2 ESTADO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE CUNHO SOCIAL
2.4 O ORÇAMENTO PÚBLICO E OS GASTOS EDUCACIONAIS
A CF/1988 prevê que a União, os estados e municípios podem instituir três tipos de tributos: impostos, taxas e contribuições. Esses três tributos compõem as fontes do orçamento público brasileiro. A existência desses tributos pode nos levar à percepção de que no Brasil se paga muito imposto. No entanto, como nos informa José Marcelino de Rezende Pinto (2000, p. 24),
[...] ao contrário dos países capitalistas desenvolvidos, onde a principal fonte de receita tributária é o Imposto de Renda, em particular da pessoa física, no Brasil há um predomínio dos tributos que, pela sua natureza, são repassados aos preços finais dos produtos [...] Considerando-se como tributos diretos o IPTU [...], o IR Pessoa Física [...], o IR na fonte, o IOF, o ITR, o IPVA e o ITBI, ainda assim constata-se que a carga de impostos (mais de 80%) é indireta. Assim, o Brasil permanece com arrecadação tributária centrada em tributos indiretos (ou seja, incidem sobre a produção e o consumo de bens e serviços), significando que os mais pobres pagam proporcionalmente mais tributos em relação a sua renda que os mais ricos. Assim, concordamos com Salvador (2010, p. 29) quando diz:
A estruturação do fundo público no Brasil configura um Estado Social que não reduz a desigualdade social porque se assenta nas seguintes características: i) financiamento regressivo (quem sustenta são os trabalhadores e os mais pobres), que não faz redistribuição de renda; ii) políticas sociais com padrão restritivo e básico, não universalizando direitos; e iii) distribuição desigual dos recursos no âmbito da seguridade social e, ainda, transferência de recursos para o orçamento fiscal.
Neste trabalho, os tributos arrecadados na forma de impostos interessam diretamente, uma vez que é sobre a receita líquida de impostos e suas transferências que há a vinculação de recursos para aplicação em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino48 (MDE). Os impostos são instituídos pelas três esferas
de governo, sendo que a CF/1988 prevê mecanismos de transferências de arrecadação da União para estados e municípios e dos estados para os municípios.
Na tentativa de compreender como se constituem as disputas para a distribuição desses recursos públicos, faz-se necessário explicitar o que entendemos como orçamento. Este constitui elemento importante para compreender o financiamento educacional, pois é um instrumento técnico que vai além da sua estruturação contábil, refletindo a “correlação de forças sociais e os interesses envolvidos na apropriação dos recursos públicos, bem como a definição de quem vai arcar com o ônus do financiamento dos gastos orçamentários” (SALVADOR, 2010, p. 172). O dimensionamento desses gastos possibilita entender a importância dada a cada política pública no contexto político, social e econômico do país. No nosso caso em particular, o estudo do orçamento vinculado à educação nos permitirá conhecer qual quantitativo de recursos está sendo destinado à educação especial no âmbito dos municípios.
Partimos do pressuposto de que o “[…] orçamento público é a materialização da ação planejada do Estado para manutenção de suas atividades e execução de seus projetos, assim como permite a visualização do direcionamento das ações do Estado e de suas efetivas prioridades” (SALVADOR, 2010, p. 49).
A Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que fixa as normas gerais para elaboração dos orçamentos públicos e para o controle das finanças públicas, estabelece, no seu art. 2º, que “[...] a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade” (BRASIL, 1964).
48 Assim dispõe o art.70 da LDB/1996: “Considerar-se-á manutenção e desenvolvimento de ensino as
despesas realizadas com vistas à consecução dos objetivos básicos das instituições educacionais de todos os níveis [...]” (BRASIL, 1996a).
