O servidor e o modelo de gestão de carreiras

É relevante concluirmos este capítulo com discussões acerca dos possíveis impactos das características dos modelos de gestão de carreiras públicas nos perfis dos servidores. Para tal, utilizaremos como principais referências as contribuições de França (1993) e Ferrari (1981). Ambos os autores enfocaram diferentes perspectivas do perfil dos servidores públicos. Enquanto o enfoque de França (1993) foi a interpretação da consciência política de servidores públicos de nível médio na esfera federal, Ferrari (1981) enfocou a relação entre o modelo de administração burocrático e comportamentos adotados por servidores públicos civis do Estado de São Paulo. Apesar de reconhecermos a existência de diferenças entre servidores de nível médio e de nível superior e, ainda, entre as administrações estaduais e federais14_{, entendemos que os}

dois autores contribuirão para a descrição de características que poderão nos ajudar a interpretar elementos do perfil dos servidores em geral. Não pretendemos aqui esgotar estas questões, mas sim explorar tópicos que poderão enriquecer futuras análises.

Ferrari (1981) e França (1993) contribuem para a descrição de dois determinantes das carreiras públicas enfocando, respectivamente: as características

14_{Vale relembrar que o nosso foco de pesquisa são servidores públicos de nível superior da administração} federal.

dos seus modelos de gestão e a valoração social destas carreiras. Como Schein (1974b, 1980, 1990, 1996) destacou, a carreira não só é resultante de determinantes individuais, como as âncoras de carreira, como de determinantes sociais e organizacionais. Os determinantes organizacionais são dados, principalmente, pelas características do modelo de gestão de carreiras, o que iremos explorar mais adiante. Os determinantes sociais são compostos pelas expectativas sociais em relação a que tipos de carreiras irão resultar em determinadas recompensas. Para explorarmos a perspectiva da valoração social da carreira pública, nos basearemos na análise da imagem do servidor público, descrita por França (1993) em seu livro Barnabé. Mesmo com imprecisões, podemos assumir que a imagem do servidor pode, indiretamente, nos caracterizar elementos da valoração social destas carreiras.

Como França (1993) destacou, até mesmo manifestações culturais como a literatura, música, cinema e televisão, contribuíram para a formação da imagem dos servidores públicos. As referências mais constantes ora os batizam como os barnabés e ora como os marajás. A imagem dos barnabés está associada ao pequeno servidor público ou servidor de baixo escalão (normalmente de nível médio ou técnico). A autora (ibid.) descreveu as características destes servidores referindo-se a eles como os pobres

diabos. Esta personagem foi proposta originalmente por Paes (1990) que, analisando

romances da literatura brasileira, sugeriu a existência de um romance de pobre-diabo desde os tempos do império que, como reforçado por França (1993), retrataria uma espécie de anti-herói da literatura brasileira. Segundo os autores, fisicamente os

pobres-diabos seriam sujeitos de “(...) cabeça baixa, espinha curva e voz branda (...)”;

psicologicamente seriam “(...) infelizes, desprotegidos, dignos de lástima, ingênuos, com sentimentos de inferioridade, que querem as coisas contínuas e imutáveis, resignados às injustiças, conformistas e fracassados”. Estes sujeitos teriam poucas aspirações e submeter-se-iam às imposições sociais, pois se satisfariam com pouco. Atuariam em um “(...) cotidiano cinzento, sem heroísmos, privado do necessário, à beira do naufrágio econômico” (França, 1993 p. 81).

O marajá, outra personagem associada ao servidor público, é caracterizado como o bon vivant, que super-remunerado ganha bem acima da média da população, sem grandes esforços para tal (França, 1993) – por vezes, acrescentamos, com condutas éticas questionáveis. Durante o governo de Fernando Collor (1990-1992), esta personagem esteve constantemente presente na mídia e foi alvo de ataques do governo e da opinião pública. Na época, buscava-se corrigir distorções ocasionadas pela falta de controle dos governos anteriores na contratação e gerenciamento de pessoal. Como

conseqüência, existiam na estrutura do governo servidores denominados “fantasmas” que, com salários elevadíssimos, sequer compareciam ao ambiente de trabalho. Poderíamos afirmar que, ainda hoje, a imagem do servidor público enquanto marajá se faz presente: o marajá, em uma conotação mais branda, seria sinônimo de servidor público que trabalha pouco e ganha muito.

