Organização da Regulação da Radiodifusão no Brasil

A regulação pode ser organizada em grandes áreas que independem do setor regulado. Regulamentação, Outorga, Fiscalização, Prestação do Serviço, Controle de Obrigações, Competição e Relações com Consumidores podem agrupar todas as atividades dos

entes reguladores, sendo que para alguns setores específicos podem necessitar que algumas atividades sejam mais necessárias que as demais.

4.2.3.1 Regulamentação

Regulamentar é a área da regulação encarregada de elaborar e emitir os regulamentos técnicos, econômicos e jurídicos que devem ser atendidos pelos entes regulados. Estas normas podem ser publicadas por meio de Decretos, Portarias e Resoluções e estão abaixo das Leis, não podendo assim alterá-las. Constitucionalmente a Regulamentação é uma atribuição do Poder Executivo [104].

Novos regulamentos ou alterações nas regras devem ser muito bem planejados, pois podem afetar de forma desproporcional a relação entre o Estado, a sociedade e o mercado, além de poder diminuir a segurança jurídica. Para verificar o quanto uma proposta pode impactar, é realizada a análise de impacto regulatório - AIR. Esta análise é uma abordagem sistêmica para a avaliação crítica dos potenciais efeitos positivos e negativos das propostas alternativas de regulação e daquelas já existentes, bem como de opções não regulatórias.

Na AIR devem constar: a definição do problema abordado; a identificação de opções; consulta e/ou coleta de dados; avaliação de alternativas de decisões; identificação da opção preferida; e medidas de acompanhamento e avaliação [138]. A AIR sempre deve ser realizada pois melhora a qualidade da regulação, fortalece o processo regulatório, agrega informações de qualidade, torna processo mais transparente e contribuiu significativamente no processo de tomada de decisão sobre um regulamento ou obrigação.

Usualmente é realizada uma consulta pública para que se recebam críticas e sugestões da sociedade (cidadãos, empresas, movimentos e organizações da sociedade) à um regulamento antes de se ter sua versão definitiva publicada. Desta forma, o ente regulador propõe os regulamentos e os disponibiliza previamente, conjuntamente com uma série de documentos relacionados ao tema, para que sejam plenamente esclarecidos os pontos em discussão. As críticas e sugestões enviadas pelos interessados durante o processo são consolidadas em um documento e analisadas pela área competente. Se forem pertinentes, as contribuições são incluídas no texto do regulamento, que finalmente é publicado no Diário Oficial da União.

Uma consulta pública eficiente proporciona os seguintes benefícios: obtenção de informação; estabelecimento de comunicação, na qual se constrói confiança; envolvimento dos atores durante a participação resulta em maior possibilidade de cumprimento da regulação; aumento da adesão eleva a eficácia da regulação; melhora a construção da proposta regulatória e a sua implementação; promove transparência; e identifica questões importantes de consenso e riscos [138].

As consultas públicas são processos democráticos para construção e implementação conjunta de políticas públicas. Dependendo da relevância do tema, o ente regulador pode também realizar audiências públicas para a discussão com os interessados.

Os regulamentos devem ser periodicamente revisados e atualizados. Dentro do possível, devem ser transparentes em relação as tecnologias empregadas, o que no caso da radiodifusão é fácil verificar que não ocorre, pois para cada tecnologia há um serviço e um regulamento dedicado. Atualmente estão em vigor os seguintes regulamentos técnicos para os serviços de radiodifusão: As Resoluções Anatel n° 67/1998 [131], 116/1999 [132] e 284/2001 [13] (e alterações posteriores) regulamentam os serviços de Radiodifusão Sonora em Frequência Modulada, Radiodifusão Sonora em Onda Média e Onda Tropical, e Radiodifusão de Sons e Imagens e do Serviço de Retransmissão de Televisão, respectivamente. As Portarias MC n° 276/2010 [134] e n° 925/2014 [135] regulamentam o Serviço Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão, utilizando tecnologia digital.

Podemos classificar o Plano de Atribuição, Distribuição e Destinação de Radiofrequências - PDFF [139], de que constam as faixas e os regulamentos associados aos diversos serviços e atividades de telecomunicações e de radiodifusão, e os Planos Básicos de Distribuição de Canais de Radiodifusão [84] como normas. A Anatel mantém os planos básicos PBTV, PBRTV, PBTVD, PBFM, PBOM, PBOT, PBOC e PRRadCom, para os serviços de Televisão, Retransmissão de TV, Televisão e Retransmissão de TV Digital, Frequência Modulada, Onda Média, Onda Tropical, Onda Curta e Radiodifusão Comunitária, respectivamente.

