O processo de Bolonha e a construção do EEES – um contexto em configuração

objectivo de criar o Espaço Europeu de Educação Superior (EEES) forma aquilo que podemos chamar de Constelação Europeia do Espaço de Ensino Superior. O chamado processo de Bolonha constitui não só uma dessas plataformas como é também aquela que lhe dá formalmente origem. Dito de outro modo, o processo de Bolonha estrutura e é estruturado pela construção do EEES.

Iniciado pela acção individual dos Estados-nação, os antecedentes e as bases do processo de Bolonha e, por consequência, do EEES, podem ser encontrados na Magna Charta Universitária de Bolonha (1988)129 _{com a chamada de atenção dos Reitores das}

Universidades Europeias para o papel a desempenhar pelas Universidades “numa sociedade que se transforma e internacionaliza.” Nesta carta estão registados os princípios fundamentais subjacentes ao papel da universidade no desenvolvimento das dimensões culturais europeias no seio das sociedades contemporâneas e os meios através dos quais estas podem ser mais eficazes na consecução dos seus objectivos. Mas a intenção em desenvolver e construir um EEES registou-se pela primeira vez na Declaração de Sorbonne (1998)130 _{onde pode ler-se o seguinte:}

criar um espaço europeu do Ensino Superior, onde as nossas identidades nacionais e os nossos interesses comuns possam interagir; onde se estabeleça uma sinergia entre todos os benefícios da Europa, dos estudantes europeus e dos cidadãos em geral. Lançamos um apelo aos outros Estados-membros da União Europeia e aos outros países da Europa para que nos acompanhem neste objectivo, a todas as universidades europeias para que possamos consolidar o lugar da Europa no mundo.

Embora a Comissão Europeia tenha participado na reunião de Sorbonne com o estatuto de observador, nesta altura ainda estava arredada do processo de empreendimento desta nova arquitectura para a educação superior. Aliás, como salienta Croché (2006) a participação de CE na reunião foi um pouco a contra gosto do

129 _{Este documento marca as comemorações dos 900 da Universidade de Bolonha – a mais antiga}

universidade europeia – e foi subscrito pelos Reitores das Universidades Europeias. Nesta carta estão patentes “os princípios fundamentais [e os meios] que devem sustentar no presente e no futuro a vocação da Universidade.” É onde se aflora também o tema da mobilidade de professores e estudantes, as questões da política de equivalências em matéria de estatutos, de títulos, de exames e de atribuição de bolsas enquanto instrumentos essenciais para garantir à Universidade o exercício das suas missões contemporâneas.

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impulsionador do processo de Bolonha, o Ministro da Educação Francês Claude Allègre, que se viu forçado a admitir a presença da Comissão, pelo facto desta, não só vir a desenvolver desde os anos de 1960 a abertura para a convergência dos sistemas de ensino superior na Europa, como também por muitas das suas acções e programas terem contribuído para o lançamento do processo de Bolonha. A tensão entre o ministro francês e Edith Cresson (Comissária Europeia) é interpretada por Croché (2006) como um desejo comum entre os Estados participantes de manter o controlo das suas políticas de educação superior. Neste contexto, a iniciativa de Sorbonne, protagonizada por apenas quatro países europeus – França, Alemanha, Itália e Reino Unido – apresenta duas facetas opostas que Croché (2006) identifica como «faceta ofensiva» e «faceta defensiva». A «faceta ofensiva» tem como estratégia a preparação e o reforço dos sistemas nacionais europeus para que estes sejam competitivos em relação a outros sistemas mundiais sendo o principal rival do sistema universitário americano. A «faceta defensiva» assenta nas responsabilidades dos Estados nacionais em construir um modo de colaboração que exclui as autoridades europeias. Como se verá mais adiante, esta faceta defensiva do processo de Bolonha não se manteve muito tempo, deixando este de estar estar sob o controlo individual dos Estados passando a ser «pilotado» pela Comissão Europeia (Croché, 2006).