O orçamento, antes de 1988, estava todo centralizado no Poder Executivo, com esvaziamento do Poder Legislativo. A CF/1988, ao ratificar no campo das finanças públicas, os processos de reordenamento institucional e de unificação do orçamento, ampliou o fortalecimento da Federação e do papel do Congresso Nacional, recuperando as prerrogativas do Poder Legislativo em matéria orçamentária (SALVADOR, 2010). Na tentativa de recuperar o papel de planejador do Estado, foram criadas mais duas peças orçamentárias: o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Desse modo, a partir da CF/1988, art.165, o ciclo orçamentário passou a ser composto por três instrumentos distintos, mas interligados entre si: o PPA, a LDO e a Lei Orçamentária Anual (LOA), cujo objetivo é integrar as atividades de planejamento e orçamento, bem como assegurar a execução das políticas na União, no Distrito Federal, nos estados e nos municípios. Desse modo, cabe ao Poder Legislativo apreciar esses instrumentos, no âmbito de cada esfera administrativa, e aprová-los. As principais regulamentações legais para o denominado ciclo orçamentário brasileiro são a Lei nº 4.320/1964, a CF/1988 e a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, denominada “Lei de Responsabilidade Fiscal”, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Assim, segundo José Carlos Polo (1999), quanto ao planejamento e execução orçamentária, a CF/1988 consagrou o princípio de que o orçamento público integra um sistema em que as ações de governo deveriam ser definidas em processo amplo de planejamento, no qual se estabelecem, antecipadamente, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública por certo período de tempo.
O PPA define diretrizes, objetivos e metas da administração para um período de quatro anos, com ações orçamentárias e custos da administração pública, para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de duração continuada. É constituído por um conjunto de programas, por meio dos quais os governos tentam alcançar os objetivos estabelecidos no plano, de acordo com as demandas de cada esfera do governo. Apenas os programas que estão previstos no PPA podem receber recursos nos orçamentos anuais ou ser priorizados na LDO.
A LDO pauta-se nos grandes princípios e critérios apontados no PPA, visto que ela antecipa a discussão orçamentária, define metas e prioridades para o ano
seguinte e anuncia as metas fiscais, ou seja, o montante a ser arrecadado e como será despendido; sua vigência é de um ano. De acordo com Salvador (2010), a inovação trazida pela LDO na CF/1988 permitiu ordenar a participação do Poder Legislativo na elaboração do orçamento, ampliando o prazo de discussão e participação de diferentes atores no processo orçamentário. Cabe ressaltar que, com a Lei Complementar nº 101/2000, a LDO teve sua importância ampliada, tendo em vista a exigência de informação e os anexos que passaram a integrar a LDO, entre eles, o anexo de metas fiscais, que deve vir acompanhado de memória e metodologia de cálculo, justificando os resultados pretendidos pelos governos.
A LOA deve estimar as receitas de tributos e fixar as despesas que as administrações públicas da União, dos estados e dos municípios estão autorizadas a executar no exercício financeiro. Portanto, cada ente federado deve planejar suas receitas e despesas, controlá-las e limitá-las quando as metas se mostrarem comprometidas.
Nessa perspectiva, os recursos destinados à educação, assim como todas as demais despesas do Poder Público, também devem estar previstos no PPA, como diretrizes gerais; na LDO, como diretrizes orientadoras para o conjunto de receitas e despesas; e na LOA, onde deverão estar contemplados de modo detalhado para sua utilização (GOUVEIA, 2002). A LDB/1996 estabeleceu procedimento para o acompanhamento da execução orçamentária das despesas com educação, bem como do gerenciamento dos recursos da educação. De acordo com o art. 69, § 4º, “as diferenças entre a receita e a despesa previstas e as efetivamente realizadas que resultem no não atendimento dos percentuais mínimos obrigatórios, serão apuradas e corrigidas a cada trimestre do exercício financeiro”. Assim, ressalta-se que os recursos educacionais, além de se articularem com as metas fixadas nos documentos orçamentários, devem obedecer à vinculação constitucional de recursos. Entretanto, de acordo com Polo (1999), o orçamento tem sido pouco utilizado como uma das etapas conceituais do processo de planejamento para alocação racional e gerenciamento de recursos públicos, visando à prestação de serviços à população. Na mesma direção, Salvador (2010, p. 177) salienta a manutenção da “precariedade no acompanhamento da execução orçamentária e a falta de parâmetros que estabeleçam com clareza os objetivos e os compromissos da programação financeira”.
