Percurso

Um dos efeitos indirectos da globalização é a agregação voluntária de um conjunto de países em blocos regionais, cedendo elementos da sua autonomia ou soberania para melhor protegerem os seus interesses (Dale, 2005b). Este efeito produzido pela globalização começou já a ser sentido muito antes de a globalização ser teorizada enquanto tal (Robertson, 2006).

É, então, no contexto das estratégias de integração internacional dos países europeus que é criada, em 1957, a Comunidade Económica Europeia (CEE), actual União Europeia (UE) e se inicia a configuração e o desenvolvimento da europeização das políticas educativas do ensino superior, tido como um processo de resposta regional aos desafios globais. Entendidas como obra dos Estados, as organizações regionais organizam-se e actuam através da “fundação de entidades supranacionais com base em acordos multilaterais, [que] procuram criar condições favoráveis e dotar-se de uma capacidade acrescida para influenciar a direcção, o conteúdo e os efeitos das dinâmicas de globalização” (Antunes, 2008b, p. 14). Paulatinamente, a União Europeia foi, desde a sua constituição formal em 1957, reestruturando os seus contornos e ampliando o seu campo de actuação, anexando às suas competência novas áreas de intervenção política em prol do seu (re)posicionamento estratégico no seio do sistema mundial moderno. Os ganhos, em termos de campos de actuação, que esta entidade foi adquirindo são, em proporção inversa, precedidos por cedências de elementos de autonomia e soberania que

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os Estados membros voluntariamente abdicam para melhor protegerem os seus interesses.

Na revisão bibliográfica realizada sobre a internacionalização/europeização da educação superior observa-se uma significativa concordância entre os autores, que nos permitem identificar dois períodos ou etapas distintas que antecedem e caracterizam o processo de expansão da construção de um Espaço Europeu de Educação Superior (EEES). O primeiro desses períodos poderá ser balizado115 _{entre 1955 e 1992, e o}

segundo a partir de 1992, encontrando-se ainda em desenvolvimento. Não obstante se considerar que o processo de internacionalização da Educação Superior se iniciou nos anos 1970, prosseguindo mais consistentemente desde os meados dos anos 1980 com o estabelecimento do programa Erasmus e outros programas de educação e formação, diversos autores (Corbett, 2009; Grek & Lawn, 2009; Robertson, 2006, 2009, 2010) consideram que os programas em educação são o resultado de um longo processo de negociações começadas antes mesmo da constituição formal da própria CEE e, já no contexto da comunidade, através de janelas116 _{sabiamente deixadas em aberto pelos}

arquitectos do projecto de integração europeia (Monteiro, 2001).

A origem dessas negociações data de 1955, aquando a realização de uma reunião entre ministros da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) sobre o alargamento da integração europeia (Corbett, 2009; Grek & Lawn, 2009; Robertson, 2006). Segundo Corbett (2009) e Robertson (2006), nesta reunião foi apresentada uma proposta de criação de uma Universidade Europeia. Esta proposta não teve apoio por parte dos Chefes de Estado presentes na reunião, pois, naquela altura, a educação era considerado um assunto estritamente nacional e, por isso, não fazia parte da lista das competências da CECA. No entanto, apesar dos Estados membros presentes na reunião117 _{não se entenderem quanto ao que poderia ser uma universidade europeia, esta}

proposta ofereceu potencial para a promoção de agendas políticas nacionais. Esta data marca então o início da primeira etapa do processo de europeização das políticas

115 _{O recurso à palavra «sensivelmente» neste primeiro período ou etapa decorre do facto de alguns}

autores identificarem o início desta não com a data da formalização e constituição da Comunidade Económica Europeia em 1957, mas com alguns acontecimentos anteriores desenvolvidos no contexto da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA). Do ponto de vista conceptual esta oscilação temporal não apresenta modificações, mas por uma questão de preciosismo importa clarificar.

116 _{Essas janelas são para Monteiro (2001) o Artigo 128 e o Artigo 235 do Tratado da Comunidade}

Económica, considerando o Artigo 128 “a «via real» da construção jurisprudencial de um direito comunitário à educação” (p. 285).