Segundo França (1993 p. 11), a imagem do servidor público está, principalmente, associada à “(...) rotina, ineficiência, desinteresse, complicação de procedimentos, burocracia, parasitismo e conformismo (...)”. Ferrari (1981) complementa, afirmando que o aspecto mais marcante da imagem do servidor é a acomodação, já que ele optou por trocar o risco do setor privado pela segurança da carreira pública. Se valores – como os associados ao protótipo do self-made-man – tais como os relacionados à obtenção de uma evolução profissional constante, a aumentos salariais estimulantes, à competição e à assunção de riscos, forem considerados como socialmente positivos, a acomodação adquire uma conotação marcadamente pejorativa. Como destacou Ferrari (1981 p. 39), existe prevalecente uma imagem de que o setor público está dissociado de valores socialmente aceitos pelo setor privado: “na base destes valores existiriam indivíduos independentes, com iniciativa e com ‘personalidade forte’ para a realização profissional”.

A aceitação desta imagem do servidor público deve ser analisada com bastante cautela. Mesmo que admitamos que parte das características do perfil destes servidores seja de fato verdadeira, seja pela nossa experiência enquanto contribuintes ao sermos atendidos pela rede de serviços públicos; ou, ainda, pelas informações que nos são transmitidas – muitas vezes preconceituosamente – pela mídia; não é possível discernir até que ponto o servidor público moldou uma possível ineficiência e ineficácia do setor público, ou foi moldado por esta. Com freqüência, transplanta-se o problema da administração para o servidor, mas deve-se ter cuidado para não serem confundidas as causas com as conseqüências. Sem pretendermos esgotar estas questões, seria pertinente observarmos alguns dados objetivos acerca do perfil dos servidores públicos civis da União.

De acordo com o Boletim Estatístico de Pessoal (2007), em 2006, o quantitativo de servidores públicos civis da União continha cerca de 42% de carreiras de nível superior, 52% de nível intermediário (técnicos ou de segundo grau) e 5% de carreiras de nível auxiliar (nível de primeiro grau ou abaixo). Quando analisamos a escolaridade efetiva, ou seja, independente da carreira ocupada, verificamos que 55%

dos servidores possuem pelo menos o nível superior (graduação ou acima), sendo mais de 10% pós-graduados (especialização, mestrado, doutorado ou pós-doutorado), indicando uma super-qualificação dos servidores em relação às exigências de escolaridade de suas carreiras. Quando comparamos estes dados como o setor privado, constatamos que os servidores públicos civis federais apresentam um maior nível de escolaridade. O Relatório de Gestão do Capital Humano do Saratoga Institute do Brasil (2004) indicou que, dentre as 105 empresas pesquisadas, cerca de 36% dos empregados possuem pelo menos o nível superior; e somente 6,6% dos empregados possuem pós- graduação (especialização, mestrado, doutorado ou pós-doutorado) – ambos abaixo dos percentuais encontrados no setor público federal. Se analisarmos as empresas de serviços, os níveis de escolaridade são mais elevados, mas, ainda assim, permanecem abaixo do setor público. Considerando-se a diversidade de operações do governo federal, pode-se sugerir que o nível de escolaridade é elevado. A comparação entre as escolaridades dos setores público e privado está expressa na Tabela 7:

Tabela 7. Distribuição % de escolaridades no setor público e em amostra do setor privado.

Fontes: Boletim Estatístico de Pessoal (2007), Relatório de Gestão do Capital Humano do Saratoga Institute do Brasil (2004).

Deve-se acrescentar que os servidores públicos, na maioria das vezes, passaram por um processo seletivo criterioso, mesmo que mais baseado no conhecimento teórico do que no prático. É sabido que um candidato a uma carreira no setor público prepara-se durante anos, freqüentando, muitas vezes, a “indústria” de cursos preparatórios para concursos em determinadas carreiras. A quantidade de candidatos por vaga é elevada: segundo noticiado no site UOL (2005), dentre 41 concursos realizados para o preenchimento de 8.597 vagas em 2005, candidataram-se mais de seiscentos mil indivíduos – quase 70 por vaga; em 2006, segundo a revista Veja

(2007), foram promovidos no Brasil cerca de trezentos concursos públicos, para os quais se candidataram cerca de cinco milhões de indivíduos. Além do nível de escolaridade elevado e da competição para o ingresso, os servidores, ao longo de suas carreiras, são submetidos, em geral, a um ambiente rico em treinamentos e capacitações. Deve-se considerar, também, as políticas de subsídio à educação – por meio do custeamento de cursos de extensão, especialização, mestrado e doutorado – e de licenças para capacitação.