Nesse sentido, concordamos com Salvador (2010, p. 178) quando diz que o “[…] orçamento não se limita a uma peça técnica e formal ou a um instrumento de planejamento; ele é, desde suas origens, uma peça de cunho político”. Assim, ele representa a correlação de forças sociais e políticas da sociedade, orienta as negociações relacionadas ao financiamento do Estado, servindo como instrumento de controle, direcionamento dos gastos e prioridades de políticas públicas. Conforme Fabrício de Oliveira (2001), o orçamento revela sobre que classe ou fração de classe recai o maior ou o menor ônus da tributação e as classes que mais se beneficiam com os gastos orçamentários; portanto, ele envolve negociações dos representantes políticos, uma vez que o orçamento é a expressão das reivindicações das classes que elas representam. Assim, foi fundamental analisarmos no planejamento orçamentário de Vitória ‒ estado do Espírito Santo, se as demandas e necessidades do público da educação especial estavam contempladas entre as prioridades políticas do município.
Nesse contexto, cumpre destacar a importância da gestão democrática dos recursos públicos, que, segundo Melchior (1991), se constituiu pela via exclusiva da participação dos interessados nos órgãos decisórios. Na educação, uma das possibilidades seria a participação no processo de gestão do financiamento em educação, que envolve o planejamento orçamentário, discutido anteriormente, e o controle social dos recursos públicos. Entendemos a gestão democrática do ensino público de forma ampla, assim como Rubens Barbosa de Camargo e Marcos Edgar Bassi (2008, p. 97),
[...] presente em diferentes instâncias da gestão pública da educação, desde as unidades escolares até os organismos de Estado de participação institucional (conselhos de educação), sem os quais ou não são repassadas verbas de outras esferas federativas ou não se pode constituir um sistema de ensino público.
Nesse sentido, defendemos uma perspectiva de gestão que considere a implementação de mecanismos de participação nos processos de decisão nas diferentes instâncias do Estado e na formulação de políticas públicas capazes de assegurar o direito social da educação a todos.
No ordenamento constitucional e infraconstitucional brasileiro, está prevista a função de fiscalização para cada uma das entidades da administração direta e indireta das esferas do Poder Público, por meio dos sistemas de controle interno e externo, e, ainda, há a previsão de qualquer cidadão poder examinar as contas do governo e questionar sua legitimidade.
A CF/1988 (Arts. 5º e 6º), na tentativa de garantir a democratização da gestão do Estado, menciona dois procedimentos para o aumento da participação da população em suas instâncias: “o acesso à informação e a participação de representantes nos setores específicos em órgãos da administração pública” (ADRIÃO; CAMARGO, 2007, p. 65). Nesse sentido, a Constituição assegura o direito do cidadão a participar da gestão, inclusive no controle dos recursos públicos. Cabe destacar a promulgação da nova Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2012 que dispõe sobre os procedimentos a serem observadas pela União, estados, Distrito Federal e municípios, com o fim de garantir o acesso as informações previstas na Constituição Federal, a partir do desenvolvimento de uma cultura de transparência e controle social da administração pública. Assim, a Lei prevê no art. 5° “É dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimento objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão” (BRASIL, 2011g), inclusive com o uso da tecnologia de informação.
No que se refere à educação, a CF/1988 estabelece como princípio constitucional, no inciso VI, do art. 206, “gestão democrática ao ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 1988). Entretanto, como apontam Theresa Adrião e Rubens Barbosa de Camargo (2007, p. 71), a omissão do texto constitucional com relação às diretrizes gerais para a constituição e a gestão de diferentes sistemas de ensino “permitiu que cada sistema definisse e regulasse sua própria organização e funcionamento, pouco ou nada avançando na criação de procedimentos diferentes dos já existentes”. Esse princípio foi ratificado na LDB/1996, na qual também foi destacada a obrigatoriedade do Poder Público de publicizar as informações de arrecadação e despesa em educação, bem como o cumprimento da vinculação de recursos nos seguintes termos:
Art. 72 - As receitas e despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino serão apuradas e publicadas nos balanços do Poder
Público, assim como nos relatórios a que se refere o § 3º do Art. 165 da Constituição Federal49.