Quando em 1999 se assinou a Declaração de Bolonha a intenção de criar um EEES evidenciou-se e reforçou-se na “necessidade de criar uma Europa mais completa e abrangente, em especial no que respeita à construção e ao reforço das suas dimensões intelectual, cultural, social, científica e tecnológica” (Declaração de Bolonha, 1999), reconhecendo a «Europa do Conhecimento» como factor insubstituível para o crescimento humano e social e, como se reconhece na Estratégia de Lisboa (2001), também como factor de crescimento económico. Tendo como meta o alcance do EEES no espaço de uma década (2010), os 29 países signatários da Declaração de Bolonha131

comprometeram-se a coordenar as políticas nacionais de modo a fazer convergir os distintos sistemas de ensino superior nacionais num só sistema europeu de educação superior. Entretanto, o número de países subscritores cresceu, cifrando-se actualmente

131 _{Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Dinamarca, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Finlândia,}

França, Grécia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Malta, Noruega, Polónia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Roménia, Suécia e Suíça.

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em 47132 _{o número total de adesões. De modo a estabelecer e a promover o EEES}

definiram-se seis objectivos que serviram de ponto de partida e fio condutor para a convergência da reforma da política nacional em matéria de ensino superior:

a) adopção de um sistema de graus de acessível leitura e comparação;

b) adopção de um sistema essencialmente baseado em dois ciclos principais: o graduado e o pós-graduado;

c) estabelecimento de um sistema de créditos;

d) promoção da mobilidade, ultrapassando obstáculos ao efectivo exercício da livre mobilidade;

e) promoção da cooperação europeia na avaliação da qualidade; f) promoção das necessárias dimensões europeia do Ensino Superior. Uma vez que essa convergência requer “constante apoio, vigilância e adaptação às necessidades contínuas”, os ministros decidiram reunir-se a cada dois anos para avaliar o desenvolvimento do processo em cada país e (re)definir novos passos. Desta forma, com a Declaração de Bolonha abre-se um novo espaço de cooperação- competição que altera não só os equilíbrios nacionais como também os equilíbrios europeus em que o acento tónico não é mais a harmonização133 _{dos sistemas de ensino}

superior, como refere a Declaração de Sorbonne, mas sim a compatibilidade e a comparabilidade respeitando a diversidade de cada país (Charlier, 2006), emergindo com ela um novo espaço geopolítico de educação superior (Croché, 2006). Este novo espaço geopolítico caracteriza-se pela circulação de “actores (diversas organizações), pessoas, ideias, palavras, que ao serem progressivamente integradas na linguagem do dia-a-dia, tornam a ideia de eficiência e a adopção da perspectiva utilitarista das universidades Europeias como natural” (Croché, 2008, p.10) motivo pelo qual o processo teve muito poucos contestatários. Com isto, as relações entre os países e entre os países e a Comissão Europeia dentro do processo passaram a inscrevem-se num jogo complexo de cooperação-competição onde os Estados cooperam no que diz respeito à

132 _{Albânia, Alemanha, Andorra, Arménia, Áustria, Azerbaijão, Bélgica, Bósnia e Herzegovina, Bulgária,}

Cazaquistão, Chipre, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Estónia, Federação Russa, Finlândia, França, Geórgia, Grécia, Holanda, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Letónia, Liechtenstein, Lituânia, Luxemburgo, Macedónia, Malta, Moldávia, Montenegro, Noruega, Polónia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Roménia, Santa Sé, Sérvia, Suécia, Suíça, Turquia e Ucrânia.

133 _{Longe de reaproximar todos os sistemas educativos europeus o processo de Bolonha conduziu à}

introdução de uma variedade de modelos sem precedentes na Europa: ciclo de estudos 3+1, 3+2, 4+1, 4+2 (Croché, 2006). Os casos de Portugal e Espanha apresentados neste estudo são exemplo disso mesmo. Portugal adoptou o modelo 3+2 e Espanha o modelo 4+2. A hipótese levantada por Croché (2006) para que tal tenha acontecido assenta na ideia que os países aderiram ao processo de Bolonha mais para utiliza- lo como uma ferramenta para os ajudar a resolver os seus problemas nacionais mais do que para harmonizar o ensino superior europeu.

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partilha e à edificação de um sistema europeu estruturado e competem para atraírem para os seus países os melhores cérebros à escala mundial.