Em média, os servidores públicos são mais velhos que os empregados do setor privado. De acordo com o Relatório de Gestão do Capital Humano do Saratoga Institute do Brasil (2004), a média etária entre as empresas pesquisadas era de 36 anos enquanto, de acordo com o Boletim Estatístico de Pessoal (2007), no setor público civil federal a média é de 46 anos de idade. Se analisarmos a distribuição etária dos servidores públicos da União, podemos perceber, ainda, que 73% dos servidores já possuem 41 anos ou mais, caracterizando uma população mais velha, conforme pode ser observado no Gráfico 1:

Gráfico 1. Distribuição de faixas etárias na administração federal.

% de Servidores Ativos por Faixa Etária

9,30% 17,10% 39,20% 28,50% 5,90% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 45,00%

Até 30 anos De 31 a 40 anos De 41 a 50 anos De 51 a 60 anos Mais de 60 anos

Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal (2007).

O fato de que, na média, os servidores públicos são mais velhos, quando comparados aos empregados do setor privado, pode nos sugerir – de maneira bem simplificada – que estes servidores são sujeitos que possuem uma maior experiência de vida. Mesmo reconhecendo que a riqueza da experiência não necessariamente acompanha a idade, e que estes servidores poderiam estar de fato desatualizados tecnologicamente, viciados em suas rotinas de trabalho, enfim, estagnados em suas carreiras, a idade média dos servidores, isoladamente, poderia ser considerada até como um fator de qualificação dos servidores frente aos seus pares no setor privado. Mesmo com a excessiva simplificação, este argumento seria mais fácil de sustentar do

que o seu contrário, ou seja, que a maior faixa etária dos servidores públicos os desqualifica.

As informações apresentadas até aqui nos sugerem que apesar dos servidores atuarem em uma carreira que, de acordo com a imagem do servidor público brasileiro descrita, é socialmente pouco valorizada, de fato, estes servidores não aparentam ter problemas marcantes de qualificação. Afirmamos isto com base nas informações sobre a competição para o ingresso na carreira; pela escolaridade média; ou, porque não, pela experiência de vida. Portanto, se interpretarmos a imagem do servidor público como um reflexo da valoração social das carreiras públicas, percebemos que os dados objetivos não sustentam o argumento da desqualificação; pelo contrário, eles sugerem até uma maior qualificação dos servidores quando comparados aos seus pares do setor privado.

Se considerarmos os determinantes organizacionais das carreiras públicas, podemos levar em consideração as características dos seus modelos de gestão de carreiras para nos ajudar na análise de possíveis impactos destas características no perfil dos servidores públicos. Ferrari (1981) identificou em sua pesquisa que a principal recompensa oferecida por uma carreira pública está relacionada à satisfação das necessidades de segurança dos servidores. Segundo o autor (ibid.), as necessidades de segurança seriam satisfeitas pela presença de três características: pela relativa

permissividade da organização; pela impessoalidade do empregador; e pela estabilidade do emprego.

Em relação à permissividade, Ferrari (1981), em sua pesquisa, detectou que os servidores sentiam-se com uma liberdade relativa no ambiente profissional, o que permitira, por exemplo, que eles faltassem ou chegassem atrasados no trabalho sem qualquer punição por isto. Adicionalmente, a permissividade abriria espaço para freqüentes licenças e para o exercício de outras atividades pessoais pelo servidor que se sobrepunham ao horário de trabalho. A permissividade seria sentida, também, em relação às exigências do próprio trabalho, já que não havia um controle da qualidade ou da quantidade de produção. Estas características, segundo Ferrari (1981), não só satisfaziam as necessidades de segurança dos servidores como seriam atrativos para aqueles que ingressam no setor público em busca de menos trabalho ou de uma renda complementar.