Art. 73 - Os órgãos fiscalizadores examinarão, prioritariamente, na prestação de contas de recursos públicos, o cumprimento do disposto no Art. 212 da Constituição Federal, no Art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e na legislação concernente. (BRASIL, 1996a).
A Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, também estabeleceu quem seria responsável pelo acompanhamento e pelo controle social dos recursos do Fundeb:
Art. 24 O acompanhamento e controle social sobre a distribuição, a transferência e aplicação dos recursos dos Fundos serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por conselhos, instituídos especificamente para esse fim. (BRASIL, 2007b).
De acordo com Bassi e Camargo (2010), foi a introdução do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) no financiamento da educação brasileira que trouxe a oportunidade de retomar a ideia do controle social sobre o Estado, na medida em que sua legislação previa a criação de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs), em cada nível de governo, dos recursos do fundo, numa perspectiva de gestão educacional democrática. Essas disposições oferecem a base legal e a possibilidade da sociedade exercer o controle democrático sobre os recursos e serviços educacionais prestados pelo Estado.
O Fundeb (regulamentado pela Lei nº 11.494/2007), de acordo com Bassi e Camargo (2008, p. 116) estabeleceu novos dispositivos para elevar o alcance dos Cacs no acompanhamento e controle social do Estado, no intuito de garantir maior autonomia no desempenho do seu papel fiscalizador, “agora ampliado por uma função de supervisão da elaboração do orçamento anual da educação, entre outras medidas”. Desse modo, os Cacs têm como atribuições o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência e a aplicação dos recursos do fundo (art. 24, caput); supervisionar o Censo Escolar e a elaboração da proposta orçamentária (art. 24, § 9º); e acompanhar a aplicação dos recursos federais
49O art. 165 § 3º estabelece: “O Poder executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de
transferidos à conta do Programa Nacional ao Transporte Escolar (Pnate) e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para atendimento à Educação de Jovens e Adultos (Peja), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) (art. 24, § 13). Cabe salientar que, no art. 24, § 7º, foi assegurada a autonomia dos Cacs: “Os conselhos atuarão com autonomia, sem vinculação ou subordinação institucional ao Poder Executivo local e serão renovados periodicamente ao final de cada mandato dos seus membros”, bem como elencadas várias medidas relativas aos critérios de composição dos conselhos, ao processo eletivo dos conselheiros e aos impedimentos de participação que buscam possibilitar uma atuação mais autônoma e independente. Nesse sentido, a legislação, ao garantir um espaço público com participação popular no controle das verbas aplicadas à manutenção do ensino, possibilita a constituição de uma gestão democrática dos recursos da educação em cada esfera administrativa, visto que
[...] um conselho organizado de modo autônomo, constituído democraticamente, com representação de movimentos sociais, que fiscalize todos os recursos da educação, que possa ter um caráter propositivo ou gestor e sustentado pela administração pública pode vir a ter condições de exercer um efetivo e ativo controle social. (BASSI; CAMARGO, 2008, p. 117).
As receitas orçamentárias, segundo o art. 11 da Lei nº 4.320/1964, são classificadas, em termos de categoria econômica, em receitas correntes e receitas de capital. As receitas correntes provêm de tributos e de serviços prestados pelo governo e de outras fontes previstas em lei; e as receitas de Capital abrangem recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas, da conversão, em espécie, de bens e direitos, incluindo operações de crédito, da alienação de bens, da amortização de empréstimos, de transferências de capital e de outras receitas de capital. Desse modo, a receita do município é composta por receita tributária (imposto, taxas e contribuições de melhoria), receita patrimonial, receitas de serviços, transferências correntes, outras receitas correntes e receitas de capitais (BRASIL, 1964).
Nesse estudo, vamos analisar a receita resultante dos impostos do referido município, a qual constitui a principal fonte de recursos da educação, pois é sobre
ela que deve incidir o percentual mínimo de 25% para MDE. De acordo com o art. 68 da LDB/1996, são recursos públicos destinados à educação os originários de
I – receita de impostos próprios da união, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios;
II – receita de transferências constitucionais e outras transferências; III – receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; IV- receita de incentivos fiscais;
V – outros recursos previstos em lei. (BRASIL, 1996a).