Dois anos após a assinatura da Declaração de Bolonha, realiza-se a primeira reunião de acompanhamento do processo, em Praga (2001), confirmando-se e rejeitando-se algumas ambições políticas iniciais. Como refere Croché (2006), confirma-se a integração dos representantes das autoridades académicas e representantes dos estudantes no grupo de pilotagem e abandona-se a ideia de afastar a Comissão e o Conselho da Europa ao ser saudada no Comunicado de Praga a ajuda construtiva que a Comissão Europeia poderá dar ao processo. Com isso, a Comissão passa então a ser um «stakeholder» activo e fundamental no processo de Bolonha, não só na sua promoção e no prosseguimento do interesse da Estratégia de Lisboa, como também na posição da Europa do conhecimento na economia global (Robertson, 2009). Assim, o objectivo patente na Declaração de Bolonha, de criação de um EEES aliado aos interesses e à actividade da União Europeia para desenvolver e expandir a Europa na economia do conhecimento convergiu para o mesmo quadro político servindo de plataforma de alavancagem para estimular a mudança das Universidades europeias sendo este, na perspectiva de Robertson (2009), um projecto profundamente Europeu na sua ambição, substância e interesse. É, pois, neste quadro, que se pode compreender a introdução de três novas linhas ou áreas de orientação e intervenção no prosseguimento do objectivo central do processo de Bolonha:

a) a questão da aprendizagem ao longo da vida em articulação com a construção do EEES como elemento central;

b) o estímulo a um maior envolvimento por parte das universidades e outras instituições do ensino superior e estudantes enquanto parceiros competentes, activos e construtivos na criação e concepção do EEES;

c) a promoção e a atractividade do EEES a estudantes europeus e de outras partes do mundo.

Para acompanhamento do desenvolvimento do processo de Bolonha, que é, como já foi referido, objecto de reuniões periódicas de dois em dois anos, criaram-se a partir da reunião de Praga duas estruturas de trabalho: o Grupo de Acompanhamento e o Grupo Preparatório. O primeiro é composto pelos representantes de cada país signatário e pela Comissão Europeia, cuja presidência estará a cargo do Presidente da União Europeia em exercício. Com o estatuto de consultores fazem também parte do Grupo de Acompanhamento a EUA (Associação Europeia de Universidades), a EURASHE

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(Associação Europeia das Instituições de Ensino Superior), a ESIB (Associações Nacionais de Estudantes em Europa) e o Conselho Europeu. O Grupo Preparatório é composto apenas pelos representantes dos países que acolheram a última reunião e representantes dos países que irão acolher a reunião seguinte, mais dois Estados- membros e dois Estados não membros da União Europeia. Tanto o Presidente da União Europeia como a Comissão Europeia também estão integrados neste grupo. Estes dois grupos de trabalho – que na reunião de 2005 vê o seu corpus aumentado – serão reestruturados na reunião ministerial de Lovaina, em 2009, já em pleno reinado da Comissão Europeia na condução do processo de Bolonha, como se aferirá mais adiante.

Na reunião de acompanhamento de 2003, em Berlim, o envolvimento ou a articulação com os objectivos da Estratégia de Lisboa (2000) eram já bem visíveis e explícitos, pelas recomendações directas sobre a necessidade de modernizar as estruturas, o financiamento e a gestão da pesquisa nas universidades europeias por parte da Comissão Europeia (Robertson, 2009). Mas é só a partir da reunião ministerial de 2005, em Bergen, que a Comissão Europeia passa a ser membro a tempo inteiro do processo de Bolonha com acesso directo ao voto no seu desenvolvimento (Croché, 2008).

No comunicado de Berlim é sublinhada pela primeira vez a importância da dimensão social do processo de Bolonha no desenvolvimento de futuras acções em cooperação estreita com o grande objectivo da Estratégia de Lisboa de tornar a Europa “na economia mais competitiva e dinâmica do mundo, impulsionadora de um crescimento económico sustentável com mais e melhor emprego e maior coesão social” (Estratégia de Lisboa, 2000). Na sequência da consideração anterior, é também marcado neste texto a necessidade de se estabelecerem medidas mais fortes que articulem os sistemas de ensino superior e de investigação em cada país, o que consubstanciará o alicerce fundamental para a Europa do Conhecimento, preservando a riqueza cultural e a diversidade linguística da Europa.

