Daniele Freitas Freire Raic Ubirajara Couto Lima José Wellington Marinho de Aragão
introdução
Nas últimas décadas do século XX até os primeiros anos do século XXI, temos assistido a muitas mudanças na educação brasileira, sobre- tudo nas políticas para a educação da rede pública de ensino. Entre as políticas de racionalização e as de formação de indivíduos capazes de se adequarem e se adaptarem no contexto de incertezas e instabilidades, podemos perceber a indução de novas formas de organização e de gestão da educação, comprometidas, sobremaneira, com as demandas do mer- cado, o qual tem sido o eixo regulador da maneira de ser, de viver e de produzir nas sociedades atuais.
Nesse contexto de significativas transformações capitalistas de ordem mundial, apresentamos algumas questões que nos parecem fun- damentais para a compreensão do papel dos conselhos municipais de educação no contexto neoliberal: o que se compreende e o que pre- cisa ser compreendido por gestão democrática da educação? Quais as concepções de gestão democrática da educação estão presentes nos municípios, no período pós-Constituição Federal de 1988, quando se tornaram entes federados? Qual a participação dos Conselhos Munici-
pais de Educação, enquanto órgãos de Estado, na definição de políticas, no acompanhamento e no controle social da educação pública munici- pal? Na qualidade de órgãos do Poder Público (estatais), os Conselhos Municipais de Educação têm se tornado espaços de resistência diante da
avalanche neoliberal?
Ante a complexidade dos questionamentos que apresentamos, não temos a pretensão de esgotá-los neste trabalho, mesmo porque, se ainda assim pretendêssemos, teríamos que nos perceber, no limite, diante de apenas mais um ponto de vista; ainda assim, não ousaríamos esgotar, porque como sujeitos históricos, na história, reconhecemos o constante fazendo-se na história e o fazer-se da história, com a história. Então, o que propomos é contribuir com o debate a partir das nossas reflexões, das nossas experiências como professores de políticas educacionais nos cursos de licenciatura na Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia (UESB) e, também, como conselheiros municipais de educação.
A vivência no Conselho Municipal de Educação permitiu-nos muitas reflexões frente à autonomia jurídico-política e pedagógica dos municípios e à participação de um Conselho de Educação na gestão da educação municipal como espaço de resistência às demandas mercado- lógicas.
Ainda que a Constituição Federal de 1988 tenha colocado a gestão participativa como princípio da educação nacional, partimos do pressu- posto de que a determinação legal não assegura, na prática, que a educa- ção seja, efetivamente, gestada1 democraticamente.
Pressupomos que estamos num processo perverso de gerencia- mento da educação, nos moldes mercadológicos fundados na linguagem tecnológica do input e output, trazendo para o chão da escola concepções centralizadoras de gestão, disfarçadas em seu discurso democratizante.
Objetivamos, pois, com este trabalho, a discussão sobre a possibi- lidade de pensarmos numa gestão democrática em seu sentido amplo,
1 Utilizamos o termo gestar para diferenciar o entendimento de gestão da educação no sentido
mercadológico, gerencial. A intenção é o uso de um termo que, ainda que não dê conta da gestão como processo contínuo, evolutivo, autônomo, mas que ao menos não seja entendido no sentido de mercado.
comprometido social e politicamente com os interesses da maioria da população.
Para tanto, acreditamos ser necessário situar nossas argumentações a partir de das transformações mundiais de ordem capitalista nas déca- das finais do século XX.
Transformações político-econômicas de ordem mundial: ressonâncias nas reformas de estado e da educação As últimas décadas do século XX foram marcadas por transforma- ções substanciais cujos impactos podemos perceber, mediante uma aná- lise mais cuidadosa. De acordo com Fiori (2001), as mudanças mais sig- nificativas foram a reestruturação da hegemonia norte-americana, com o fim da Guerra Fria e a atual reafirmação do Atlântico Norte como epicentro político militar e econômico; a crise da ingovernabilidade democrática e a reestruturação liberal-conservadora, fortalecidas com as vitórias de Margareth Thatcher na Inglaterra e Ronald Reagan, nos Estados Unidos; a expansão e consolidação da globalização econômica; a revolução tecnológica, que provocou alterações produtivas e geren- ciais, aumentando a produtividade e lucratividade, sobretudo depois de 1990; as políticas deflacionistas e as mudanças tecnológicas que provo- cam uma desaceleração dos investimentos e uma reestruturação pro- dutiva, atingindo o mundo do trabalho; as mudanças de estratégia no espaço da periferia capitalista, deixando os países de economia periférica relativamente homogênea do ponto de vista econômico, bem como na sua forma desregulada e subordinada ao financiamento do capital pri- vado internacional; e o consenso da perda da soberania dos Estados- Nacionais.