4.2.3.2 Outorga

As atividades de outorga e pós-outorga consistem em selecionar as entidades que irão executar os serviços e prover os recursos necessários à prestação dos serviços. Desta forma,

além de realizar os processos de licitação para outorgar concessão, permissão e autorização para exploração de serviços, estão englobadas: a autorização de uso de radiofrequência; a certificação e homologação dos produtos, especificamente dos transmissores; proceder as inclusões ou alterações nos planos básicos; analisar os projetos com as características técnicas das estações de radiodifusão e os pedidos de alteração destas; o licenciamento das estações; e a avaliação da composição societária das entidades.

As etapas para a operação de uma entidade de radiodifusão são: a viabilidade técnica de um canal no plano básico, o processo de outorga, a autorização do uso de RF, a aprovação do projeto de instalação e o licenciamento [124].

No plano básico de radiodifusão constam todos os canais aprovados pela Anatel e disponíveis para um serviço de radiodifusão, com as respectivas características técnicas: município e UF, canal ou frequência, classe de operação (potência de transmissão e altura do sistema irradiante sobre o nível médio do terreno), coordenadas geográficas, que podem ser pré-fixadas e as características do sistema irradiante (onidirecional ou diretivo). Estas características determinam as máximas condições de operação de uma estação.

A viabilidade técnica de um canal consiste na situação em que este não provoque e não sofra interferências de nenhum outro canal do plano básico. Para cada serviço existem os critérios de proteção que devem ser respeitados, determinados pelos regulamentos técnicos. Resumidamente, o conceito de proteção é garantir que não haja sobreposição do contorno interferente no contorno protegido. Para a televisão digital o contorno protegido é de 43 dBµV/m, em VHF alto, e 51 dBµV/m, em UHF e as relações de proteção são de +19 dB para co-canal e de -24dB para o primeiro adjacente [13].

O estudo de viabilidade técnica analisa o atendimento às relações de proteção considerando o valor de intensidade de campo interferente do canal proposto no contorno protegido de cada canal relevante para o estudo, e vice-versa. Nesse contorno, supõe-se colocada uma antena receptora a uma altura igual a 10 metros, o que é adotado nas curvas de previsões estatísticas da Recomendação UIT-R P.1546 E(50,90) e E(50,10), para a televisão digital, que admitem um fator de rugosidade do terreno, ∆h, de 50 metros [13]-[63]. Os valores obtidos das curvas E(50,90) e E(50,10) podem ser corrigidos para regiões cujo relevo apresente valores de ∆h diferentes de 50 metros, de acordo com regulamentação específica [13]-[63]. A primeira etapa na análise de viabilidade técnica é simplesmente a verificação se o lugar geométrico das intensidades de campo do contorno protegido e interferente não se sobrepõem.

A Figura 4-1 apresenta um exemplo de não sobreposição dos contornos interferentes, em vermelho, com os contornos protegidos, em verde, garantindo a viabilidade técnica entre os canais representados.

Figura 4-1 - Exemplo de Viabilidade entre Canais de Televisão

A Recomendação UIT-R P.1546 possibilita a obtenção de valores mais precisos mediante interpolações em função da frequência, da distância e da altura sobre o nível médio do terreno ou da radial, conforme o caso. Quando a HNMT for inferior a 10 metros, deverá ser tomada como 10 metros [63]. Os valores de intensidade de campo assim obtidos podem ser corrigidos quando o relevo do terreno apresentar descontinuidades nos arredores da antena de recepção [13]-[63]. Esta possibilidade de correção dos valores são a segunda etapa na análise da viabilidade técnica de um canal.

Nos casos em que a utilização das curvas E(50,90) e E(50,10) ou a aplicação da Recomendação UIT-R P.1546 com as correções resultar em inviabilidade de uma proposta de inclusão ou alteração de canal, os valores da intensidade de campo interferente poderão ser determinados pelo método ponto-a-ponto estabelecido em regulamentação específica, a partir do procedimento para cada radial envolvida na inviabilidade e para radiais adicionais, afastadas de 15 em 15 graus a partir da primeira, até que seja ultrapassado o ponto de superposição dos contornos teóricos envolvidos [13]-[63]. Nesta condição, as intensidades de campo protegido e interferente são determinadas e as manchas de cobertura são sobrepostas, sendo analisado o efeito do contorno interferente nas bordas do contorno protegido. Na Figura 4-2 está representada em verde a mancha que corresponde ao contorno protegido do canal de São

Paulo/SP, e as radiais do contorno interferente do canal de Praia Grande/SP até o limite do contorno protegido de São Paulo/SP de forma a avaliar se a relação de proteção nestes pontos se mantém.

