3. OS CAMINHOS DA INSTITUCIONALIZAÇÃO: ANÁLISE DE UM EVENTO
3.4 Os caminhos da institucionalização: espaços públicos e democracia
Os vários elementos apresentados mediante descrição detalhada da dinâmica do evento, juntamente com os elementos de contexto colocados anteriormente, revelaram como foram traçadas as políticas de incentivo às experiências de finanças solidárias no período recente de sua estruturação. Além dos temas e conceitos discutidos, foi possível perceber quem são os atores e instituições que atuam no segmento das finanças solidárias e o modo como essas interações configuraram um campo de relações sociais estruturado em redes.
Observando o perfil do público participante, o modo de condução dos trabalhos, as construções de consenso, as barganhas, as resoluções e seu rebatimento nas políticas públicas, é possível perceber a diversidade de interesses, condutas, estratégias e a complexa rede de relações que envolve os distintos participantes das experiências, e, nesse sentido, pelo menos três perfis foram evidenciados: os trabalhadores que atuam no funcionamento cotidiano dos bancos comunitários, fundos rotativos solidários e cooperativas de crédito; suas entidades de apoio (institutos, incubadoras, ONGs); e os gestores públicos. Desse modo, foi possível verificar diferentes lógicas de ação, orientadas tanto por racionalidades movidas pela reciprocidade e pela solidariedade, como pela competição e pela disputa, principalmente quando o assunto é o reconhecimento das experiências e o acesso aos recursos públicos, duas formas distintas de manifestação do capital (simbólico e econômico), segundo Bourdieu (2004). Não por acaso as três experiências enfatizaram o tema do marco legal nas suas exposições, lastimando a ausência de um marco regulatório que, de fato, expresse as suas especificidades (ou singularidades, para utilizar o termo empregado no relatório do evento).
O evento também foi um momento significativo para a elaboração de um diagnóstico qualitativo sobre a conjuntura em que as iniciativas surgiram e suas estratégias de sustentação (avanços, desafios e dificuldades) e de visibilidade do segmento. Os subsídios gerados foram transformados em instrumentos de pressão perante os governos nas diferentes esferas, principalmente no que se refere à destinação de recursos (pela via dos editais) e na busca por um marco legal.
A I Conferência Temática foi marcada por intensas movimentações políticas em torno do capital simbólico das instituições envolvidas (entidades de apoio e fomento), com destaque para o Instituto Palmas, a Cáritas Brasileira, ONGs e Universidades (principalmente, as Incubadoras e Núcleos de pesquisa em Economia Solidária), sendo estas últimas mais ligadas
aos bancos comunitários – tais entidades conferem legitimidade aos bancos comunitários de maneira tal que os posicionam num lugar privilegiado no âmbito do fomento às experiências de finanças solidárias. Podem ser citadas, nesse sentido, a situação do Painel I, em que Paul Singer/Senaes se refere quase exclusivamente aos bancos comunitários, a ponto de pedir desculpas às demais experiências presentes, ou, ainda, no Painel II, na palestra de Idalvo Toscano, que versou sobre o projeto de lei que cria o Segmento das Finanças Populares e Solidárias, tendo também se referido muitas vezes ao Banco Palmas, de modo particular.
Um dado relevante que merece destaque se relaciona ao processo que levou ao lançamento do edital n.º 03/2010 durante o evento e aos respectivos valores destinados (o valor total do edital foi de 14 milhões de reais, divididos entre bancos comunitários e fundos rotativos solidários, sendo 10 milhões para os bancos e 4 milhões para os FRS). A aludida divisão141 evidencia a maior capacidade de articulação exercida por um segmento específico142 . Não obstante, essas diferenciações salientam a capacidade mobilizadora do segmento como um todo, pois, no edital seguinte (lançado em 2013), foram contempladas as três experiências. Assim, é possível identificar como ocorreu a influência daquele espaço de discussão no sistema político. Segundo o modelo habermasiano, trata-se de um modelo de iniciativa externa143.