Essas transformações apontadas por Fiori são o eixo das mudan- ças diante da nova ordem mundial, levando os Estados a legitimá-las ao redirecionar suas políticas aos princípios neoliberais, dos quais, desta- camos a noção de Estado Mínimo, que apesar do adjetivo não se trata de um Estado fraco.
Entram, portanto, no cenário mundial, as instâncias de regulação supranacional (Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional (FMI), Organização Mundial do Comercio (OMC), Mercosul, Organizações não-governamentais (ONG) que, como assevera Almerindo Afonso (2001), ditam os parâmetros para a Reforma do Estado nas funções de aparelho político-administrativo e de controle social; induzem os países a medidas modernizadoras; levam o Estado a assumir a função media- dora, de adequação às prioridades externamente definidas e, ainda, de promoção das agendas que circunscrevem a fase atual da transnacionali- zação do capitalismo e da globalização hegemônica.
Na educação, a indução externa dos organismos internacionais e das agências financiadoras levou os países, “[...] independentemente da sua conjuntura de desenvolvimento, ‘velar’ pela competitividade de seus mercados”. (ROSAR, KRAWCZYK; 2001, p. 34) Isso, segundo as autoras, implicou na reorganização e na gestão dos sistemas de ensino. Sobre isso chamam a atenção para a descentralização como reforma pre- cípua. Para elas, a retórica da descentralização se sustenta na distribuição do poder e das responsabilidades com os governos locais, ampliando a autonomia municipal, a eficiência e a democratização da gestão da edu- cação; na eficiência do sistema de ensino através do gerenciamento dos recursos públicos e, consequentemente, da racionalização dos custos; e na aproximação dos conteúdos escolares às particularidades locais.
Esses fundamentos utilizados pela retórica neoliberal nos levam a uma distinção feita por Romão (2000) para os termos descentralização e desconcentração. O autor diz desta última que “não é senão um arranjo tecnocrático da centralização”. (ROMÃO, 2000, p. 189) Neste sentido, esclarece o autor:
Ao contrário, a descentralização consiste na criação e reco- nhecimento da existência de coletividades diversas do Estado, juridicamente institucionalizadas. No caso brasileiro, a par- tir da Constituição de 1988, estados e municípios são reco- nhecidos como entidades relativamente autônomas, não se constituindo como meras circunscrições administrativas da União. São investidos de uma personalidade jurídica e moral, na medida em que são titulares de direitos e deveres, possuem
órgãos distintos dos da União, dispõem de competências pró- prias, são titulares de um patrimônio, formulam e executam seu próprio orçamento, promovem recrutamento, seleção e administração do pessoal, enfim, auto-administram-se. Não possuem, entretanto, a liberdade total, nem são soberanos, pois estão submetidos ao aparato legal das normas da União. A partir de 1988, o município brasileiro surge como verdadei- ro ente federado, e essa forma de integração federativa consti- tui peculiaridade nacional. (ROMÂO, 2000, p. 190)
Posto desta forma, Romão alerta que a descentralização não significa democratização, muito embora, os termos sejam muito utilizados, equi- vocadamente, como sinônimos. Entretanto, o autor sinaliza a necessária descentralização no sentido da ampliação da autonomia municipal para gestar seu sistema de ensino. Não no seu sentido neoliberal, mercadoló- gico, mas como uma interação, desde o planejamento até a avaliação, de todas as instituições educativas, públicas ou privadas, responsáveis pela educação infantil e ensino fundamental, democraticamente mediado pelo Conselho Municipal de Educação, objetivando a universalização do acesso, da permanência e da conclusão de uma educação básica de qualidade social. (ROMÃO, 2000)
A tentativa da autonomia municipal é uma luta histórica no Brasil e a discussão da implementação de sistemas municipais de ensino vem ocorrendo concomitantemente com o debate frente à municipalização da educação básica. Ao que sabemos, temos como marco dessas discus- sões as proposições de Anísio Teixeira, especialmente a partir da década de 40, muito embora tais discussões já tivessem acontecido antes. Entre- tanto, foi a partir da Constituição Federal de 1988 que os municípios passaram a gozar de autonomia jurídico-administrativa, inclusive, para organizar o seu sistema de ensino. Indicação esta que, embora apareça ambígua (SAVIANI, 1999), ganha elegibilidade com a LDB nº 9.394/96, no artigo 8º, onde está posto que “a União, os Estados, o Distrito Fede- ral e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, seus respec- tivos sistemas de ensino”.