Figura 4-2 - Estudo de Viabilidade pelo Método Ponto-a-Ponto

Em situações inviáveis, isto é, as relações de proteção não são respeitadas, as manchas de interferência podem ser plotadas. Somente são relevantes interferências que ocorrem dentro do contorno protegido das estações. A Figura 4-3 exemplifica uma situação inviável, destacando em roxo a interferência provocada pelo canal sob análise e em vermelho a interferência sofrida pelo canal sob análise.

Cada canal é enquadrado em uma das classes, que dependem da potência ERP e da área de cobertura. Para a televisão digital as classes estão apresentadas nas Tabela 4-1 e Tabela 4-2.

Tabela 4-1 - Classificação das Estações de TV Digital - VHF

Classe Máxima Potência

ERP HNMT (m) Distância Máxima ao Contorno Protegido (km) Especial 16 kW (12 dBk) 150 65 A 1,6 kW (2 dBk) 48 B 0,16 kW (-8 dBk) 32 C 0,016 kW (-18 dBk) 20

Tabela 4-2 - Classificação das Estações de TV Digital - UHF

Classe Canais Máxima Potência

ERP HNMT (m) Distância Máxima ao Contorno Protegido (km) Especial 14 a 46 47 a 68 80 kW (19 dBk) 100 kW (20 dBk) 150 58 A 14 a 68 8,0 kW (9 dBk) 42 B 14 a 68 0,8 kW (-1 dBk) 29 C 14 a 68 0,08 kW (-11 dBk) 18

Sendo considerado viável a Anatel realiza uma consulta pública para a alteração do respectivo plano básico e então este canal pode ser outorgado. Atualmente (16/05/2018), os planos básicos apresentam a seguinte quantidade de canais:

Tabela 4-3 - Quantidade de Canais nos Planos Básicos

Total Vagos Outorgados Em operação

PBTV 459 127 44 288 PBRTV 12.485 159 792 11.543 PBTVD 663 75 794 509 PBRTVD 7.203 785 1.212 5.206 PBFM 7.493 3.712 568 3.213 PBOM 2.167 428 155 1.584

A inclusão de canais no plano básico independe da outorga, ou seja, qualquer interessado pode apresentar um projeto para alteração do plano básico. A inclusão de um canal não acarreta em nenhuma vantagem durante o processo de outorga, que somente é iniciado pelo

MCTIC após uma análise econômica, que determina se a ocupação do canal por uma entidade de radiodifusão seria economicamente viável e sustentável.

A área econômica da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão - ABERT fez uma estimativa sobre a possibilidade de instalação de geradoras de televisão comercial (PBTV/PBTVD) por sede municipal correlacionada com a sua respectiva população. Por esta estimativa, o Brasil teria um potencial de abrigar cerca de mil e duzentas novas geradoras de televisão [17], ou seja, um número maior quando comparado com o existente. A Tabela 4-4 apresenta dos dados desta estimativa.

Tabela 4-4 - Estimativa de Geradoras de TV por Município - ABERT Brasil: classes de tamanho

da população Número de municípios e população nos Censos Demográficos Estimativa de potencial de geradora de televisão por município Estimativa do potencial total de geradora de televisão comercial Ano 2.000 2.010 Total de Municípios 5.507 5.565 Até 10.000 2.637 2.559 0 0 de 10.001 a 50.000 2.345 2.422 0 0 de 50.001 a 100.000 301 318 1 318 de 100.001 a 500.000 193 229 3 387 de 500.001 a 1.000.000 18 23 5 115 de 1.000.001 a 2.000.000 7 8 6 48 de 2.000.001 a 5.000.000 4 4 7 28 de 5.000.001 a 10.000.000 1 1 8 8 Mais de 10.000.000 1 1 10 10 5.507 5.565 Total de Geradoras 1.214

A outorga dos serviços de radiodifusão é de competência do MCTIC, sendo que a concessão para o serviço de sons e imagens é atribuição do Presidente da República. As etapas do processo de outorga são consulta pública, demonstração de interesse, licitação ou processo seletivo, ato de outorga, aprovação de locais e equipamentos, outorga e Decreto Legislativo [125]-[140].