O modelo da iniciativa externa aplica-se à situação na qual um grupo que se encontra fora da estrutura governamental: 1) articula uma demanda, 2) tenta propagar em outros grupos da população o interesse nessa questão, a fim de ganhar espaço na agenda pública, o que permite 3) uma pressão suficiente nos que têm poder de decisão, obrigando-os a inscrever a matéria na agenda formal, para que seja tratada seriamente (HABERMAS, 2003, p. 114).
De acordo com a análise do autor, o referido modelo seria mais recorrente em relação à inserção de temas novos na agenda pública por influência de grupos que estão situados na sociedade civil, através da pressão da opinião pública, considerando que geralmente a proposição de temas para a agenda política estaria centralizada nas estruturas administrativas do governo.
A análise do evento aponta pelo menos três dimensões importantes para
141 Em entrevista a um representante dos FRS indaguei a sua percepção sobre o fato: “[...] essa é a minha opinião
pessoal: houve barganha sim, mas a gente tinha clareza do que a gente realmente precisava naquele momento e ficamos satisfeitos com o resultado”.
142 No edital vigente (01/2013), no valor de 25 milhões de reais, a divisão dos recursos se deu da seguinte forma:
5 milhões para as cooperativas de crédito, 7 milhões para os FRS e 11 milhões para os bancos comunitários, permanecendo a maior parte dos recursos para os bancos. Sobre o assunto, quando indaguei à Senaes (entrevista realizada em 2012) sobre as razões que teriam levado a uma divisão diferenciada a resposta que obtive foi que esta seria uma forma igualitária de divisão. Em suas palavras: “é mais caro criar banco comunitário”.
143 Para o autor, há três modelos: o modelo de acesso interno (parte dos próprios atores políticos integrados à
esfera governamental), o modelo de mobilização (parte dos dirigentes políticos, no caso brasileiro, principalmente parlamentares) e o modelo de iniciativa externa, aqui associado à participação da sociedade civil (HABERMAS, 2003, p.114).
compreensão das questões: a primeira se refere ao mapeamento das instituições presentes, destacando sua diversidade, seu modo de incidência no evento em si e dentro do seu segmento, especificamente; além disso, os tipos de relacionamento estabelecidos entre as instituições governamentais e as organizações da sociedade civil e entre estas últimas e as iniciativas de finanças solidárias. Ficam claras, por exemplo, as articulações entre noções e categorias formuladas pelos intelectuais, no âmbito das universidades, com os debates travados, as pressões exercidas pelo movimento social, as formulações das políticas públicas e, num contexto mais amplo, a expectativa por mudanças, como a criação de novos moldes para o funcionamento do sistema financeiro que incorporem essas experiências.
O evento congregou um leque diversificado de instituições governamentais e não governamentais: representantes dos bancos públicos, principalmente Banco do Nordeste do Brasil e Caixa Econômica Federal, sendo esta última responsável pelos serviços de correspondência bancária; representantes das secretarias de governo responsáveis pelo fomento à criação dos Bancos, tais como a Secretaria do Trabalho e Desenvolvimento Social (STDS/CE) e a própria Senaes/MTE, responsável pelo lançamento e acompanhamento dos editais nacionais; e organizações da sociedade civil, via de regra, entidades executoras dos convênios nos estados da federação, a exemplo da Incubadora Tecnológica de Economia Solidária (ITES) da Universidade Federal da Bahia (UFBA) e da Associação Ateliê de Ideias (Espírito Santo), responsáveis, respectivamente, pelos projetos nas regiões Nordeste e Sudeste.
Esquematicamente, busquei representar as zonas de reciprocidade existentes entre as modalidades (intrarredes)144 e o relacionamento de cada uma destas com a Senaes/MTE, conformando um campo de relações sociais. Desse modo, a figura a seguir busca identificar as respectivas entidades de apoio e fomento com atuação específica em cada tipologia e as organizações criadas para dar sustentabilidade às experiências. Denomino de configurações das organizações em finanças solidárias no Brasil. Ressalto, todavia, que, embora apresentando alguns esquemas de estruturação dessas redes que compõem o campo das finanças solidárias, não o faço no sentido de montar um modelo quantitativo de redes na forma de construção gráfica. Ao caracterizar o tipo de relação estabelecida entre os integrantes das experiências em finanças solidárias, pretendo apresentar como elas se construíram e também identificar o seu potencial em termos de articulação política capaz de exercer pressão sobre os órgãos de governo presentes no evento.