Desta forma, partindo do pressuposto da legalidade dos municípios constituírem-se em sistemas de ensino autônomos, cabe a busca cons- tante por uma gestão democrática do sistema, pelas vias da participação
efetiva, donde os conselhos municipais de educação são condição sine
qua non para este fim.
gestão democrática dos sistemas municipais de ensino: descentralizar, compartilhar poder e buscar a autonomia
A Constituição Federal de 1988, conforme exposto até aqui, define a gestão democrática para a educação brasileira, ainda que na “forma da lei”. Segundo Jamil Cury (2005, p. 19):
A Constituição faz uma escolha por um regime normativo e político, plural e descentralizado onde se cruzam novos me- canismos de participação social com um modelo institucional cooperativo que amplia o número de sujeitos políticos capa- zes de tomar decisões. Por isso mesmo, a cooperação exige entendimento mútuo entre os entes federativos e a participa- ção supõe a abertura de novas arenas públicas de deliberação e mesmo de decisão no que toca aos cidadãos.
Esse princípio constitucional da gestão democrática é uma cons- trução que vai se tecendo a partir da participação dos sujeitos tanto por representação quanto diretamente. Considerando que a Carta de 1988 assegura no artigo 206, inciso VI, a gestão democrática como princípio da educação e este princípio está reafirmado na LDB 9.394/96, no seu artigo 3º, VIII, cabe, então, a abertura de novas arenas públicas de deliberação e mesmo
de decisão no que toca aos cidadãos, como foi proposto por Cury (2005).
Ao pensar na gestão e, em especial, na gestão democrática, faz-se fundamental uma análise mais atenta sobre as concepções de democra- cia em que se sustentam a gestões da educação no Brasil.
Para Santos (2003), o debate sobre democracia se apresenta a par- tir do século XX sob duas formas hegemônicas: a primeira baseada na suposição de que a solução europeia para o debate no período entre guerras teria sido o abandono das mobilizações sociais e da ação coletiva na construção democrática; a segunda, supunha que a solução elitista para o debate sobre a democracia, sob os mecanismos de representação, poderia ser hegemônica sem que esses mecanismos fossem combinados
com os societários de participação. Sobre as formas hegemônicas, com- plementa Santos (2003, p. 43):
Em ambos os casos, a forma hegemônica da democracia, a democracia representativa elitista, propõe estender ao resto do mundo o modelo de democracia liberal-representativa vi- gente nas sociedades do hemisfério norte, ignorando as expe- riências e as discussões oriundas dos países do Sul no debate sobre a democracia.
Ainda de acordo com Santos (2003), as concepções hegemônicas da teoria de democracia que vigoraram a partir da segunda metade do século XX, estão relacionadas à resposta de três questões: a da relação entre procedimento e forma; a do papel da burocracia na vida demo- crática; e da inevitabilidade da representação nas democracias de grande escala.
