Panorama do campo de atuação das ONGs, seus atores e instâncias

O universo atual que compõe o campo das ONGs é complexo, extremamente diversificado e, no seu conjunto, ainda pouco conhecido. Constata-se que houve uma expansão extraordinária do número de instituições criadas nos últimos vinte anos, em diversas áreas, sob diferentes formatos jurídicos, matrizes discursivas e de identidade. No intuito de delinear um panorama geral desse universo, serão citados alguns resultados de um levantamento publicado em 2004 pelo órgão oficial de pesquisa do governo federal, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Partindo de um total de 500 mil entidades sem fins lucrativos registradas no País, foram eleitos cinco parâmetros para selecionar aquelas que realmente estariam ajustadas aos objetivos da pesquisa: privadas, sem fins lucrativos, institucionalizadas, auto-administradas e voluntárias. Assim, identificou-se um conjunto de organizações que têm as seguintes características: o fato de serem voluntárias, autônomas e privadas, sendo constituídas por cidadãos que se reúnem livremente em torno de objetivos coletivos comuns (IBGE, 2004). Ao aplicar estes cinco parâmetros ao universo das 500 mil entidades sem fins lucrativos, obteve-se um subconjunto de 276 mil para o ano de 2002. Dentre as informações reveladas pela pesquisa sobre esse universo, destacam-se as seguintes:

• A maioria das organizações é de pequeno porte: 77% delas não possuem qualquer empregado e somente 7% conta com 10 ou mais assalariados.

• Observa-se uma elevada concentração da mão-de-obra, na medida em que somente 1% delas possui 100 ou mais empregados e reúne 61% do total das pessoas ocupadas. Isso significa que apenas 2,5 mil entidades absorvem quase um milhão de trabalhadores.

• Em 1996, o número total de postos de trabalho nessas organizações era de 1.039.925, enquanto em 2002 esse número saltou para 1.541.290, revelando assim o aumento de 48% do número de empregos em apenas seis anos. O número de empregos gerados por essas organizações corresponde a 5,5% dos empregados de todas as organizações formalmente registradas no País.

• A massa salarial do setor atingiu em 2002 o valor de R$ 17,5 bilhões. As áreas que mais empregaram foram a educação e a saúde (responsáveis por mais da metade das pessoas ocupadas), seguidas da assistência social, com 15% do total de empregados. Esses números indicam o peso das organizações filantrópicas no universo considerado na pesquisa.

Sem ter a pretensão de fazer um levantamento exaustivo e definitivo do universo das ONGs no Brasil, o que se coloca como tarefa impossível e mesmo inútil, busca-se identificar, a seguir, os principais grupos de atores que compõem esse amplo universo. Mais do que simplesmente nomear esses grupos, trata-se de identificar as suas características e propor um mapeamento de suas estratégias de legitimação, num campo que apresenta um ritmo de mudança bastante acelerado. Para tanto, são considerados cinco diferentes grupos que buscam reconhecimento no campo: as ONGs históricas e de assessoria aos movimentos sociais; as ONGs ligadas aos novos movimentos sociais; as ONGs que não possuem vínculos com os movimentos sociais; as fundações e os institutos empresariais e as filantrópicas. As fronteiras entre esses grupos nem sempre são claras, entretanto, algumas características permitem estabelecer uma delimitação que visa mostrar a pluralidade e heterogeneidade do campo. Como assinala Chaves Teixeira (2003; 24) “deixar de lado essas várias histórias pode impedir que compreendamos as disputas entre as ONGs, especialmente não declaradas e nem sempre evidentes para os atores envolvidos”.

Destacam-se inicialmente dois conjuntos: as ONGs históricas (de assessoria) e

aquelas ligadas aos “novos movimentos sociais”. Nesses dois conjuntos prevalecem

relações estreitas com os movimentos, entretanto, esses vínculos são distintos. Se nas ONGs de assessoria eles se referem principalmente ao papel de apoio aos movimentos populares, nas ONGs mais recentes, ligadas aos novos movimentos sociais, principalmente do meio urbano,

(feminista, negro, jovem, ambientalista, etc.), esses vínculos se traduzem por uma não separação entre os movimentos e as organizações.