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educativas da educação superior, caracterizada pela intenção de criar uma identidade europeia comum fabricada através do intercâmbio de símbolos culturais (Grek & Lawn, 2009) cujo foco de actuação estratégica era o próprio interior da comunidade, quer na sua ontologia quer nos seus resultados (Robertson, 2009, 2010).

Dezasseis anos mais tarde, a 19 de Abril de 1972, e já no quadro da então CEE foi criada a primeira e até agora única universidade europeia: o Instituto Universitário Europeu, sediado em Florença. Nesta altura, emergiu também com mais veemência entre os europeístas a ideia de que era necessário pessoas com espírito europeu para poderem gerir a Comunidade em expansão, sendo que, para isso, essas pessoas deveriam ser educadas de modo a que protegessem e promovessem a ideia de uma cultura e valores europeus. A identidade europeia significava, nesta altura, ter conhecimentos e competência em reconhecer e promover a adesão a um espaço social e cultural comum, e desenvolver o entendimento mútuo (Grek & Lawn, 2009). Na sequência da primeira reunião dos Ministros de Educação dos Estados-membros, a 16 de Novembro de 1971, foi formado um grupo de trabalho que iria desenvolver uma forma de financiamento e uma maneira de estabelecer formas mais activas de cooperação para a educação, e que deu origem, em 1975, à criação do Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (CEDEFOP) (Corbett, 2009). Segundo Neave (cf. Corbett, 2009) estes acontecimentos vieram quebrar o «tabu» que vigorava na CEE de que a educação não era matéria comunitária por não haver nenhuma referência explícita no texto do Tratado.

Depois desta primeira reunião de Ministros da Educação, muitas outras se seguiram com carácter regular, passando a intervenção comunitária no domínio da educação de um «nível infracomunitário» (apenas intergovernamental) para um «nível paracomunitário» (reuniões regulares dos Ministros da Educação no seio do Conselho) (Monteiro, 2001), reflectindo tanto a natureza voluntária do compromisso ministerial como o engajamento da Comissão (Corbett, 2009). O CEDEFOP representa, então, o início da etapa dedicada, por um lado, à harmonização dos sistemas de qualificação e formação da educação profissional no interior da comunidade e, por outro, à compilação de documentação baseada em análise estatística acerca das qualificações nacionais. Ao valorizar sobretudo de dimensões mensuráveis, comparativas e avaliativas da educação, pode-se dizer que o CEDEFOP abre a «janela» para aquilo que Lima (1997) designa de «educação contábil».

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Para Antunes (2005d, 2006a, 2008b), é o conjunto destes fenómenos ocorridos a partir de 1971 que data o início da europeização das políticas educativas. Para esta autora, a etapa que aqui se inicia e que termina em 1992, compreende, por sua vez, duas fases, indo a primeira até 1986, representando a fase da institucionalização da educação como área de cooperação e de acção comunitária, e a segunda, que compreende o período temporal que vai de 1986 até 1992, representando a emergência e progressiva consolidação da intervenção política comunitária na área da educação através dos Programas de Acção Comunitários, concretizados por aquilo que Monteiro (2001) designa de actos normativos não tipificados, patentes em «Resoluções» e «Conclusões» do Conselho.

Com a nomeação de Jacques Delors para Presidente da Comissão em 1985, um novo impulso foi dado ao desenvolvimento da União Europeia. A Educação Superior passou a ser fundamental para a cultura e valores europeus incorporada no objectivo de criar o Mercado Único e o Cidadão Europeu118_{. A primeira medida aprovada em matéria}

de educação superior foi a criação do Programa Erasmus, lançado em 1987, cujo primeiro objectivo era o de permitir a circulação na Europa de 10% da população estudantil universitária. Este foi um programa que contou com o apoio de uma grande rede de reitores que se mostravam favoráveis à inserção da educação nas competências da CEE (Robertson, 2006). Apesar do objectivo dos 10% não ter sido alcançado, este foi um programa muito importante já que, pela primeira vez, a autoridade da Comunidade estava a ser exercida para a cooperação na Educação Superior, com o acordo dos Estados Membros (Robertson, 2006). Isto «obrigou» as Instituições de Ensino Superior a reformular os seus curricula e os seus serviços para poder receber os estudantes em mobilidade, revelando-se grandes disparidades entre os sistemas nacionais de Educação Superior, nomeadamente, no que dizia respeito à transferência de créditos. Esta fase da europeização da educação superior foi marcantemente regional, quer no âmbito quer na ambição, e procurou «fabricar» a Europa como uma região e como uma entidade através da formação de cidadãos engajados com a comunidade em expansão e com o conceito de cultura e valores europeus (Grek & Lawn, 2009;