Figura 5 – Configurações das redes de finanças solidárias no Brasil
Fonte: Elaboração própria.
Conforme se observa, é possível identificar um maior grau de formalização na rede formada pelo segmento do cooperativismo de crédito solidário, o qual adota um modelo aparentemente mais verticalizado, semelhante à estrutura do movimento sindical, que possui os sindicatos de base ligados a uma Federação ou Confederação; e esta última, filiada a uma Central (conforme organograma simplificado apresentado por Búrigo, na página 82 desta tese). Há ainda uma entidade que atua na área da formação – o Instituto de Formação do Cooperativismo Solidário (INFOCOS) – e também a forte parceria com a União das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidária (Unicafes). Quanto ao papel das universidades, durante a exposição de Ziger, ele não fez menção alguma a esta instituição.
O segmento dos bancos comunitários apresenta uma estrutura parecida, porém com um menor grau de formalização, pois nem todos os bancos criados com apoio do Instituto Palmas estão integrados à Rede Brasileira de Bancos Comunitários (RBBC), e, mesmo o Instituto Palmas sendo a entidade de suporte nacional (até 2012), este conta com parceiros regionais que atuam com base nos mesmos princípios metodológicos (a exemplo do Ateliê de Ideias, com atuação em parte da região Sudeste e Centro-Oeste e o Instituto Capital Social da Amazônia, na região Norte). Outras entidades de apoio ligadas às universidades também se
destacam: o Núcleo de Economia Solidária da Universidade de São Paulo, nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro, e a Incubadora de Empreendimentos de Economia Solidária da Universidade Federal da Bahia, no Nordeste.
O segmento dos fundos solidários também mostra considerável grau de formalização e estrutura similar ao segmento dos bancos comunitários, dispondo de uma entidade de suporte nacional (a Cáritas Brasileira145 ) e entidades ligadas a pastorais e movimentos sociais, principalmente relacionados ao meio rural, à agroecologia e à agricultura familiar, tendo como uma das principais entidades regionais a Fundação Grupo Esquel Brasil, responsável pelo mapeamento dos fundos solidários no Nordeste; porém, não possui uma Rede consolidada que congregue as experiências, o que é feito pelo comitê gestor nacional, que desempenha um papel de articulação política e reúne as organizações de apoio públicas e privadas, como o BNB, dentre outras entidades citadas.
Os diferentes perfis organizacionais, do ponto de vista da formalização jurídica, fornecem um panorama da situação em que se encontram as experiências no que se refere ao marco legal. No caso das cooperativas de crédito, a sua opção foi pela institucionalização; no entanto, contando com fortes organizações de base, principalmente ligadas ao movimento sindical rural. Já em relação aos FRS e Bancos Comunitários, a formalização nas organizações de base ainda é frágil, sendo a maioria destas vinculadas aos movimentos sociais (sindical, de moradores etc.) e Igrejas cristãs, contando com o apoio ainda pontual por parte de alguns setores do poder público. Tal fato foi analisado por Lechat (2004) como um dos maiores desafios para o desenvolvimento das iniciativas em economia solidária. Conforme ajuíza, a economia solidária necessita transformar-se em movimento social para incidir sobre o Estado em busca de seu reconhecimento. Para ela, esse processo tem início em 2003:
A partir de 2003, o campo da economia solidária se estrutura de maneira piramidal partindo dos estados ou das regiões, uma reforçando a outra até a organização a nível nacional e assiste-se à institucionalização de alguns de seus setores e à multiplicação de organizações representativas [...] (LECHAT, 2004, p. 301).
Outro aspecto digno de nota é o importante papel desempenhado pelo apoio e fomento das entidades da sociedade civil, do Estado e também das instituições financeiras (marcadamente, os bancos de desenvolvimento), no sentido do fortalecimento das iniciativas. Sobre o assunto, mais uma vez concordo com Lechat (2004):
Da mesma forma que as empresas capitalistas não se sustentam sem os subsídios e a infraestrutura oferecidos pelo Estado, necessitando de suporte científico e tecnológico dos especialistas e de suas instituições e dos idealizadores do sistema, a economia
solidária também precisa de lastro representado pelos agentes da economia solidária (ativistas, mediadores, educadores, especialistas, idealizadores, pesquisadores e analistas). (LECHAT, 2004, p. 303).