Nesses grupos, a principal entidade representativa é a ABONG, criada em 1991. A ABONG tem como estratégia ser uma associação de algumas ONGs e não das ONGs e, para tanto, delimita claramente o que entende pelo termo, buscando diferenciar-se das filantrópicas, das associações de bairro, das organizações sociais (esfera pública não estatal) ou ainda das chamadas organizações do terceiro setor. Conforme expresso num dos cadernos da ABONG: “fazer parte da ABONG significa a adoção de uma identidade política específica, a adesão a uma associação que se pauta pela defesa da justiça social, igualdade, equidade, democracia e desenvolvimento sustentável” (Da Paz, 2005; 11). A ABONG pretende assim demarcar o espaço das ONGs. Ela se coloca como guardiã de um “campo político e crítico de esquerda que dá significado ao próprio termo ONG” (Da Paz, 2005: 11) e no qual apenas algumas novas ONGs poderão se inserir, caso se associem.

Atualmente, a ABONG é membro oficial de conselhos instalados em seis ministérios do Governo federal. Com essa inserção, ela pretende participar ativamente da elaboração e do acompanhamento de políticas públicas nas áreas de atuação de suas associadas. Paralelamente à participação em conselhos ministeriais, seus representantes desenvolvem uma série de atividades que visam reforçar a sua legitimidade institucional, promovendo maior visibilidade e estabelecendo uma imagem de organização geradora e difusora de conhecimento. Tais atividades compreendem: a produção, edição e difusão de livros e textos de publicações regulares (Cadernos ABONG); o Programa de Desenvolvimento Institucional, visando ampliar a base social de apoio e a legitimidade das ONGs; a participação extensiva em fóruns regionais, nacionais e internacionais, com o objetivo de ser amplamente reconhecida como um ator coletivo de articulação política entre ONGs e os diversos setores sociais.

A ABONG pode ser caracterizada como um espaço de afirmação político-institucional de algumas ONGs. Sua macro-estratégia é constituir-se como uma organização juridicamente formalizada e então atrair outras associações civis para o seu quadro de filiados. Todavia, uma outra estratégia de ação política parece congregar muitas ONGs. Ao invés de apostarem na liderança de uma organização formal e estabelecida como entidade de articulação, optam pela ação por meio de redes setoriais, não necessariamente formalizadas em termos jurídicos. A

atuação em rede passa a ser então uma estratégia importante de legitimação e de articulação das ONGs que pode ser exemplificada: pela Rede de Tecnologias Alternativas, pela Rede SOS Mata Atlântica, pela Articulação do Semi-Árido (ASA), pelo Grupo de Trabalho Amazônico (GTA), pela Rede Ecovida de Agroecologia, entre outras.

Um terceiro grupo é formado por ONGs mais recentes que não possuem vínculo

com os movimentos sociais. Tais ONGs são, em geral, criadas por técnicos, com vínculos

com o serviço público, as Universidades ou ainda o setor empresarial, visando responder a uma questão social, cultural, econômica ou ambiental particular. Elas possuem uma forte preocupação com a profissionalização e são guiadas por uma lógica de articulação e parceria com as demais esferas sociais, seja o Estado, seja o mercado. As matrizes ideológicas não são tão claras como no caso das ONGs históricas, apesar de muitas delas se identificarem com o ideário proposto pelo discurso do terceiro setor. Nessas organizações não há, na maioria dos casos, uma visão crítica a respeito da profissionalização e algumas vezes elas se tornam verdadeiros escritórios de consultoria que prestam serviços, seja para instituições públicas ou para fundações e institutos empresariais. Pode-se dizer que para essas organizações a lógica política se subordina à lógica técnica. Como explica Chaves Teixeira (2003:100):

Muitas organizações foram formadas com preocupações sociais, mas com um caráter de prestação de serviços [...] a fim de que possam sobreviver economicamente com o fruto da prestação desses serviços. O que se observa é uma atuação mais técnica que não necessariamente está acompanhada de uma atividade maior de pressão em espaços de defesas de direitos e muito menos em espaços de mobilização social.