118 _{Culturalmente o objectivo da Comunidade era a criação de um cidadão europeu com sensibilidade}

europeia e com sentido de responsabilidade em relação à Europa (a entidade política deixava de ser apenas o Estado nacional). Economicamente era formar um grupo de diplomados para o mercado único. Politicamente este grupo de diplomados seria a nova inteligência para a governação europeia (Robertson, 2009, 2010).

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Robertson, 2006). O ensino superior torna-se um meio fundamental de combate ao «nacionalismo estreito», que impedia o avanço da Europa enquanto projecto político (Robertson, 2009, 2010). Assim, este tipo de programas permitiu à Comunidade promover uma agenda europeia para a Educação Superior sem ser acusada de debilitar a soberania nacional (Robertson, 2006). Paralelamente, no seio da OCDE, e considerando a importância que este organismo transnacional sempre teve no quadro da União Europeia, as questões da educação superior passaram também a ser debatidas.

Em meados da década de 1970, a questão de saber se a Comunidade deveria ou não desempenhar um papel primordial na Educação Superior já não se colocava, estando a atenção agora direccionada para os mecanismos apropriados para uma cooperação avançada entre os diferentes sistemas europeus de educação superior, que possibilitasse o reconhecimento das qualificações e a livre circulação de alunos, professores e investigadores. Estes avanços na arena da Educação Superior só foram possíveis graças a um enquadramento político assente em dois mecanismos de governação ao serviço da Comunidade Europeia: a «soft governance» e a «hard governance»119_.

Assim, no decurso do primeiro período (1955-1992), com distintas fases, a “emergência de múltiplas relações (funcionais e) de (inter)dependência crescentes entre a elaboração das políticas (nacionais e comunitárias) e as prioridades e instituições comunitárias evidencia o despontar de um processo crescentemente vincado de «europeização» da educação no contexto comunitário” (Antunes, 2008b, p. 18). É com base nesta racionalidade que podemos encontrar as bases fundacionais do Espaço Europeu de Educação (Grek & Lawn, 2009), em que os meios de cooperação entre as instituições de Educação Superior foram sendo desenvolvidos de baixo-para-cima e trabalhados em rede numa escala europeia, sem interferência real na escala supranacional (Robertson, 2006).

O segundo período que marca o desenvolvimento da europeização da educação superior tem início em 1992 com a assinatura do Tratado de Maastricht. Este segundo período está, segundo Antunes (2005d, 2008b), dividido em duas fases, representando a terceira e a quarta fase na análise desenvolvida pela autora acerca do processo de

119 _{Como refere Witte (1989), “muito do que se pode chamar política educativa comum (isto é, acção que}

visa, em primeiro lugar, os problemas da educação enquanto tal) não tem forma de direito comunitário obrigatório, mas formas mais ambíguas de direito internacional público ou «direito comunitário soft»” (Witte 1989 cit. por Monteiro, 2001, p. 204).

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europeização das políticas educativas. Assim sendo, a terceira fase compreende temporalmente o período que vai de 1992, data da assinatura do Tratado de Maastricht, até 1998-89. A quarta fase inicia-se nos finais dos anos de 1990, tendo a autora deixado em aberto o seu final, pelo facto, de estarem ainda a decorrer fenómenos associados a esta fase.

