A tramitação do PL teve início em 2001 com o ainda Projeto de Lei da Câmara 5003/0116 (CONGRESSO NACIONAL, 2001), proposto pela então Deputada Federal Iara
Bernardi, do Partido dos Trabalhadores de São Paulo. O PL 5003/01, inicialmente, determinava sanções às práticas discriminatórias devido à orientação sexual, considerando crime: o preconceito de gênero, sexo, orientação sexual e identidade de gênero. Como
justificação17 do Projeto de Lei 5003/01 (2001, p. 8-9), foi estabelecido o seguinte enunciado:
A sociedade brasileira tem avançado bastante. O direito e a legislação não podem ficar estagnados. E, como legisladores, temos o dever de encontrar mecanismos que assegurem os direitos humanos, a dignidade e a cidadania das pessoas. Independente da raça, cor, religião, opinião política, sexo ou da orientação sexual. A orientação sexual é direito personalíssimo, atributo inerente e inegável a pessoa humana. E como direito fundamental, surge o prolongamento dos direitos da personalidade, como direitos imprescindíveis para a construção de uma sociedade que se quer livre, justa e igualitária. Não se trata aqui de defender o que é certo ou errado. Trata-se de respeitar as diferenças e assegurar a todos o direito de cidadania. [...] E para que prevaleça o art. 5º da nossa Constituição: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.
Em 2006 o PL 5003/01 foi aprovado na Câmara dos Deputados e, junto a ele, foram apensados18 mais outros cinco Projetos de Lei ao PL 5003/01 com teor similar. Esse
processo é de praxe tanto na Câmara dos Deputados quanto no Senado Federal. Uma vez que há mais de um PL com teor igual ou similar, a Mesa Diretora19 apensa os PLs mais novos ao mais antigo e foi o que ocorreu.
O PL 5003/01 foi enviado à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC) em novembro de 2001. Estando ali, passou por quatro Relatores20, entre idas à Câmara dos Deputados e vindas para à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, e após quatro anos e inúmeras modificações e alguns Substitutivos21, recebeu Parecer22 favorável do
17 É um texto que acompanha os projetos de lei e, em geral, as demais proposições com origem no Poder
Legislativo, que visa a explicar a proposta e/ou expor as razões de se editar a norma. (PORTAL DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2017).
18Apensar também significa anexar. O apenso de um processo é também um outro processo que vai tramitar
junto com outra demanda. (SENADO FEDERAL, 2017).
19 A Mesa Diretoria tem por atribuição dirigir os trabalhos legislativos e os serviços administrativos da Casa.
É um órgão colegiado, integrado por sete deputados eleitos entre os parlamentares da Casa. A Mesa tem competências específicas, como, por exemplo, a de promulgar, junto com a Mesa do Senado Federal, as emendas à Constituição Federal e de propor alterações ao Regimento Interno. O mandato dos membros da Mesa é de dois anos. (SENADO FEDERAL, 2017).
20 É o parlamentar designado pelo presidente da comissão para apresentar parecer sobre matéria de
competência do colegiado. O relator é designado no período de dois dias úteis após o recebimento do projeto, e é escolhido de acordo com a proporção das bancadas partidárias ou blocos. (SENADO FEDERAL, 2017).
21 Quando o relator de determinada proposta introduz mudanças a ponto de alterá-la integralmente, o novo
texto ganha o nome de Substitutivo. Ele precisa ser votado novamente em turno suplementar dois dias depois de sua aprovação. É chamado também de emenda substitutiva. (SENADO FEDERAL, 2017).
22 Uma vez aceito pela maioria da comissão, o relatório passa a constituir o parecer, ou seja, a posição do
colegiado a respeito de proposição submetida ao seu exame. O parecer deve ser sempre conclusivo em relação à matéria, manifestando-se pela aprovação ou rejeição, com ou sem emenda. Também pode concluir pelo arquivamento, pelo destaque para votação em separado de parte da proposição principal, pela apresentação de projeto, requerimento, emenda, subemenda, ou orientação a ser seguida em relação à matéria. (SENADO FEDERAL, 2017).
