PARANÁ MAIS EMPREGOS: UMA SÍNTESE DOS ÚLTIMOS DOIS CICLOS DE GOVERNO
No começo da década até 1992, verifica-se um vácuo na política de incentivos fiscais, em virtude da crise das finanças públicas estaduais. O período compreendido entre 1992 e 1994 caracterizou-se por uma postura do governo paranaense contrária à participação do estado na guerra fiscal, que já tomava contornos mais agressivos em nível nacional. O governo do Paraná chegou, inclusive, a manifestar publicamente que não aderiria à guerra fiscal.
Em que pese essa postura, o governo instituiu, em 1994, um programa de incentivo fiscal, o Bom Emprego Fiscal (BEF), que, pelo menos até 1996 (já então intitulado "Paraná Mais Empregos"), era bastante modesto para enfrentar o confronto fiscal que se avistava, uma vez que a participação dos seus desembolsos no total do ICMS estadual era bastante reduzida (após o período de carência, os recursos regressavam ao Tesouro estadual corrigidos monetariamente).
As características dos programas BEF/Paraná Mais Empregos eram bastante
semelhantes às do fracassado Proin, no que diz respeito às suas virtudes. As principais diferenças são deslocamento do benefício para a área da receita, sob a forma de
dedução de parte do ICMS incremental gerado, e a incidência de correção monetária
plena. O respaldo jurídico que permitia a dedução em conta gráfica do ICMS da parcela
a ser financiada, tendo em vista acordo no Confaz, foi justamente a incidência de correção monetária.
A adoção de um mecanismo acanhado para os contornos que já assumia a guerra fiscal no país deveu-se não ao desconhecimento das "armas" e estratégias que vinham sendo utilizadas por outros estados, mas a uma opção política contrária à concessão de subsídios ao setor privado (que ultrapassem aqueles que decorrem da diferença entre a correção monetária, ainda que integral, e o custo do dinheiro no mercado). O programa foi adotado para que o Paraná não ficasse sem nenhum mecanismo de incentivo e, sobretudo, para impedir a fuga de capitais do estado.
Em 1994, o programa foi ampliado, com a permissão, às empresas, de
apropriação (em conta gráfica do ICMS) dos créditos do tributo incidentes nas aquisições
ou transferências de bens de capital, na proporção de até 10% do saldo devedor mensal. Ciente dos tons mais agressivos que assumia a guerra fiscal entre os estados,
o governo do Paraná desonerou o ICMS do investimento produtivo, item que já constava
da pauta de reforma do ICMS em âmbito nacional, o que acabou sendo adotado em
Também nesse período houve a revitalização do FDE que, por determinação da Constituição estadual, passou a gerir os recursos obtidos com os royalties (advindos da compensação do uso dos recursos hídricos do estado e de demais fontes). Eram recursos significativos, dadas as dificuldades financeiras que prevaleciam nos estados.
Até 1994, o FDE financiou preponderantemente a infra-estrutura estadual (Ferroeste).
Na gestão seguinte, passou a financiar mais intensamente a política de promoção econômica do governo.
A partir de 1995, a nova gestão de governo modificou o programa BEF, que
passou a denominar-se "Paraná Mais Empregos" e alterou as prioridades setoriais e regionais, bem como a dimensão dos projetos de investimentos. Sob um novo ambiente macroeconômico, o governo estadual reeditou muitas das práticas adotadas quando da implantação da Cidade Industrial de Curitiba, para atrair principalmente empresas multinacionais do setor automobilístico, consubstanciadas num amplo conjunto de vantagens e benefícios fiscais e financeiros. O caso da Renault foi o mais emblemático.
Para a sua instalação, o governo estadual repassou recursos do FDE à Prefeitura de
São José dos Pinhais com vistas à desapropriação do terreno de 5 milhões de metros quadrados, a ser inteiramente urbanizado pela Companhia de Desenvolvimento desse município. Houve também benefícios relativos à infra-estrutura, com envolvimento da Copel e da Sanepar, além da construção de um ramal ferroviário entre a empresa e o tronco ferroviário mais próximo. Além disso, o governo do estado manteve participação acionária na Renault comercial (rede de distribuição) equivalente a 40% desta parte do empreendimento, estimado na época em US$ 300 milhões, usando para isso recursos
do FDE provenientes de royalties, venda de ações da Copel e créditos do extinto Badep.
Pelo acordo, a montadora recebeu recursos a título de empréstimos, com prazo de vencimento de dez anos, sem juros ou atualização monetária (a empresa começará a pagar os empréstimos a partir de 2006).
As empresas Chrysler, Renault e Detroit foram enquadradas na lei de ICMS e
podiam transferir créditos acumulados em conta gráfica e diferir o pagamento do ICMS.
A Renault foi enquadrada no programa Paraná Mais Empregos em março de 1997.