Embora inicialmente os países externos à Europa – e até mesmo alguns países europeus – possam ter olhado para o processo de criação do EEES com algum descrédito ou desconfiança, ou até como um mito, nas palavras de Croché (2006), está também patente neste documento o interesse por parte de outras regiões do mundo em participarem nesta reunião. Aliás, participou já na reunião de Berlim com o estatuto de convidado o Comité da União Europeia/América Latina e Caraíbas (UE-ALC). Para

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Robertson (2010), foi a partir de 2003 que os diversos aparatos políticos europeus começaram a seguir uma estratégia extra-regional surtindo efeitos directos e indirectos. Tudo isto porque a educação superior passou a fazer parte das prioridades da agenda política nacional e da União Europeia ancorada na ideia de que a universidade é fundamental na produção de uma economia baseada no conhecimento, derivado e dependente da sua relação com a indústria. Daí a preocupação com a transferência do conhecimento. Assim, os efeitos directos são os resultados, tanto dentro como fora da Europa, das estratégias explícitas para realizar um espaço e um mercado de educação superior competitivo, como por exemplo o programa Erasmus Mundus, a Política de Vizinhança, as negociações do Acordo Geral sobre Serviços (GATS) da Organização Mundial do Comércio, a mobilização de antigos laços coloniais para alinhar com estes interesses de mercado da Europa. Os efeitos indirectos resultam das reacções a essa estratégia-chave nas economias nacionais da economia global, onde o processo de Bolonha passou a ser visto como uma ameaça potencial (nos EUA e Austrália), como um modelo para a reestruturação interna (no Brasil e na China) ou como uma base para novos projectos regionais do mundo inteiro (África e América Latina).

Uma das «imagens de marca» desta reunião é a questão da qualidade dos sistemas de ensino superior europeus. A fim de orientar os países signatários na promoção de sistemas de acreditação de qualidade ficaram acordadas em Berlim as linhas que, a partir de 2005, os sistemas nacionais de qualidade134 _{deveriam contemplar.}

Para isso, foi solicitado à ENQA que, em colaboração com a EUA, a EURASHE e o ESIB, desenvolvesse um conjunto de medidas e procedimentos relativos à certificação de qualidade cujos resultados se registaram mais tarde no relatório Bologna Process Stocktaking 2005, do BFUG, no relatório Trends IV, da EUA, e no relatório Bologna with Students, da ESIB.

O «volte-face» da Comissão Europeia na pilotagem do processo de Bolonha dá-se na reunião de Bergen, em 2005. É nesta reunião que se verifica a tendência de institucionalização do papel da Comissão Europeia, que passa de consultor a membro efectivo com direito a voto nas decisões sobre o processo de Bolonha (Croché, 2008). O

134 _{Essas linhas são: uma definição das responsabilidades de cada uma das instituições envolvidas; a}

avaliação dos programas ou das instituições, incluindo a avaliação interna, avaliação externa, participação dos estudantes e publicação de resultados; um sistema de acreditação, certificação ou procedimentos comparáveis; e, participação internacional, cooperação e sistemas de redes (Comunicado de Berlim, 2003).

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estatuto adquirido no processo de Bolonha pela Comissão é explicado pelo facto das questões em matéria de educação superior serem há muito um campo de actuação da Comissão Europeia, possuindo por isso os meios necessários para projectar e implementar cenários de integração mais ambiciosos que podem levar longe a ideia Europeia de ensino superior (Croché, 2006, Robertson, 2010). As estruturas de trabalho entretanto criadas – Grupo de Acompanhamento e Grupo Preparatório – ampliaram o seu corpus135 _{e rapidamente se tornaram plataformas de diálogo e debate entre}