então Relator e Deputado Luciano Zica23 (PT-SP), surgindo assim o primeiro texto24 do Projeto de Lei 122/06. Ao aprovar o texto, o Relator enuncia a seguinte justificação:
A discriminação e a violência que atingem este segmento vão desde as "piadas" de gosto discutível em certos programas de televisão, até o espancamento e o assassinato em praça pública, como ocorreu com Edson Néris da Silva, em São Paulo, SP, na Praça da República, em 6 de Fevereiro de 2000. As leis, com certeza, não terão o condão de mudar mentalidades marcadas pela intolerância e pelo preconceito, mas temos a convicção de que marcos legais que imponham, com finalidade acima de tudo pedagógica, punições a quem pratique atos de discriminação a lésbicas, gays, travestis, transexuais e bissexuais, ajudarão a que um dia nosso País viva um clima de respeito e aceitação às diferenças de orientação sexual e identidade de gênero. (COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE CIDADANIA, 2001, p. 2)
Após nova redação, o texto do PL 5003/01 foi colocado em pauta para votação no Plenário da Câmara no dia 22 de novembro de 2006. O projeto foi aprovado, recebeu nova numeração, pois passou da Câmara dos Deputados para o Senado, para onde seguiu.
No Senado Federal, o PL passou por duas Comissões: a Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) e a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJC). Em fevereiro de 2007, passa a ter outra Relatora, a então Senadora Fátima Cleide (PT-RO), que o coloca em pauta no dia 15 de março de 2007. Diante de pressões político-sociais, não foi possível levar adiante a votação. Ainda em 2007, o texto segue para ser analisado na Comissão de Assuntos Sociais (CAS).
Entre os anos de 2007 e 2009, o projeto permaneceu estagnado na CAS. Nessa época, recebeu várias manifestações de apoio e, igualmente, de repúdio à votação. Tanto que o DataSenado realizou naquele período uma pesquisa nacional intitulada “Criminalização do preconceito ou discriminação contra homossexuais” (DATASENADO, 2017), como pode ser observado na imagem a seguir:
23 O Parecer encontra-se no anexo B. 24 Disponível no anexo B.
Figura 7: Pesquisa do DataSenado em 2008 relativo ao Projeto de Lei 122/06 Fonte: DataSenado, 2008
Referente à primeira pergunta (“Você tomou conhecimento sobre esse assunto?”): 69% dos entrevistados disseram saber da tramitação do texto no Congresso, 30% responderam que desconheciam e 1% não soube responder ou não opinou. Quanto à segunda: 70% dos entrevistados concordaram com a criminalização por discriminação contra os/as homossexuais, 26% foram a favor da aprovação do PL e 4% não opinaram ou não souberam responder.
Outro resultado bem significativo foi quanto à religião dos participantes, já que uma parcela significativa dos argumentos nos pronunciamentos contra a aprovação do texto era constituída em justificativas de cunho religioso. Segue o resultado da pesquisa:
Figura 8: Gráfico que demonstra a religião dos participantes e índice de aprovação do PLC 122/06. Fonte: DataSenado, 2008
Toda a pesquisa foi realizada por telefone e ouviu 1.120 pessoas, maiores de dezesseis anos, com acesso à telefonia fixa e residentes no Brasil. Os resultados demonstraram na época que 70% dos brasileiros eram a favor do projeto que tornava crime a discriminação e o preconceito.
A Região Centro-Oeste foi a que apresentou o maior nível de discordância:
Figura 9: Gráfico com o índice de aprovação do texto por região geográfica Fonte: DataSenado, 2008
No ano de 2009, o texto teve novamente a então Senadora Fátima Cleide como Relatora do processo. Em outubro daquele ano, o projeto recebeu o Parecer25 com o
Relatório que propunha algumas alterações. O texto foi aprovado em novembro de 2010. A Relatora Fátima Cleide define da seguinte forma a aprovação do Parecer:
O atual conceito de cidadania está intimamente ligado aos direitos à liberdade e à igualdade, bem como à idéia de que a organização do Estado e da sociedade deve representar o conjunto das forças sociais e se estruturar a partir da mobilização política dos cidadãos e cidadãs. No entanto, a discriminação, o preconceito e a violência ainda permeiam o dia-a-dia de milhões de brasileiros e brasileiras que se mostram diferentes dos que estão no poder em nossa sociedade. A discriminação e o preconceito geram inúmeras violações de direitos básicos dos seres humanos. O Direito de ir-e-vir, o direito ao trabalho, à saúde, à educação, e ao direito primeiro, que é o direito à vida. A matéria em debate ficou conhecida, equivocadamente como Projeto da Homofobia, por ter artigos que explicitavam o combate à discriminação à lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais. Importa, nesse momento, reconhecer que o projeto se referencia na Dignidade Humana e no Pluralismo Político, como conceitos básicos, e em dois princípios que lhe são elementares: a liberdade e a igualdade. A igualdade não implica negação de diferenças, mas pressupõe a garantia da não-discriminação. Da mesma forma, a Dignidade Humana e o Pluralismo Político, como princípios fundamentais da República, obrigam o Estado a coibir a discriminação e a garantir tolerância, civilidade e imparcialidade de tratamento. Nesse contexto, o projeto propõe uma regulação de convivência que contempla duas máximas milenares: a liberdade de arbítrio e o respeito ao próximo. (COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE CIDADANIA, 2009, p. 1-2)
Porém, vários requerimentos solicitando Audiências Públicas26 que colocavam em dúvida a aprovação e a constitucionalidade do PL foram aprovados e, com isso, mais uma vez, no início de 2011 o projeto foi arquivado.