Na consulta pública são apresentados os canais vagos no qual há o interesse do MCTIC em outorgá-los. O objetivo é verificar o interesse da sociedade à inclusão de uma nova entidade de radiodifusão na localidade. Recentemente o MCTIC têm publicado Planos Nacionais de Outorga - PNO [140], um documento contendo a previsão sobre todos os Editais que serão publicados nos meses subsequentes e com a indicação expressa de quais serão os municípios que serão contemplados em cada um desses Editais, o que permitirá que as entidades interessadas possam se organizar.

Caso a localidade de interesse não esteja prevista no PNO, pode-se registrar a qualquer momento a manifestação de interesse indicando, a localidade e o tipo de serviço que tem interesse em executar, para que a localidade seja cadastrada e inserida em um banco de dados que será usado para elaboração de um próximo PNO comercial [140]. A manifestação não garante qualquer espécie de direito ou preferência no devido processo de licitação e é realizada por meio do preenchimento de um formulário do MCTIC. Após a verificação dos interessados é necessário proceder a licitação, ou processo seletivo, para a escolha da entidade vencedora.

O processo de outorga de radiodifusão, em caráter comercial, ocorre por processo licitatório [141], na modalidade concorrência, mediante a publicação, na imprensa oficial, do devido edital onde consta: objeto da licitação, valor mínimo da outorga de concessão ou permissão, condições de pagamento pela outorga, tipo e características técnicas do serviço, localidade de execução do serviço, horário de funcionamento, prazo da concessão ou permissão, referência à regulamentação pertinente, prazos para recebimento das propostas, sanções, relação de documentos exigidos para a aferição da qualificação econômico-financeira, da habilitação jurídica e da regularidade fiscal, quesitos e critérios para julgamento das propostas, prazos e condições para interposição de recursos, menção expressa quando o serviço vier a ser executado em localidade situada na faixa de fronteira e minuta do contrato, contendo suas cláusulas essenciais [125].

As propostas são julgadas e classificadas pelo critério de maior valor da média ponderada da pontuação da proposta técnica (100 pontos) e da proposta de preço pela outorga (100 pontos) [125]. Dentre os itens avaliados tecnicamente constam: tempo de programas educativos (20 pontos), tempo de serviço noticioso (30 pontos), tempo de programas culturais, artísticos, educativos e jornalísticos a serem produzidos no município de outorga (30 pontos), tempo de programas culturais, artísticos, educativos e jornalísticos a serem produzidos por entidade que não tenha qualquer associação ou vínculo, direto ou indireto, com empresas ou

entidades executoras de serviços de radiodifusão (30 pontos) e outros, dependendo das particularidades de cada edital (20 pontos, com redução proporcional dos itens anteriores) [125]. A pontuação técnica tem mais relevância para emissoras de menor potência, enquanto que o preço da outorga tem maior preponderância em emissoras de maior potência [125].

Para poder participar da licitação, a entidade deve comprovar capacidade financeira e técnica para executar projeto. Para isso, os participantes da licitação devem enviar pareceres de dois auditores independentes demonstrando a capacidade econômica da empresa, bem como projeto de investimento demonstrando a origem dos recursos a serem aplicados [140]. Também é necessário apresentar balanço patrimonial e demonstrações contábeis, além de documentos referentes à comprovação de idoneidade da entidade e dos seus sócios [125]-[140]. Cada entidade, ou sócios, pode ter somente uma outorga, por serviço, na mesma localidade [124].

O MCTIC deve observar a composição societária das entidades participantes da licitação que delimita o número de outorga por localidade e por sócios [125], além de observar se pelo menos setenta por cento do capital total e do capital votante das entidades pertencem, direta ou indiretamente, a brasileiros natos ou naturalizados há mais de dez anos, que exercerão obrigatoriamente a gestão das atividades e estabelecerão o conteúdo da programação [104].

Após a homologação do procedimento licitatório e a adjudicação do seu objeto à entidade vencedora, é expedido o ato de outorga, sendo Portaria emitida pelo Ministro para os casos de serviços de radiodifusão sonora, ou Decreto Presidencial para o serviço de radiodifusão de sons e imagens, do qual, então, é gerado o contrato de outorga, que é submetido à devida apreciação do Congresso Nacional [104]. Para que uma outorga seja reprovada pelo Congresso Nacional é necessária a obtenção de dois quintos dos votos rejeitando-a em votação nominal [104]. Conforme dispõe o parágrafo terceiro do dispositivo constitucional supracitado, a outorga somente produzirá efeitos legais após deliberação do Congresso Nacional [104].