representantes de actores colectivos muitas vezes em conflito com as estruturas políticas nacionais que, pelo facto de serem associados à construção e condução do processo, se tornaram coniventes na edificação do EEES, o que levanta, segundo Croché (2006), questões sobre as consequências da europeização na redistribuição do poder entre os parceiros nacionais do ensino superior. Assim, se até 2005 as estruturas de trabalho de apoio às reuniões ministeriais estavam reservadas a um pequeno grupo de especialistas que se conheciam bem e que acompanhavam o desenvolvimento do processo de Bolonha desde os primórdios, com a inserção de novos especialistas nas estruturas de trabalho verifica-se algum descontentamento. Este descontentamento surge em grande medida pelo facto de a Comissão passar a financiar a partir desta data os relatórios de avaliação do ESIB e da EURASHE, lançando dúvidas sobre a objectividade destes organismos nos relatos que tecem (Croché, 2006). Neste contexto, como relata Croché (2006), as relações entre a Comissão e os Estados membros tem múltiplas ambiguidades assentes, por um lado, na reafirmação da soberania dos Estados sobre o ensino superior, e por outro, nos problemas que os Estados esperam que a Comissão os ajude a resolver.

Em 2007, na reunião ministerial de Londres, são reconhecidos os avanços que se deram no processo de Bolonha, afirmando-se que se está mais perto da realização do EEES cuja base assenta na autonomia institucional, liberdade académica, igualdade de oportunidades e princípios democráticos que facilitem a mobilidade e aumentem a empregabilidade reforçando assim a atractividade e a competitividade da Europa (Comunicado de Londres, 2007). Apesar de se reconhecer o progresso do processo desde as suas origens, os ministros da educação reconhecem que há desafios a enfrentar

135 _{Passaram a integraram o processo a EI (Educação Internacional Pan-Europeia), a ENQA (Associação}

Europeia para a Garantia da Qualidade no Ensino Superior) e a UNICE (União das Indústrias e da Comunidade Europeia)135_{. Esta última organização, passa a partir de 2007 a designar-se}

BUSINESSEUROPE. Para conhecer a história desta organização sugere-se a consulta do site http://www.businesseurope.eu/content/default.asp?PageID=601

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e obstáculos a remover, nomeadamente, os relativos à mobilidade. Isso passa pela flexibilização e reorganização da política burocrática nacional em matérias relacionadas com a imigração, com o reconhecimento de qualificações, com o aumento e flexibilização de financiamento, entre outros. Por se ter verificado uma grande variedade de abordagens nacionais e institucionais nas práticas de reconhecimento das qualificações, o estabelecimento de um quadro de qualificações do EEES passa a ter um papel central na promoção do ensino superior europeu no contexto global e como garante para o alcance das tão proclamadas comparabilidade e a transparência. Neste contexto foi criado o Registo Europeu da Garantia da Qualidade no Ensino Superior, “onde estão listadas as agências de avaliação e acreditação reconhecidas na União Europeia” (Amaral, 2010, p. 58), que irá permitir ao público em geral ter acesso aberto à informação sobre as agências de garantia e qualidade e irá aumentar os níveis de confiança no ensino superior do EEES. No contexto da articulação entre o ensino superior e a investigação, proclamada no Comunicado de 2003, sugere-se nesta reunião que as instituições de ensino superior incorporem os seus programas doutorais em estratégias políticas e institucionais e que desenvolvam planos de carreira adequados para doutorados e investigadores em início de carreira. É também mencionado o interesse manifestado por outras partes do mundo nos desenvolvimentos no âmbito do processo de Bolonha, aproximando a reforma dos seus sistemas de educação superior a Bolonha. Facto que faz com que o desenvolvimento do EEES se assuma como uma estratégia cada vez mais global. Neste contexto, foi solicitado ao BFUG que apresentasse resultados neste âmbito dando especial atenção a duas prioridades: a) melhorar a informação disponível sobre o EEES, nomeadamente, através do desenvolvimento de uma plataforma «online» para funcionamento da secretaria de Bolonha e da elaboração de um manual sobre Bolonha e b) melhorar o sistema de reconhecimento das qualificações.

Uma vez que nem todos os objectivos proclamados na Declaração de Bolonha foram totalmente alcançados, a implementação plena de tais objectivos exige um novo impulso. Neste sentido, na reunião ministerial de 2009, realizada em Lovaina, fica registado o alargamento da concretização do EEES a mais uma década sendo o ano de 2020 a meta temporal. Embora a meta de 2010 não tenha sido suficiente para alcançar os objectivos propostos na declaração de Bolonha, o Espaço Europeu do Ensino Superior é actualmente uma realidade, não só pelas reformas nacionais protagonizadas

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