Com isso, foi autorizada a financiar o pagamento de 100% do ICMS gerado, durante 48
meses, com correção monetária e sem juros. Os benefícios concedidos à Renault foram extensivos aos seus fornecedores.
O acordo do governo do Paraná com a Renault requereu um esforço fiscal e financeiro do estado não apenas na participação no investimento produtivo da empresa mas também na concessão de suporte financeiro para que a montadora tivesse sucesso na sua estratégia comercial e competitiva no país, com vistas a obter parcela expressiva do mercado brasileiro, antes mesmo de produzir seus veículos, mediante a importação, gozando as regalias do câmbio supervalorizado da primeira fase do Plano Real.
Diferentemente do que ocorria antes, o estado passou a adotar mecanismos de concessão de incentivos antes da instalação das fábricas e a assumir o risco dos
empreendimentos, dada sua significativa participação nos investimentos.52
Abadia (2002), ao estimar os benefícios concedidos às empresas pelos estados do Paraná, Rio Grande do Sul e Minas Gerais, além de chegar a valores elevadíssimos (sem considerar inflação nem benefícios estendidos a fornecedores, entre outras coisas, o que eleva a chance de que estejam subestimados), aponta dificuldades para outros ciclos de governo, no futuro, dado o longo horizonte temporal dos
52Ver Castro (1999) num mapeamento inicial dos benefícios concedidos pelo governo do
Paraná às empresas do pólo automotivo. Abadia (2002) fez um estudo a partir dos acordos firmados, estimando e comparando os benefícios concedidos pelos estados do Paraná à Renault, do Rio Grande do Sul à General Motors, e de Minas Gerais à Mercedes Benz. A autora estimou os custos fiscais dessas iniciativas separando-os em estaduais, no caso, para cada um dos três estados, e nacionais, que incluem o custo estadual e o custo da isenção e diferimento de ICMS, observando que os estados que entram na guerra fiscal não comprometem seus orçamentos correntes.
acordos. No caso do Paraná, a autora menciona a importância do segundo mandato do governador Jaime Lerner no relacionamento ou “cumplicidade” que se estabeleceu entre o governo e a empresa (p. 78-79).
Esses procedimentos que marcaram a gestão do governo entre 1995 e 2002 não apenas contribuíram para fragilizar os elos federativos (gerando custos fiscais agregados), muitas vezes destruindo empregos em outros estados, mas tornaram a esfera estadual de governo refém das empresas. Mais uma vez, no limiar do século XXI, o afinco na procura de objetivos econômicos não encontrou equivalência na área social e, paradoxalmente, mesmo depois da era autoritária, encontravam-se no comando das decisões os mesmos atores dos anos setenta. Com amplo apoio do governo federal, comandaram a instalação da Cidade Industrial de Curitiba, fortemente ligada à matriz do setor de transportes. Ao mesmo tempo, o resultado das políticas de promoção econômica reforçou a concentração econômica na Região Metropolitana de
Curitiba, como mostram os dados de valor adicionado da indústria de transformação,53
rompendo com qualquer viés de política intra-regional.
No próximo capítulo serão examinadas as finanças públicas paranaenses durante um longo período de 38 anos. Os dados utilizados se baseiam em informações obtidas dos balanços estaduais e, especialmente entre 1964 e 1984, apresentam problemas decorrentes de vários fatores já conhecidos nacionalmente, tais como falta de transparência ou inflação. No entanto, são as únicas informações disponíveis que focalizam uma parte das contas públicas estaduais referida ao universo da adminis- tração centralizada e parte da administração descentralizada. Dentro dessas limitações, procurar-se-á identificar, dentro de grandes movimentos, padrões comportamentais e inflexões na gestão orçamentária.
4 AS FINANÇAS PÚBLICAS NO PARANÁ: EVOLUÇÃO E CRISE DO FISCO ESTADUAL ENTRE 1964 E 2002
Neste capítulo examina-se a trajetória das fontes de financiamento público estadual, assim como dos gastos públicos, com foco no comportamento dos recursos orçamentários, mas apontando a existência e características de outras fontes e canais de gastos relevantes, tanto no sentido de, na prática, funcionarem como modo de superar a chamada restrição orçamentária quanto no de ajudarem a perfazer um padrão de gasto relativamente ativo e inserido, na maior parte do período, numa estratégia de desenvol- vimento. Assim, a intervenção pública estadual abrange as instituições da administração direta e indireta, cobertas pelos balanços públicos estaduais, que constituem a base da fiscalidade estadual e absorvem as funções públicas mais tradicionais explicitadas nos orçamentos públicos inseridos na Lei 4.320, as empresas públicas estaduais de economia mista e, finalmente, as instituições financeiras. A análise está dividida em duas seções: a primeira se refere ao período correspondente ao regime militar (1964 a 1984) e a segunda cobre o período 1985-2002, que coincide com a redemocratização do país.