Oficialmente, as questões relacionadas com a educação superior foram, pela primeira vez, debatidas nas reuniões que deram origem ao Tratado de Maastricht (1992), tendo sido cristalizadas no seu artigo 126120_{. Como salienta Monteiro (2001),}

até à assinatura deste Tratado, «a palavra «educação» não estava escrita em nenhum dos tratados fundadores das Comunidades Europeias. No entanto, esses Tratados já continham algumas disposições que entravam no campo semântico da educação” (p. 191). Assim, com a inclusão da educação no Tratado tornou-se claro que a Educação Superior passava a fazer parte de uma agenda mais ampla da Comunidade, integrando os domínios da coesão económica e social, embora os Estados-membros continuassem plenamente responsáveis pelo conteúdo e organização do sistema de ensino (Antunes, 2005d, 2008b). A inclusão formal no Tratado de Maastricht cria então as condições necessárias para legitimar a intervenção da política comunitária no campo da educação121_{, para a qual foi constituída a Direcção-Geral XXII e nomeado um}

Comissário responsável pela área educação (Antunes, 2005d, 2006a, 2008b). Actualmente, esta Direcção-Geral XXII designa-se de Direcção-Geral da Educação e da Cultura. Foi também com este Tratado da União Europeia que se acrescentou às «Resoluções» e às Conclusões» as «Recomendações», enquanto acto normativo de intervenção comunitária, dando corpo a um direito comunitário “que evoluiu gradualmente do seu primitivo estatuto funcional para uma concepção substancial (Monteiro, 2001).

Aproveitando as oportunidades abertas pelo reconhecimento no Tratado de Maastricht da dimensão europeia em matéria de educação, verificou-se, em termos

120 _{Mais tarde incluído como artigo 149.º, Capítulo 3, do Tratado de Amesterdão, assinado em 1997, com}

o título «Educação, formação profissional de juventude».

121 _{A porta de entrada que deu à Comunidade Europeia acesso à educação foi o contexto da formação}

profissional. No presente estudo não interessa explorar e aprofundar essa via, no entanto, importa referir que se tem presente esse facto. O título ilustrativo apresenta-se uma citação de Monteiro (2001): “a via

real da comunitarização da educação foi a noção de formação profissional, que permitiu ao Tribunal da

Justiça construir um verdadeiro direito comunitário à educação” (p. 198). Mais tarde “o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias cortou o cordão umbilical que limitava a intervenção comunitária, no domínio da educação, a um daltónico conceito de formação profissional, desenvolvendo uma interpretação extensiva das respectivas disposições” (p. 86).

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estratégicos, um reposicionamento no foco de actuação da União Europeia, estando agora localizado fora das fronteiras da Comunidade (Robertson, 2006, 2009, 2010). Para tal, foram criados alguns programas, como, por exemplo, o Programa Alfa para a América-Latina e o Programa Ásia-Europe Link para países da Associação das Nações do Sudoeste Asiático (ASEAN). Até aí, os programas de estudos, currículos, mobilidade estudantil e trajectórias de carreira de pesquisa eram, essencialmente, orientados para os parceiros europeus e para os processos de europeização (Robertson, 2006, 2009, 2010). Contudo, a UE não deixou de ter uma estratégia interna surgindo, a partir de 1994, uma nova geração de Programas de Acção: Programa Socrates e Programa Erasmus para a educação superior, Programa Leonardo da Vinci para a formação profissional, e Programa Comenius para a educação básica e secundária122_.

Para a compreensão das políticas desencadeadas nesta fase da europeização da educação superior, Robertson (2006) alerta para a mudança da natureza do contexto económico e geopolítico global, que provocou alterações estruturais importantes não só no contexto como também na própria reestruturação da União Europeia, que, para ser competitiva na economia global, teve de se transformar a si própria num espaço de comércio e de mercado livre. Esta mudança foi desencadeada pela recessão das maiores economias europeias, incluindo a alemã, que provocou um crescimento acentuado do número de desempregados com formação superior, decorrente das mudanças na economia global, que tiveram um grande significado e expressão a nível da transnacionalização da produção e da finança e a nível de uma mudança ideológica com a passagem do modelo keynesianismo para o modelo neoliberal.

É neste contexto que o neoliberalismo se afirma explicitamente nas questões da educação, com o argumento de que importa tornar as economias europeias mais competitivas no quadro da economia global, em que o acento tónico se centra na formação de recursos humanos. Como descreve Robertson (2006):

A influência da teoria neoliberal na decisão política deu proeminência a formas particulares de olhar a Educação Superior – como capital humano, como motor para o crescimento económico, como um bem privado em vez de um bem público e como um novo sector de serviços no seio da economia. Estes aspectos reflectiram-se nas políticas e instrumentos ao nível europeu – tais como a Europa do Conhecimento, A Economia Europeia baseada no conhecimento,

122 _{Existem outros programas, mas a título de exemplo apenas indicamos estes. Para ver a lista completa}

dos Programas de Acção da EU, no campo da educação, sugere-se a consulta do site http://europa.eu/pol/educ/index_pt.htm.

