrutura de autoridade também ela clara que, por sua vez, domina todos os processos e decisões do trabalho a realizar.
A hierarquia é identificada, nesta perspectiva, mais do que um princípio de coordenação do que propriamente uma forma organizacional.
Apesar deste modelo ainda continuar a vigorar em sociedades modernas, a sua aplicabilidade tem sido alvo de questões, face às limitações que o mesmo apresenta. Segundo Araújo (2003), este modelo é conotado, entre outros, por uma reduzida flexibilidade no processo de decisão, inexistência de incentivos no controlo de custos, falta de transparência, pouca responsabilização e de inovação articulada com o desenvolvimento de um cultura que atribui importância aos procedimentos em detrimento do desempenho.
Face às alterações substâncias das sociedades e à preocupação de adopção de modelos que respondam positivamente às necessidades organizativas das actividades e do fornecimento de serviços, nomeadamente dos serviços públicos, este modelo vai sendo preterido por outros que respondam cabalmente às necessidades em causa.
Por outro lado, as exigências vão sofrendo elas próprias alterações ao longo dos tempos, face a condicionalismos, tal como identificados por Araújo (2003) ao salientar a influência do neo- liberalismo e das correntes económicas, que por sua vez condicionam o mercado na promoção da eficiência, eficácia e serviços. E, para além destes factores, ainda referencia, o envolvimento dos cidadãos, quer individualmente quer através de organizações representativas e, um conjunto cada vez mais alargado de problemas que exigem mais recursos, novas competências, novos conhecimentos e a conjugação de esforços.
Todas estas condicionantes promovem o encontrar de modelos de governação alternativos, pondo de parte o modelo de governação hierárquica.
Não é possível que na era da informática se possa esperar que uma decisão tenha que percorrer uma cadeia hierárquica longa e complexa. A competição não perdoa a inércia da tomada de decisão que cada vez tem de ser tomada num tempo útil, sendo este, cada vez mais curto.
2.2 – Mercado
No mercado, as relações de coordenação estão directamente relacionadas e, de certa forma, dependentes de decisões descentralizadas dos agentes desse mesmo mercado, bem como do preço dos produtos transaccionados.
A coordenação é assumida pelos intervenientes do próprio mercado, face à oferta e à procura dos produtos e ao estabelecimento do preço. As relações de coordenação gravitam em redor destes parâmetros e, por vezes, sem a existência e presença de entidades reguladoras. Esta realidade tanto se verifica a nível do mercado público como do mercado privado.
Segundo Larmour (1997:384), referenciando Colebak e Larmour (1993), num mercado competitivo ideal existe um número substancial de compradores e vendedores; estes sabem o que desejam do mercado e actuam independentemente; podem aceder ou não ao mercado livremente; a informação sobre os preços e os produtos está acessível; e, não há custos de fabricação repartida.
No entanto, poucos são os mercados que reúnem as condições que os façam considerar ideais, isto porque os factores que os podem influenciar directamente podem e são-no muito vezes, mais diversos.
Larmour (1997:384) considera que, às ausências de condições que permitem a existência de um mercado livre e competitivo se designa de «falta de mercado» e, salienta que os economistas reconhecem várias tipologias como os «monopólios naturais» – nos quais os custos marginais baixos e os custos médios favorecem a competição; as «externalidades» – que influenciam directamente o mercado em causa ao recair sobre eles, por exemplo, custos sobre os quais os intervenientes directos não têm poder de decisão e os bens públicos que beneficiam muitos cidadãos mas que não existem condições de qualquer que seja a organização particular de as proporcionar pelo facto de não poder recuperar os seus custos. Exemplo focado é o ar limpo e os custos de transacção – que incluem por exemplo os custos de aquisição de informação.
Estas ocorrências, muitas delas consideradas como que naturais no modelo de governação, através do mercado fazem com que a intervenção do governo, como entidade reguladora, tenha que actuar. A sua intervenção torna-se imprescindível e, para cada uma das tipologias identificadas e descritas anteriormente, a sua intervenção é direccionada tendo em conta os objectivos a atingir.
2.3 – Redes
Nos últimos anos, temos assistido à emergência da «Rede» como forma principal de organização na era da informação.
Uma estrutura organizacional em Rede, é a representação do arranjo organizacional onde se alicerça o funcionamento simultâneo, coordenado, equilibrado e integrado de mais de uma organização, apresentando as diversas relações inter-organizacionais existentes entre os diferentes elementos que a compõem.
Quanto à terminologia usada, parece-nos ser bastante diversificada o que nos permitiu encontrar denominações como, organização em rede, organização rede, formas de rede organizacionais, redes organizacionais, redes inter empresas, network, networking, organizações sem fronteiras, teias redes,… . A polissemia e a complexidade da própria noção de rede, permite que seja empregue ao nível académico, político, económico e organizacional. Na verdade, ao longo destes últimos anos, alguns autores encarregam-se de enfatizar o surgimento de novas formas de estrutura que estão a ser usadas pelas organizações, favorecendo a participação em redes inter-organizacionais.