A impessoalidade do empregador seria outra característica presente no modelo de gestão de carreiras do setor público. Como grande parte do controle na administração é exercido por regras, normas e leis impessoais, que se entrelaçam em uma complexa rede burocrática, o poder dos gestores torna-se altamente diluído. Se considerarmos, ainda, que estes gestores nada mais são do que servidores alocados temporariamente em uma função, esta impessoalidade torna-se mais evidente: os gestores do setor público sabem que, a qualquer momento, um dos seus subordinados poderá vir a se tornar seus próprios superiores. A impessoalidade, portanto, pode tornar-se uma estratégia de auto-proteção. Como sugeriu Ferrari (1981), esta característica dificulta a aplicação de reforços positivos ou negativos e a aplicação efetiva de critérios de avaliação do desempenho. A impessoalidade não só supre necessidades de segurança como pode se tornar um atrativo para as carreiras públicas, encontrando-se presente desde o ingresso do servidor, devido à forma como o Estado faz a sua seleção. Poderíamos, no limite, resumir esta característica como aquela que leva à questão: “quem é, afinal, o patrão?”.

A estabilidade foi definida na pesquisa realizada por Ferrari (1981) como uma característica dos modelos de gestão de carreiras públicas bastante ambígua. Se, por um lado, a estabilidade seria desejada pelos servidores, pois se constituía como um dos principais atrativos para o seu ingresso na carreira; por outro, ao longo do tempo, ela seria percebida como uma característica desqualificante pelo próprio servidor. Como a estabilidade no emprego pode ser imediatamente associada às necessidades de segurança, esta associação, como destacado pelo autor (ibid.), pode tornar-se socialmente negativa, uma vez que se contrapõe a valores e comportamentos típicos do protótipo do self-made-man. A necessidade de segurança, neste sentido, é interpretada como a assunção de um perfil de acomodação por parte dos servidores. Bresser Pereira (2006 p. 252), ao criticar a estabilidade no emprego, sugere que ela estimula comportamentos de “ineficiência, desmotivação e falta de disposição para o trabalho”. Segundo o autor (ibid.), como, no limite, os servidores não podem ser punidos com a demissão, a cobrança por desempenho torna-se inviável.

Outra perspectiva de recompensas oferecidas pelas carreiras públicas foi desenvolvida por Mann (2006). O autor, estudando o setor público norte-americano, identificou que a vontade de servir ao bem público seria uma das motivações presentes entre os servidores. Mann (ibid.) descreve a motivação por servir (motive to serve) como caracterizada pelo desejo do servidor em “(...) fazer a diferença, de ter impacto em assuntos públicos, de possuir um senso de responsabilidade e de integridade” (ibid.

p. 33). A satisfação destas necessidades poderia ser encontrada tanto em uma carreira no Estado, como em organizações não governamentais (ONGS) – a pesquisa realizada pelo autor identificou, inclusive, que estas motivações encontravam-se mais presentes entre os empregados das ONGS do que entre os servidores. Poderíamos, ainda, interpretar as motivações descritas por Mann (2006) como aquelas determinadas pelos valores e necessidades descritas por Schein (1996) na âncora de carreira da vontade de

servir ou dedicar-se a uma causa.

Ferrari (1981) destaca que em sua pesquisa pôde ser constatado que existia entre os servidores públicos a predominância da percepção de falta de evolução profissional; além das oportunidades de mobilidade salarial e funcional serem percebidas como raras, havia um desconhecimento geral dos critérios que as regiam, ocasionando uma percepção de desconfiança e de injustiça por parte dos servidores. A conseqüência, segundo Ferrari (ibid.), seria a interpretação da mobilidade como resultado de protecionismos e de fatores não vinculados ao desempenho. A mobilidade hierárquica estaria, particularmente, sujeita à ausência de critérios de escolha do ocupante – até mesmo porque, muitas vezes, ela é viabilizada, principalmente para os

cargos em comissão (CC) ou de natureza especial (NES), em função de motivações

políticas, e não técnicas ou gerenciais. A alocação temporária dos ocupantes de funções de gestão seria, ainda, segundo Ferrari (1981), uma característica da carreira no setor público que ocasionaria uma instabilidade para o servidor, do ponto de vista financeiro, psicológico e comportamental. Uma vez que o servidor pode, a qualquer momento, ser destituído da função independentemente do seu desempenho, comportamentos como a busca excessiva de conformidade às regras burocráticas, ao baixo engajamento na função e à baixa cobrança por resultados da equipe, por exemplo, poderiam se fazer presentes.