Essa mesma lógica prevalece num quarto grupo, ligado às empresas, no qual se destacam as fundações e os institutos empresariais. Formado por algumas entidades que têm sua origem na década de 1980, esse grupo terá uma forte expansão na década de 1990. Dois espaços de representação são relevantes nesse caso. O primeiro refere-se ao GIFE e o segundo é o Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social. Como vimos acima, ambas as organizações têm caráter associativo e sem fins lucrativos e foram criadas nos anos 1990, no bojo de um movimento de envolvimento crescente do setor privado com as questões sociais. O GIFE conta atualmente com uma rede de 81 entidades associadas, todas ligadas a grandes grupos econômicos nacionais e multinacionais. Esse agrupamento declara como objetivo:

contribuir para a promoção do desenvolvimento sustentável do Brasil, por meio do fortalecimento político-institucional e do apoio à atuação estratégica de institutos e fundações de origem empresarial e de outras entidades privadas que realizam investimento social voluntário e sistemático, voltado para o interesse público (GIFE, 2005) 20.

Desde a sua criação, o GIFE colocou em prática uma estratégia de fortalecimento da esfera pública não-estatal no Brasil. A concepção que norteia a ação da associação é a de que as empresas desempenham um papel institucional importante na luta contra as desigualdades no País e esse papel deve se concretizar por meio do investimento social privado. No seu código de ética, o GIFE diferencia o investimento social privado da prática de responsabilidade social corporativa, demarcando claramente um distanciamento em relação à atuação do Instituto Ethos. Esse código de ética preconiza que os conceitos e a prática do investimento social têm por base: “a consciência da responsabilidade e reciprocidade para com a sociedade, assumida livremente por empresas, fundações ou institutos” (GIFE, 2005).

Para a rede GIFE, “as práticas de investimento social são de natureza distinta e não devem ser confundidas como ferramentas de comercialização de bens tangíveis e intangíveis (fins lucrativos) por parte das empresas ou mantenedoras” (GIFE, 2005). O grupo defende uma autonomia das ações de investimento social privado em relação ao negócio da empresa, visando mostrar o “ato desinteressado” da ação empresarial na esfera pública. O modelo e as concepções do GIFE são fortemente influenciados pela noção norte-americana de terceiro setor e as organizações que compõem o GIFE chegam, em uma de suas publicações, a se autodenominarem as grantmakers brasileiras (FALCONER; VILELA, 2001). É importante destacar que boa parte dos dirigentes das grandes fundações brasileiras (situadas nas principais capitais das regiões Nordeste e Sudeste) realizou sua formação acadêmica em instituições de ensino americanas e mantém uma forte relação com as fundações desse país e com as redes do nonprofit sector.

A influência do GIFE no campo das ONGs é relevante, tanto no que se refere ao montante de investimentos que realizam suas associadas (de R$ 805 milhões em 2004, segundo dados divulgados no site da instituição) quanto à produção e à difusão de conhecimentos e práticas ligados à corrente do terceiro setor. Além de oferecer uma série de serviços aos seus associados – aconselhamento estratégico, cursos de pós-graduação e

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especialização, cursos in company, “encontros GIFE”, congressos, website, entre outros – o grupo apóia a edição de livros e também realiza cursos em todo o país, visando fomentar o investimento social privado e fortalecer o reconhecimento e a profissionalização do chamado terceiro setor.

Um outro importante papel desempenhado pelo GIFE refere-se à atuação junto às políticas públicas ligadas ao terceiro setor no Brasil. Esta organização teve uma relevante participação na elaboração do marco legal do terceiro setor, bem como em outras leis importantes, como por exemplo, o Estatuto da Criança e do Adolescente. Atualmente, um dos seus principais objetivos tem sido a concretização da reforma do marco legal do terceiro setor. Segundo expresso no site da instituição, essa reforma “oferecerá um ambiente legal, fiscal e tributário mais propício ao investimento social privado” (GIFE, 2005).