Cabe ressaltar que as transferências de recursos constitucionais realizadas de uma esfera da administração para outra, como o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), constituídos de parcelas do Imposto de Renda e do Imposto sobre a Produção Industrial, constituem fonte importante para o financiamento da educação, uma vez que têm como finalidade “equalizar a capacidade arrecadadora e as responsabilidades na prestação de serviços das diferentes esferas da Administração pública” (OLIVEIRA, R., 2007, p. 86), principalmente, nos municípios que não apresentam uma arrecadação expressiva a partir dos impostos próprios e dependem das transferências de outras esferas.
Destacamos, ainda, a receita oriunda do salário-educação, que é uma contribuição social cobrada das empresas para com a educação. Conforme Madza Ednir e Marcos Bassi (2009, p. 56), “[...] desde 1964, elas são obrigadas a recolher 2,5% calculados sobre o valor da folha de pagamentos dos funcionários”. Até 2005, esse valor era destinado unicamente ao ensino fundamental. Com a Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006 (BRASIL, 2006e), os recursos arrecadados passaram a ser aplicados a toda a educação básica. O salário- educação é calculado “com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados” (BRASIL, 1996b, art. 15). Dos recursos arrecadados, deduz-se 1% em favor do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), a título de taxa de administração, e o gerenciamento dos recursos é feito pelo FNDE, que constitui uma autarquia criada em 1968, responsável pela gestão das verbas do salário-educação. Os recursos são distribuídos pelo FNDE, “observada em noventa por cento de seu valor, a arrecadação realizada em cada Estado e no Distrito Federal, em quotas”
(BRASIL, 2006f, art. 9º). A quota federal corresponde a 1/3 do montante de recursos e deve ser “aplicada no financiamento de programas e projetos voltados a universalização da educação básica, de forma a propiciar a redução dos desníveis sócio-educacionais existentes entre Municípios, Estados, Distrito Federal e regiões brasileiras” (BRASIL, 2006f, art. 9º, inciso I). A quota estadual e municipal corresponde a 2/3 do montante de recursos e deve ser redistribuída entre os estados e seus municípios de forma proporcional ao número de alunos matriculados na educação básica, nas respectivas redes de ensino, de acordo com censo educacional (BRASIL, 2006f, art. 9º, inciso II, §2). Os 10% restantes são aplicados pelo próprio FNDE em “programas, projetos e ações voltadas para a universalização da educação básica” (BRASIL, 2006f, art. 9º, inciso I, § 4º).
As despesas também são classificadas em despesas correntes, relacionadas com a manutenção da atividade governamental, manutenção e funcionamento dos serviços públicos em geral; e despesas de capital, vinculadas ao aspecto financeiro dos gastos governamentais, “[…] com a intenção de adquirir ou construir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens e integrarão o patrimônio público” (CRUZ et al., 2001, p. 28). Assim, dispõe a Lei nº 4.320/1964:
Art. 13. Observadas as categorias econômicas do artigo 12, a discriminação ou especificação da despesa por elementos em cada unidade administrativa ou órgão de governo, obedecerá ao seguinte esquema: DESPESAS CORRENTES: Despesas de Custeio Pessoal Civil Pessoal Militar Material de Consumo Serviços de Terceiros Encargos Diversos Transferências Correntes Subvenções Sociais Subvenções Econômicas Inativos Pensionistas
Salário Família e Abono Familiar Juros da Dívida Pública
Contribuições de Previdência Social Diversas Transferências Correntes.
DESPESAS DE CAPITAL Investimentos
Obras Públicas
Serviços em Regime de Programação Especial Equipamentos e Instalações
Material Permanente
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas
Inversões Financeiras Aquisição de Imóveis
Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financeiras
Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em funcionamento
Constituição de Fundos Rotativos Concessão de Empréstimos Diversas Inversões Financeiras Transferências de Capital Amortização da Dívida Pública Auxílios para Obras Públicas
Auxílios para Equipamentos e Instalações