A primeira questão, sobre a relação entre procedimento e forma, Santos (2003) explica que foi a resposta dada pela teoria hegemônica da democracia às críticas feitas pela teoria marxista à democracia. A formu- lação dessa questão, segundo Santos, teve início com Hans Kelsen, o qual criticava a ideia de que a democracia corresponderia a um conjunto preciso de valores a uma única forma de organização política e enfatiza o procedimento como democrático. Mais tarde, foram Joseph Schumpeter e Noberto Bobbio que transformaram o elemento procedimentalista da doutrina kelsiana de democracia em elitismo democrático. (SANTOS, 2003, p. 44) Schumpeter sai da perspectiva de procedimento democrá- tico em direção a sua compreensão enquanto método. Bobbio (2000), por sua vez, diz ser a democracia um conjunto de regras para a formação das maiorias, destacando, inclusive, a constituição do eleitorado. Nesse sentido, afirma Santos (2003, p. 45-6):
[...] a primeira via de afirmação da concepção hegemônica de democracia no pós-guerra é uma via que leva do pluralismo valorativo à redução da soberania e, em seguida, à passagem de uma discussão ampla sobre as regras do jogo democráti- co à identificação da democracia com as regras do processo eleitoral.
A segunda questão, referente à burocracia, foi tornando-se indis- pensável à teoria de democracia, que tem suas origens também num período de guerras e no debate entre o liberalismo e a teoria marxista. Entram em cena as contribuições de Max Weber ao colocar nos debates a perda de controle do processo de decisão política e econômica dos cidadãos e o seu controle por formas de organizações burocráticas – própria do Estado Moderno. Na concepção burocrática, a gestão apre- senta-se como monocrática, que visa uma solução homogeneizante para cada problema.
Na terceira questão posta à concepção hegemônica da teoria da democracia está a crítica à percepção de que a representatividade consti- tui a única solução possível nas grandes escalas para o problema a auto- rização. Isso porque
A concepção hegemônica da democracia, ao abordar o proble- ma da representação, ligando-o exclusivamente ao problema das escalas, ignora que a representação envolve pelo menos três dimensões: a da autorização, a da identidade e a da presta- ção de contas (essa última introduzida no debate democrático muito recentemente . (SANTOS, 2003,p. 46)
Sobre isso, Bobbio (2000, p. 54) pontua:
[...] se por democracia direta se entende literalmente a parti- cipação de todos os cidadãos em todas as decisões a eles perti- nentes, a proposta é insensata. Que todos decidam sobre tudo em sociedades sempre mais complexas como são as modernas sociedades industriais é algo materialmente impensável.
Ao afirmar assim, Bobbio (2000) argumenta que o problema da representatividade não está na representação pura e simples, mas na con- cepção que se tem sobre essa representação. Isso quer dizer que a crítica à democracia representativa não se esgota na construção da democracia direta, onde a crítica se funda. Para o autor, não se pode pensar numa única forma de democracia, quer seja direta, quer seja representativa, mas em formas intermediárias de democracia, ou seja,
[...] de fato, democracia representativa e democracia direta não são dois sistemas alternativos (no sentido de que onde existe uma não pode existir a outra), mas são dois sistemas que podem se integrar reciprocamente. Com uma fórmula sintética, pode-se dizer que num sistema de democracia inte- gral as duas formas de democracia são ambas necessárias, mas não são, consideradas em si mesmas, suficientes. (BOBBIO, 2000, p. 65)
Assim posto, Bobbio (2000) atenta que um Estado Moderno não teria condições de ser governado, efetivamente, através do apelo ao povo; como afirma o autor, não se trata mais das cidades-estados gregas. Argu- menta ainda que diante das necessidades dos atuais Estados Modernos, teria que haver uma chamada pública para voto todos os dias e isso não parece ser uma alternativa viável.
Para o cientista político, isso significa a mudança da compreensão sobre a democracia e a participação em que o fluxo de poder possa supe- rar a direção descendente (de cima para baixo) no sentido da construção da direção ascendente, ou seja, que o poder político possa ser exercido de baixo para cima, em que seja exercido nos níveis local, regional e estatal, “[...] em nome e por conta do cidadão, ou melhor, do indivíduo como cidadão”. (BOBBIO, 2000, p. 66)
Diante do que foi posto, até acreditamos que se faz necessário um movimento ascendente do fluxo de poder na gestão da educação. Não podemos esperar a participação sob a ótica de uma gestão burocrática, monolítica, mas torna-se imprescindível a luta por uma gestão compar- tilhada, de sujeitos e de instituições corresponsáveis pelos encaminha- mentos e pelas decisões tomadas, cujos objetivos devem convergir para uma educação social e politicamente comprometida com os princípios éticos dos direitos humanos.