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tecnologia política, investigação e o desenvolvimento, entre outros. Estas políticas alinharam-se com a visão, longamente promovida pela OCDE de que as sociedades pós-industriais seriam baseadas na informação ou no conhecimento. (p.34)

Denota-se com isto a “percepção de um papel vital da educação e da formação no contexto das prioridades e das políticas da União, crescentemente centradas na preocupação da promoção da competitividade da economia europeia” (Antunes, 2005d, p. 127). Tudo isto conduz a que, no final nos últimos anos de 1990, se assista a uma nova fase do processo de europeização das políticas educativas, “sob o lema de uma cooperação reforçada” e descrita como uma «revolução silenciosa»123_{, em que a União}

Europeia amplia e aprofunda “a sua capacidade de actuação e influência, redesenhando as fronteiras da sua acção em termos quer de áreas políticas quer de limites territoriais” (Antunes, 2005d, p. 128). Também Robertson (2006, 2009) reconhece que, no início da década de 2000, a actividade educacional da União Europeia recebe um novo e significativo impulso, começando nessa altura a forjar-se um reposicionamento na actuação da União Europeia, cujo mandato e estratégia foram fornecidos quer pela Declaração de Bolonha assinada em 1999, quer pela chamada Estratégia de Lisboa de 2000. Embora, inicialmente, quer o processo de Bolonha, quer a Estratégia de Lisboa se tenham desenvolvido em paralelo e em contextos distintos, os seus caminhos entrelaçaram-se para a edificação de um Espaço Europeu de Educação Superior. Como salientam Veiga e Amaral (2009), enquanto o processo de Bolonha resultou de uma declaração política assinada pelos Ministros de Educação dos Estados Europeus, em que a sua transposição se faz a nível nacional com carácter voluntário, a Estratégia de Lisboa foi um arquetípico da decisão supranacional conduzida pelo Conselho Europeu, sendo a transposição das suas directrizes obrigatória.

O processo de Bolonha nasceu em 1999 de um acordo de cooperação intergovernamental, cujas raízes se encontram na Charta Magna Universitatum (1988), subscrita pelos Reitores das Universidades Europeias, e na Declaração de Sorbonne (1998), subscrita pelos Ministros da Educação de França, Itália, Alemanha e Reino Unido. Ambos os documentos foram subscritos em datas de grande importância na história das Universidades Europeias. Embora a Comissão Europeia tenha participado

123 _{De acordo com Antunes (2005d), na Newsletter electrónica de 14 de Julho de 2003, Education and}

Culture at a Glance, Mme. Reding descreve o progresso da cooperação europeia desde o marco da

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na reunião da Sorbonne, fê-lo todavia com o estatuto de observador. A Estratégia de Lisboa foi lançada em 2000 como parte de uma plataforma económica mais ampla da União Europeia (Robertson, 2009) com o intuito de responder aos desafios da globalização e à necessidade declarada de criar uma nova economia europeia baseada no conhecimento124_{. Para isso a União Europeia teve de “definir um objectivo}

estratégico claro e aprovar um programa estimulante para criar infra-estruturas de conhecimento, fomentar a inovação e a reforma económica e modernizar os sistemas de protecção social e de ensino” (Estratégia de Lisboa, 2000). A União Europeia estabeleceu então como objectivo estratégico tornar a Europa na economia do conhecimento mais dinâmica e competitiva do mundo, capaz de garantir um crescimento económico sustentável, com mais e melhores empregos e com maior coesão social. Para alcançar tal objectivo e garantir a qualidade e a eficácia da governação foram introduzidas inovações significativas no sistema político europeu, destacando-se o reforço do papel de condução estratégica do Conselho Europeu e a introdução do Método Aberto de Coordenação (MAC) em áreas onde era preciso evoluir mais rapidamente, sendo a educação superior uma dessas áreas.

O entrelaçamento do processo de Bolonha com a Estratégia de Lisboa 2000 dá-