O Instituto Ethos, por sua vez, declara no seu website que conta com 1.049 empresas associadas, as quais são responsáveis por um volume de negócios correspondente à cerca de 30% do PIB brasileiro e empregam em torno de 1 milhão de pessoas. O Instituto declara como objetivo “constituir um pólo de organização de conhecimento, troca de experiências e desenvolvimento de ferramentas que auxiliam as empresas a analisar suas práticas de gestão e de responsabilidade social corporativa” (INSTITUTO ETHOS, 2005)21. O Ethos tem uma concepção diferenciada a respeito da ação social das empresas, enfatizando a noção de responsabilidade social empresarial. Essa concepção tem por princípio a inserção da preocupação com a responsabilidade social e o desenvolvimento sustentável no core-business (negócio principal) da empresa, envolvendo todos os níveis: estratégico, tático e operacional e as ações internas e externas, além de considerar os diferentes stakeholders (interessados). Assim, a ação social empresarial estaria incluída na responsabilidade social, mas a sua prática, por si só, não faria da empresa uma entidade responsável socialmente.

A maioria dos seus associados é formada por grandes empresas, entretanto, a sua atuação influencia o campo das ONGs e é influenciado por ele. As ONGs são exigidas e passam a absorver alguns padrões, conceitos e práticas da responsabilidade social empresarial e, ao mesmo tempo, são protagonistas na construção desses elementos, a exemplo do Balanço

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Social, cujo modelo mais utilizado no Brasil foi proposto pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE), ONG criada pelo sociólogo Herbert de Souza, o Betinho22.

O Instituto Ethos tem, assim, um papel de formador de opinião no campo das ONGs. Produz e difunde diferentes ferramentas de gestão que orientam a adoção de práticas socialmente responsáveis na gestão das organizações, tanto para auto-avaliação (Balanço Social e Indicadores Ethos)e comparação com outras práticas (Banco de Práticas), como para localizar ferramentas estratégicas e operacionais em cada uma das sete áreas que compõem a responsabilidade social empresarial. Para fortalecer esse papel, em 2004, o Instituto Ethos fundou o Uniethos, instituição voltada para a pesquisa, produção de conhecimento e capacitação na área de responsabilidade social. Além disso, atua na articulação nacional e internacional para reforçar o movimento da responsabilidade social e realiza monitoramento, buscando influenciar as políticas públicas sobre o tema. Dentre os fóruns que o Instituto Ethos participa destacam-se o Global Reporting Initiative (GRI) e a comissão para criação da norma ISO 26000 de Responsabilidade Social23.

Finalmente, um quinto grupo se reconhece no campo das ONGs, sob a denominação de organizações filantrópicas. Como visto acima, essas organizações seguem uma tradição antiga, ligada à noção da assistência e da “caridade” para com os pobres e excluídos. Entretanto, como exposto, nos últimos anos essas organizações vão sofrer um processo de politização (Landim, 2002), passando a agir na esfera da luta por direitos e assumindo, assim, um novo espaço no campo.

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Como se pode depreender dessa exposição, o campo das ONGs é um espaço de convívio (e também de disputa) entre diferentes grupos que lutam para obter reconhecimento e afirmar a sua posição. Esses grupos possuem suas concepções a respeito do que é uma

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Segundo dados do site do Ibase, www.balancosocial.org.br, mais de 60 empresas de diferentes regiões do Brasil publicaram seus balanços sociais em 2005, seguindo o modelo e os critérios de divulgação sugeridos pelo IBASE. Essas empresas recebem o direito de utilizar o Selo Balanço Social IBASE/Betinho. Entretanto, sabe-se que o número de empresas que utilizam ou se inspiram no modelo é muito maior. Além disso em 2004 o Ibase criou um modelo específico de balanço social para as ONGs.