Até o presente momento (2014), observo que cada modalidade sistematiza suas demandas e as encaminha ainda de modo segmentado, carecendo, portanto, de uma maior integração entre as modalidades, a qual poderia ser orientada pelos pontos convergentes de atuação, a saber: a mobilização por um marco legal adequado ao perfil das finanças solidárias, resguardando sua autonomia, com os mecanismos de controle social e participação da sociedade; criação de um fundo de fomento às finanças solidárias e do próprio Sistema Nacional de Finanças Solidárias. Em suma, estabelecer relações mais estreitas entre as experiências fortalecendo laços de confiança e cooperação em busca de objetivos coletivos. Neste aspecto, embora a maioria dos palestrantes, principalmente no primeiro painel, tenha mencionado que “a união faz a força”, na realidade observada, a incorporação dessa premissa, que evoca a noção de solidariedade, parece ainda não ter sido incorporada, prevalecendo a luta e a disputa por interesses específicos.
Com o intuito de qualificar a visualização das principais entidades de apoio vinculadas ao governo e à sociedade civil envolvidas com cada segmento, veja-se em relação à chamada pública n.º 03/2010146 , lançada pela Senaes no decorrer da Conferência, o quadro contendo as três principais práticas de finanças solidárias referenciadas no Brasil:
146 A referida chamada pública encontra-se disponível na internet, no portal da Senaes/MTE:
<http://portal.mte.gov.br/data/files/8A7C812D3DCADFC3013F15CEE03F4146/Chamada%20P%C3%BAblica %20001-2013%203%A7as%20Solid%C3%A1rias%2024%2005%2013.pdf> Acesso em 10.mar.2014.
Figura 6 - Matriz de relações entre Senaes/MTE, Organizações Governamentais e da Sociedade Civil atuantes no campo das Finanças Solidárias - 2010
Fonte: Elaboração própria.
Não obstante, as características peculiares de cada tipologia, as reuniões entre cada segmento proporcionaram momentos de diálogo entre os presentes, considerando a diversidade de perfis e, por conseguinte, os modos de participação dentro de um mesmo grupo – afinal há participantes que já trazem experiências de outros eventos e da própria ação política vivenciada nos sindicatos, associações e organizações de base em geral ou nas gestões públicas, enquanto que, por outro lado, há pessoas que vieram para um espaço como aquele pela primeira vez e não estão a par dos regramentos, dos ritos, da programação etc.
Além da heterogeneidade de perfis, foi possível perceber também as relações de proximidade e/ou distanciamento existentes entre as pessoas, pois, à medida que se encontravam uns com os outros, já tendo havido algum contato anterior, as saudações ocorriam de forma calorosa, fato que foi observado principalmente nas relações internas em cada modalidade, que aqui denominarei de relações intra-segmento. Tal fato já se mostra analiticamente instigante, pois, até então, eu percebia que, embora possuindo afinidades políticas declaradas, demonstrando abertura para estabelecer alianças no sentido mais amplo de buscar o fortalecimento das finanças solidárias em geral, havia algo que “segmentava” os grupos, gerando posturas assemelhadas ao corporativismo, num circuito onde a cooperação e a solidariedade são princípios que movem, pelo menos idealmente, as ações dos atores sociais. Trata-se, de acordo com Dagnino (2002, p. 286), de uma questão ligada à heterogeneidade interna na sociedade civil, fruto do embate entre projetos políticos distintos. Portanto, a busca pelo interesse comum, construída em torno de princípios compartilhados, é que poderia abrir espaços para a articulação conjunta e para uma “construção hegemônica”, que requer o reconhecimento da pluralidade de posturas políticas e a construção de consensos possíveis. Vejam-se, nessa perspectiva, duas situações em que ocorreu a construção de consensos entre
Senaes lança chamada pública para apoio às finanças solidárias com foco em FRS e BCs
Entidades de apoio ligadas aos Fundos Solidários: OSCs: Cáritas Brasileira, PATAC, ASA,
Fundação Grupo Esquel Brasil, Projeto Vencer Juntos; Governo: Etenne/BNB, PAPPS.