Para Baldi e Lopes (2002:33), fazendo referência a vários actores, salientaram que “redes são formas organizacionais pautadas em diferentes aspectos relacionais – sociais e económicos –, os quais têm sido objecto de análise de diversos autores (Gransdori (1997), Gransdori e Soda (1995), Ebers (1997), Jariljo (1988), Powell (1997 e 1990), Powell et al. (1996), Porras (2001), Pettigrew e Fenton (2000)”. Por outro lado, Baldi e Lopes (2002:32) salientaram que “as redes são identificadas como uma estrutura social e económica de governação”. Estes mesmos autores referem ainda que as redes, segundo Williamsom (1985), são formas “empregadas quando mercado e hierarquias não respondem satisfatoriamente às necessidades de eficiência”. Consideram as redes como uma forma específica de governação, baseando-se na suposição de que as sociedades modernas se caracterizam por uma diferenciação funcional e por subsistemas sociais parcialmente autónomos (Baldi e Lopes, 2002:41). O surgimento dos subsistemas está
directamente relacionando com a crescente orientação das organizações formais, no sentido de fomentar relações inter-organizacionais com outras organizações de que dependem.
Carneiro (2003:20) salienta que “o repto à integração em rede é a decorrência natural da complexidade crescente do mundo Global”.
De certa forma, a decisão pela escolha entre as três estruturas de governação, é influenciada pela natureza das transacções a promover.
Parece-nos evidente e fazendo-nos valer da Tabela 1, a escolha em relação à forma organizacional é preferida em função das condições organizacionais e da própria gestão (sendo ela pública ou privada) face à opção tomada em relação aos melhores parâmetros tidos em consideração relativamente às diferentes estruturas organizacionais (Mercado, Hierarquia, Redes) e às características chave identificadas.
A Tabela 1 abaixo apresentada, exemplifica bem esta realidade.
Tabela 1 – Comparação entre os diferentes modelos de governação Modelos
Mercado Hierarquia Rede
Bases normativas Contrato – direito de propriedade Relação empregatícia Complementaridade de forças Meios de Comunicação Preços Rotinas Relacional
Métodos de resolução de conflitos
Desacordos – recorre a cortes para se faça cumprir o acordo Autoridade administrativa/supervisão Normas de reciprocidade - preo- cupação reputacional
Grau de flexibilidade Alto Baixo Médio
Montante de
comprometimento entre
as partes Baixo Médio para alto Médio para alto Tom ou clima Precisão e/ou suspeita Formal, burocrático Open-ended, benefícios mútuos Preferência e escolha de
actores Independente Dependente Independente
Mistura de formas Transacções repetidas (Geertz, 1978) Organizacional informal (Dalton, 1957) Status hierárquico Contratos como documentos hierárquicos (Stinchcombe,1985) Características de mercado: centros de lucros, transferência de preços (Eccles, 1985) Múltiplos padrões Regras Formais
Fonte: Adaptado de Baldi e Lopes (2002) citando Powel (1990)
Este facto está certamente relacionado, tal como pudemos ver no segundo ponto deste capítulo, na discussão entre o modelo organizacional que melhor se adapta à situação e à sociedade em causa e às suas características, muitas vezes diferenciadas e atípicas.
Tal como salientam Baldi e Lopes (2002:43), “enquanto Williamson tinha como preocupação entender a eficiência de diferentes estruturas de governança na realização de trocas económicas, Powell estava interessado em entender como factores sociais, culturais e políticos explicavam a natureza da estrutura e acção organizacional”. Daqui se depreende que era patente a divergência entre diferentes autores.
As redes apresentam-se em si mesmas como uma solução para os problemas típicos de coordenação das sociedades modernas em que, está patente o esforço de intervenção dos participantes envolvidos. Estas podem apresentar vantagens relativamente a outras formas convencionais de governação hierárquica e de mercado, tal como referiu Börzel (1996).
Baldi e Lopes (2002:41) referem que “Hierarquia e redes são considerados como arranjos alternativos ao mercado, capazes de reduzir o impacto tanto do oportunismo quanto dos limites cognitivos impostos aos dirigentes, em situações onde existe a presença de small numbers, activos específicos e frequência nas transacções”.
Por sua vez, Araújo (1998:299) refere que, segundo Rhodes (1997) “as networks podem ser vistas como uma alternativa ao mercado e à hierarquia partilhando as seguintes características de governação:
- Intervenção entre organizações (públicas, privadas e voluntárias); - Interacções contínuas entre os membros da network;
- Interacções do tipo da teoria de jogos;
- Elevado grau de autonomia em relação ao Estado.”
Depois do compilar de opiniões que nos parecem todas elas diferentes entre si, pelo menos relativamente à argumentação de cada autor, parece-nos que o modelo de redes se fundamenta em princípios elementares, tanto do mercado como da hierarquia.
De certa forma, podemos concluir que a organização e o funcionamento em rede acaba por se ímpor como o mais adequado em situações em que a pluralidade é importante, ao permitir de forma democrática e sem a perda de autonomia e da própria identidade de cada uma das partes envolvidas, a circulação e intercâmbio de ideias; os pontos de vista e experiências diversificadas; a concertação de esforços e vontades; a definição de objectivos comuns; e, a unificação de interesses, de preocupações e de reivindicações comuns.