A partir do ato de outorga são geradas as seguintes obrigações: apresentar o Projeto de Aprovação de Local e Equipamentos no prazo estipulado na proposta (máximo em 120 dias), pagar o valor integral da outorga em até 30 dias do Despacho de Aprovação de Local e Equipamentos - APL, assinatura do contrato de outorga em até 60 dias após o pagamento da outorga e iniciar a operação da emissora no prazo estipulado na proposta (máximo em 36 meses) [140]. Os prazos de concessão, permissão e autorização serão de dez anos para o

serviço de radiodifusão sonora e de quinze anos para o de televisão, podendo ser renovados por períodos sucessivos e iguais [104]-[124].

O Projeto de Aprovação de Local e Equipamentos é um documento onde estão presentes o detalhamento de todas as características técnicas da estação de radiodifusão. O principal documento é o Formulário de Informações Técnicas, onde devem constar: a identificação da entidade, indicando se faz parte de uma rede; localização da estação, com endereço completo, coordenadas geográficas e cota da base da torre; localização dos estúdios; canal de operação; ERP no plano básico; dos transmissores: fabricante, modelo, potência de operação e código de homologação da Anatel; do sistema irradiante: fabricante, modelo, altura sobre a cota da base da torre, beam-tilt, ganho e azimute de orientação; da linha de transmissão: fabricante, modelo, comprimento, impedância característica e atenuação; e os dados do responsável técnico da entidade.

Adicionalmente deve conter: declaração do representante legal pela entidade de que interromperá a operação de seus transmissores, em casos de interferências em estações de telecomunicações regularmente autorizadas e instaladas; declaração do engenheiro projetista atestando que a instalação proposta não fere os gabaritos de proteção ao voo, ou declaração do órgão competente do Ministério da Defesa autorizando a instalação proposta ou, se for o caso, declaração de inexistência de aeródromos na região; declaração do engenheiro projetista atestando que a instalação proposta atende à regulamentação aplicável; declaração do responsável legal pela entidade relativa à Resolução Anatel 303/2002; e diagramas de irradiação horizontal e vertical da antena proposta. O diagrama horizontal deverá indicar o norte verdadeiro e o vertical, com croquis indicando o posicionamento de fixação da antena em relação a torre, indicação da adoção de inclinação de feixe (beam-tilt) ou preenchimento de nulos (null-fill), com os respectivos valores, se for o caso; plantas ou carta topográficas, em escala adequada, onde deverão estar traçadas as figuras geométricas que limitam as áreas abrangidas pelos contornos de serviços; croquis das instalações de campo, em escala adequada; e Anotação de Responsabilidade Técnica - ART.

A análise do Projeto de Aprovação de Local e Equipamentos é realizada para se determinar principalmente se a instalação da estação estará dentro das características do canal no plano básico. Desta forma, são verificados se no projeto apresentado estão sendo observados o canal, a classe, as condições de colinearidade, de limitação, de potência e as coordenadas pré-fixadas de acordo com o plano básico. Isso garante que o funcionamento da estação, nas condições apresentadas no projeto, não vai provocar interferências em outras estações de

radiodifusão, bem como garantir um bom atendimento à população coberta pelo canal. A Figura 4-4 apresenta o exemplo de um resultado de simulação da mancha de cobertura com as características técnicas do projeto.

Figura 4-4 - Enquadramento das Características Técnicas do Projeto ao Plano Básico

A mancha de cobertura com as características técnicas do projeto (linha vermelha), confrontada com o contorno protegido teórico do plano básico (linha azul). Em nenhum serviço de radiodifusão a mancha de cobertura pode extrapolar o limite teórico do plano básico, em nenhuma direção. Além disso, existem critérios mínimos de atendimento ao canal do plano básico. Em TV Digital, por exemplo, a ERP máxima proposta não poderá ser inferior a 80% da ERP máxima prevista no plano básico, ou seja, em pelo menos uma direção a distância máxima deve estar entre 80 e 100% do contorno protegido teórico.

São verificados também o diagrama de irradiação do sistema irradiante proposto com indicação do norte verdadeiro; os transmissores estão certificados e de acordo com a legislação em vigor e o pedido para sua utilização ocorreu dentro do seu prazo de validade; potência efetiva irradiada (ERP) não excede em nenhuma das radiais o limite fixado pelo plano básico; o contorno 2 atende a pelo menos 90% da área do município constante do ato de outorga; a planta das instalações de campo foi apresentada em escala adequada, constando: a casa do transmissor, a antena e sua estrutura de sustentação, a altura do centro geométrico da antena em relação à base da estrutura de sustentação, a altitude da base estrutura de sustentação sobre o