Entidades de apoio ligadas aos Bancos Comunitários:
OSCs: Instituto Palmas, Incubadoras de Universidades;
Governo: Secretarias Municipais e Estaduais na BA, CE, PI etc.;
Bancos: Caixa Econômica, BNB e BNDES.
Entidades de apoio ligadas às Cooperativas de Crédito: OSCs: INFOCOS, Ancosol, Confesol,
Unicafes;
Governo: MDA e projetos ligados à base rural, principalmente no Sul e
posturas semelhantes adotadas por setores diferentes (as cooperativas de crédito e os fundos rotativos, concordando que os FRS são as experiências mais antigas em finanças solidárias) e, dentro de um mesmo segmento, posturas distintas (durante a exposição de Joaquim Melo, em relação à parceria com o Banco Central: ao tempo em que indicou o reconhecimento por parte desta instituição também apontou os limites impostos pela mesma instituição ao desenvolvimento dos bancos comunitários, devido a impedimentos legais).
Nessa direção, Dagnino (2002) desmistifica as construções conceituais fundadas no que ela considera falsas premissas que veem a sociedade civil como o polo virtuoso e o Estado como a “encarnação do mal”. Sua hipótese analítica ressalta o caráter de construção histórica dessas relações e, como tal, afirma que elas são objeto da política e passíveis de transformação pela ação política.
Se for observado o terreno concreto da experiência no que se refere aos posicionamentos dos quatro palestrantes do I Painel, será possível identificar alguns indícios da análise sugerida por Dagnino, principalmente em relação aos integrantes das experiências de finanças solidárias, que, naquele ato, representavam as organizações da sociedade civil, pois cada um expressou pontos que, ao mesmo tempo, convergiam (crítica ao sistema financeiro, ao papel do Estado como agente indutor do desenvolvimento, à necessidade de um marco legal adequado) e também pontos divergentes, principalmente em torno dos sentidos da institucionalização (cada um apresenta uma perspectiva diferente, embora todos focalizem a relevância do reconhecimento público das iniciativas como premissa). A ideia de institucionalização para o setor do cooperativismo de crédito está associada a ajustes na regulação já existente, o que vai ao encontro, em certa medida, da perspectiva dos FRS, que apontam uma direção similar, indicando já possuírem uma institucionalidade (não seria uma prática ilegal, por assim dizer); por sua vez, os bancos comunitários é que ainda não possuem um regramento em lei que afirme seus princípios, a não ser caracterizando-os com OSCIP.
Outro ponto comum entre todos os palestrantes, independentemente da sua posição ligada ao governo ou à sociedade civil, é a utilização da expressão “não foi fácil”, ao se referirem ao êxito das experiências. Ou seja, a existência de empreendimentos de natureza diferente do sistema vigente encontra resistências para a sua efetivação, mesmo quando as relações entre Estado e Sociedade Civil compartilham um mesmo projeto político, de cunho participativo e democratizante. Mais uma vez pensando com Dagnino (2002, p. 287), a ideia de compartilhamento de um projeto político com tais características permite compreender a existência de indivíduos em posições-chave, no interior do aparelho estatal que se comprometem com projetos denominados de participatórios. Esse compromisso, conforme
avalia a autora, seria um dos fatores decisivos para o sucesso das iniciativas.
Estas e outras formulações feitas pela autora constam de um estudo desenvolvido sobre as possibilidades e limites da construção democrática no Brasil147, em que a autora aborda o processo de democratização do Estado, tomando como base a problematização em torno das novas relações entre sociedade civil e Estado, posteriores ao período da ditadura militar. Estas novas relações seriam caracterizadas por uma postura mais negociadora e propositiva, ou, em suas palavras: "[...] na possibilidade de uma atuação conjunta, de 'encontros' entre o Estado e a sociedade civil” (DAGNINO, 2002, p.13). Conforme esclarece, tais relações podem se manifestar de duas maneiras:
a) relações formalizadas, inclusive por meio de legislação, com objetivos, funções e procedimentos razoavelmente definidos, além de um caráter permanente e estável ou estável. Os exemplos mais típicos seriam o caso dos Conselhos Gestores de Políticas