Na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) novamente o PLC 122/06 é desarquivado a pedido da então Senadora, Marta Suplicy (PT-SP), que apresenta novo Parecer, contudo, ele não chega a ser votado.
Esse novo Parecer gerou um dos mais conflitantes Substitutivos27 do texto, visto que a Relatora Marta Suplicy insere no projeto o seguinte artigo:
Art. 3º O disposto nesta Lei não se aplica à manifestação pacífica de pensamento decorrente da fé e da moral fundada na liberdade de
25 O texto completo encontra-se no anexo C.
26As comissões da Casa promovem Audiência Pública com a participação de autoridades, especialistas ou
entidades da sociedade civil para instruir matéria que se encontre sob seu exame, bem como discutir assunto de interesse público relevante (SENADO FEDERAL, 2017).
consciência, de crença e de religião de que trata o inciso VI do art. 5º da Constituição Federal (COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA, 2011, p. 1, grifos nossos).
Uma das grandes disputas em torno do PL ficava, justamente, entre a liberdade de expressão dos religiosos e o direito à livre orientação sexual e de gênero das pessoas LGBTs. Logo, a inserção de tal artigo não agradou nem aos parlamentares que eram contra o projeto e nem aos que eram a favor dele.
Os que eram contra alegaram que não precisavam da permissão da Relatora Marta Suplicy para se manifestarem. Pois, segundo eles, a Constituição já os assegurava esse direito, como na sequência enunciativa de 29 de novembro de 2011, proferida na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa:
Ei, ei, ei! Espera aí! Isso aqui é uma tentativa de alterar a Constituição. A Constituição diz que sou livre, no art. 5º, para manifestar o meu pensamento. Atenção senhores, vocês que não concordam com a prática homossexual podem falar pacificamente, está bem? Vou ajudar a Constituição brasileira, porque ela não está tão perfeita. O que é pacífico? É um termo subjetivo. Para mim, pacífico significa eu poder questionar o outro, caso me sinta ofendido. O que é pacífico? A Constituição é absoluta. Ela é clara. Eu sou livre para expressar a minha opinião. Ela quer dar uma ajudinha, como se nós precisássemos disso. Nessa famigerada PL nº 122, senhores, escutem esta: Qualquer um que
impedir, cercear a relação homoafetiva, são dois a cinco anos de cadeia. (CONGRESSO
NACIONAL, 2011, grifos nossos).
E aqueles que eram favoráveis à aprovação do PL questionavam a laicidade do Estado, como na sequência de 29 de setembro de 2011, proferida na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa:
Os direitos têm que ser balanceados! Se eu chegar aqui e xingar judeus, negros e mulheres, posso ser preso, porque a minha liberdade de expressão não é absoluta. Não tenho liberdade para ofender ou discriminar. Portanto, não existe liberdade de expressão para discriminar homossexuais. Está errado! A Bíblia não pode ser usada para discriminar! Parlamento não é templo! Ou discutimos o Estado laico, ou não vamos avançar na democracia brasileira! Isto aqui não é uma igreja; isto é um Parlamento! O Estado brasileiro não é regido pela Bíblia, e todos têm direito de acreditar no que quiserem. Inclusive nós, ateus, temos o direito de não acreditar em nada — somos uma minoria também discriminada. Portanto, o Estado é laico. Existe uma minoria barulhenta, que tem direito a ser minoria, mas não pode impedir o avanço da maioria. A minoria fundamentalista não pode impedir que as leis sejam aprovadas! Esta Casa tem correlação de forças, o Deputado José Genoíno sabe disso. A matéria não está restrita à esquerda; ela passa pelo centro, pela direita liberal, pela social democracia. (CONGRESSO NACIONAL, 2011, grifos nossos).