Entendendo a necessária construção histórica da democracia no seu sentido amplo e pleno, como apresentado sucintamente aqui, e desejando a superação da democracia hegemônica, dominante, não podemos perder de vista que em função da reestruturação produtiva, calcada nas perspectivas globalista e neoliberal da economia capitalista, a
educação assumiu novas atribuições e foram alteradas as suas formas de gestão. Se antes a educação era vista ora como meio de ascensão social, como capital humano, depois das intervenções dos organismos interna- cionais, a educação passou a ser defendida como fenômeno de equidade social, atrelada ao conceito de empregabilidade2, de modo a responder às demandas do “globalismo” econômico. Sobre isso, Dalila Oliveira (2000, p. 244-245) alerta:
A transição de referenciais implica mudanças substantivas na organização da gestão da educação pública, atribuindo aos sis- temas de ensino a competência de formar os indivíduos para a empregabilidade, a competitividade e para as exigências da sociedade do século XXI.
Diante do exposto, Oliveira (2000) apresenta uma reflexão valiosa: como pensar num sistema de ensino de gestão democrática, como sugere a Constituição Nacional, se há uma intencionalidade econômica de matizneoliberal comprometida, direta ou indiretamente, com a for- mação do homem subjugado às demandas de mercado?
Sobre isso Fonseca (1997), ao discutir a relação entre os organismos internacionais e a gestão da educação brasileira, chama a atenção para o fato de que ao financiar a educação dos países credores, as políticas dos organismos internacionais incorrem em diversos acordosem que
A quantidade e a qualidade da educação para os diferentes paí- ses são definidas na justa medida do modelo global, isto é, na qual a participação da sociedade local não se faz presente. As- sim delimitado, o setor educacional intensifica a sua depen- dência, em nome de uma cooperação técnica e financeira que se anuncia como redentora da pobreza e guardiã da autonomia das nações em desenvolvimento. (FONSECA, 1997, p. 62)
As questões postas demonstram o desafio dos sistemas municipais de ensino em garantirem a democratização da gestão através da parti-
2 De acordo com Dalila Andrade Oliveira (2000), o termo empregabilidade refere-se à capa-
cidade dos trabalhadores se manterem empregados ou encontrar novos empregos quando demitidos, assumindo assim, a responsabilidade de estar desempregado quando não atender as exigências do mercado.
cipação cidadã3 dos diferentes segmentos da sociedade na definição, acompanhamento e avaliação das políticas educacionais locais.
A ingerência dos organismos internacionais nas políticas educacio- nais parece minar o processo de democratização da gestão dos sistemas de ensino, pois se por um lado induz uma concepção de educação para as demandas globalizantes, por outro, diminui a autonomia municipal para gerir o sistema.
Redefinir a gestão democrática é nos comprometermos social e historicamente com a luta pela qualidade de ensino. Conforme afirma Verza (2000, p. 222-223):
[...] O desafio é um só: avançar na gestão democrática em todas as instituições e órgãos públicos, que direta e indire- tamente, afetam a vida dos cidadãos. Carece dizer que cons- trução/reconstrução do sistema Municipal de educação em horizontes efetivamente democráticos demanda competência teórico-política e desempenho eficaz. A democracia é utopia e um sonho que vai atravessando a história dos homens, mas um sonho de olhos abertos que nos torna extremamente au- dazes. Importa, pois, a participação dos cidadãos na constru- ção das políticas públicas e do Sistema Municipal de Educa- ção pretendido. Este, sem dúvida, é um possível caminho da construção/reconstrução de um Sistema de ensino de quali- dade no Município.
Ter a democratização como princípio de gestão dos sistemas muni- cipais de ensino é, também, buscar o fortalecimento dos Conselhos Municipais como espaço de participação da sociedade civil organizada,