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A Norma ISO 26000 é um guia para a implementação da Responsabilidade Social nos setores público e privado que está sendo elaborada pela International Organization for Standardization (ISO). A Norma será publicada em 2008 e tem caráter voluntário. A Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) e a Swedish

ONG, estabelecem suas estratégias de ação e de reprodução ideológica, e constituem alianças, visando conquistar hegemonia, como acontece quando da criação de entidades representativas ou da formação de redes. Percebe-se também que esses grupos refletem a presença de múltiplas matrizes discursivas e de identidade no campo, cujas fronteiras são fluidas (conforme apresentado no Quadro 5).

Quadro 5 - Principais grupos de ONGs que compõe o campo: uma síntese

GRUPOS DE ONGS

MATRIZES DISCURSIVAS PRINCIPAIS

CARACTERÍSTICAS ALGUNS EXEMPLOS

Históricas ou de assessoria

Matrizes neo-marxista e da teologia da libertação (Box 5).

Transformação social como construção de uma nova hegemonia a partir da luta de classes ou como parte da mudança ética (cristã) do comportamento individual e coletivo.

Atuação junto aos grupos populares de base (no meio rural e urbano).

Legitimidade refere-se ao apoio aos grupos desfavorecidos.

Apoiadas pelos movimentos sociais e por organismos da cooperação internacional voltadas ao desenvolvimento dos países do Terceiro Mundo e pela Igreja.

Atuação tradicionalmente anti-institucional, questionadora do sistema capitalista e da ação do Estado.

Centros de educação popular.

Algumas ONGs de apoio à agricultura familiar. Históricas e mais recentes ligadas aos Novos Movimentos Sociais

Matriz articulista (Box 5). Defendem projetos sociais fora da

relação capital-trabalho. Transformação social passa não só

pela mudança nas relações materiais da existência, mas por transformações culturais, políticas e ambientais substantivas no cotidiano (micro-iniciativas).

Não separação entre organização e movimento social.

Afirmação de múltiplas identidades coletivas, pluralidade.

Atuação tanto no meio urbano, como rural e junto a grupos populares ou não.

Apoiados pela cooperação internacional, pelo Estado e pelo setor empresarial.

ONGs ambientalistas. ONGs feministas.

ONGs de prevenção da AIDS.

ONGs de defesa de direitos dos homossexuais, transexuais e transgênero

ONGs de apoio às crianças e adolescentes.

Mais recentes formada por

técnicos

Diferentes matrizes Forte ênfase na profissionalização e na resolução de problemas socioeconômicos.

Atuação técnica, acima do político. Ênfase na articulação e nas parcerias.

Apoiados pelo Estado e pelo setor empresarial, e, em alguns casos, pela cooperação internacional.

ONGs de inserção profissional.

ONGs de prestação de serviços nas áreas sociais: saúde, educação, cultura e esporte.

Mais recentes ligadas ao investimento social privado

Matriz do terceiro setor, focalizando a complementaridade entre ação pública e privada, por meio do investimento social privado, da ação social das empresas e da responsabilidade social.

Atuação a-política.

Ênfase na ação cívica e no voluntariado. Apoiadas pelo setor empresarial.

Fundações e Institutos empresariais.

Filantrópicas Matriz da assistência social e da filantropia que se redefine nas últimas décadas com a profissionalização e a politização dessas organizações.

Atuação ligada à assistência aos pobres e excluídos, vinculada à idéia de caridade.

Apoiadas pela Igreja, pelas próprias famílias dos usuários, pelo Estado e pelo setor empresarial.

ONGs de apoio à inserção de portadores de deficiências.

Hospitais filantrópicos. ONGs de assistência. Fonte: Elaborado pela autora

Observa-se uma crescente hibridação de lógicas e uma influência mútua entre os grupos, o que faz com que se amplie consideravelmente a complexidade do campo nos últimos anos, influenciando sobremaneira no papel que as ONGs vão assumir na sociedade. No próximo item, este aspecto será examinado mais detalhadamente.