Ferrari (1981) nos alerta em sua pesquisa que, ao mesmo tempo em que as carreiras públicas são atrativas devido a um conjunto de características dos seus modelos de gestão, elas passariam a ser percebidas pelos servidores, ao longo do tempo, como repleta de características não positivas. A segurança, os critérios de seleção e remuneração, a impessoalidade, a falta de discriminação de desempenhos, dentre muitas outras, seriam características que seriam negativamente associadas à ausência de mobilidade funcional e salarial, a benefícios insuficientes ou ambíguos e ao excesso de burocracia (ibid.). Sob esta ótica, o emprego estável se transforma, também, na carreira imóvel, sem perspectivas de progresso; a impessoalidade, prerrogativa do concurso público, passa, também, a ser causa da falta de discriminação de

desempenhos; e a relativa permissividade provocaria sentimentos de inutilidade por parte do servidor – aquela peça que não faz falta na engrenagem burocrática. Enfim, características inicialmente tidas como absolutamente positivas, passariam a se mesclar com atributos negativos que poderiam ocasionar percepções de estagnação na carreira.

Como sugerido por Ferrari (1981), o excessivo apego aos valores do modelo de administração burocrático, e a transposição destes valores para a gestão de carreiras, podem gerar impactos indesejáveis nos comportamentos dos servidores. Como no modelo burocrático a multiplicação de normas e procedimentos intermediários acaba por distanciar o esforço do servidor dos fins, a tendência é que ele diminua este esforço ao longo do tempo – argumento que se encontrava, também, nas críticas à alienação inerente aos modelos tayloristas e fordistas. Ao descobrir as disfunções do modelo burocrático, o servidor acabaria naturalmente se acomodando, adaptando o seu perfil às expectativas da burocracia. Ferrari (1981 p. 29) identificou diferentes formas de acomodação dos servidores:

“(...) aceitando a situação e produzindo o mínimo necessário para manter o emprego; tendo fantasias de sair do serviço público; criando expectativas de mudanças da instituição; criticando violentamente a instituição; ou passando a aguardar a aposentadoria como objetivo de vida”.

Ferrari (1981) sugere que as características dos modelos de gestão de carreiras do setor público trariam como conseqüência uma menor responsabilidade dos servidores pelos rumos de suas próprias carreiras. Os servidores acabariam por depositar toda a responsabilidade sobre a organização, incorporando, em certo sentido, o homem organizacional descrito na âncora de carreira da segurança e estabilidade, proposta por Schein (1996): aquele indivíduo que deixa a carreira nas mãos do empregador – um comportamento que distancia-se do preconizado pela ética do Você

S.A., como já abordado.

Vale acrescentar que, pelas características do modelo de gestão de carreiras públicas, quanto mais tempo o servidor permanece na carreira, menor é a possibilidade de que ele, eventualmente, mude de carreira em busca de recompensas que se integrem melhor aos seus valores e necessidades. Deve-se destacar, ainda, que a mudança de área ou de organização por parte do servidor, mesmo que isto implique a sua atuação em um outro Poder ou esfera do setor público (Federal, Estadual ou Municipal), não significa na prática deixar a “organização pública”: o servidor continuaria atuando em

uma carreira pública, estando sujeito ao conjunto características que descrevemos até aqui. Na prática, “deixar a organização pública” significaria deixar o setor público e trabalhar no setor privado.

Neste sentido, pode-se afirmar que as características das carreiras no setor público gerariam uma espécie de “aprisionamento” do servidor. Ferrari (1981) identificou que os fatores de retenção dos servidores em suas carreiras estariam mais relacionados às possíveis perdas que estes teriam ao migrar para o setor privado, do que em função das recompensas que obtêm. Estas perdas, como a da estabilidade no emprego, a da pouca exigência de desempenhos, da aposentadoria integral e, até, dos laços afetivos – devido à longa permanência do servidor na carreira –, seriam suficientes para que o servidor, mesmo tendo a percepção de estagnação, permanecesse na carreira até a sua aposentadoria. Se considerarmos, ainda, a valoração social das carreiras públicas, como já descrito, seria possível imaginar as barreiras que estes servidores enfrentariam ao se candidatarem a um cargo no setor privado. Como Ferrari (1981) destacou, em geral, o setor privado não aceitaria com facilidade a experiência do