O Substitutivo do projeto não chegou a entrar na pauta de votação. Ele foi rejeitado por ambos os segmentos, tanto os favoráveis ao texto do Substitutivo como os contrários a ele. Desse modo, o ano de 2011 foi marcado por muitos embates e debates nos pronunciamentos referentes ao PL.
Após a saída da Senadora, em março de 2012, o projeto recebe como novo Relator, o Senador Paulo Paim (PT-RS). Mais uma vez o PLC 122/06 é alvo de intensos conflitos, tanto no Congresso Nacional quanto na sociedade. Por diversas vezes, em dois anos, o PL foi retirado da pauta de votação.
Igualmente, mediante intervenções, acabou por sofrer mais duas alterações que geraram outro Substitutivo28. O Relator, no mesmo sentido de sua predecessora, inclui outra emenda polêmica, acrescentando: “ao artigo 8º, parágrafo único, parte final, "resguardado o respeito devido aos espaços religiosos," quanto à manifestação de afetividade de qualquer pessoa em local público ou privado aberto ao público”. (COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA, 2013, p.6). E, em uma das justificativas do Relatório, afirma que:
Talvez avancemos pouco se ficarmos presos à falsa contraposição entre os direitos de personalidade e de livre expressão do pensamento e de crença, mas certamente podemos caminhar juntos na defesa do respeito às diferenças que nos individualizam e às semelhanças que nos aproximam e nos fazem compartilhar a mesma humanidade. Busquemos, juntos, portanto, a solução que a todos aproveite e a ninguém prejudique: a superação de toda forma de preconceito, que sempre se firma na ignorância. Entendemos que a vida humana com dignidade pressupõe respeito. (COMISSÃO DE DIREITOS HUMANOS E LEGISLAÇÃO PARTICIPATIVA, 2013, p. 4).
Em 17/12/2013, o texto foi retirado novamente de pauta, porém, dessa vez, devido à aprovação na Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Requerimento nº1443, de 2012, do então Senador Eduardo Lopes (PRB-RJ), no qual solicitava a anexação do PLC ao Projeto de Lei do Senado nº 236, de 2012, que trata da reforma do Código Penal Brasileiro (SENADO FEDERAL, 2012).
Desse modo, o projeto foi encaminhado à Subsecretaria de Coordenação Legislativa do Senado em sessão extraordinária29 para ser anexado, junto a outras inúmeras proposições, ao PL 236/2012.
28 O texto completo encontra-se no anexo E.
29 Existem no Senado sessões deliberativas ordinárias, deliberativas extraordinárias, não deliberativas e
especiais. As deliberativas ordinárias são aquelas em que há ordem do dia previamente designada para votação de matérias, e se realizam de terça-feira a quinta-feira, às 14h. Nas segundas e sextas-feiras,
Por mais de um ano o Projeto 122/06 permaneceu na Subsecretaria de Coordenação Legislativa aguardando por votação. Em 09/12/2014, ele é colocado novamente em pauta para votação, agora na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ).
Porém, em 26/12/2014 a matéria é arquivada em definitivo devido ao final da 54ª Legislatura30, nos termos do artigo 332 do Regimento Interno que: define que todas as
Proposições, Projetos de Lei, Requerimentos, que tramitam há mais de duas Legislaturas devam ser arquivados.
Segundo o Regimento Interno (BRASIL, 2017), é possível dar continuidade ao processo de tramitação somente às matérias arquivadas que forem assinadas por um terço da composição dos parlamentares e serem, igualmente, aprovadas no Plenário após sessenta dias do início da primeira sessão da Legislatura seguinte.
O PL, desde a proposta inicial com o Projeto de Lei 5003/01, permaneceu por quase quatorze anos no Congresso Nacional e nunca chegou a ser votado em nenhuma das comissões pelas quais passou.
respectivamente às 14h e às 9h, ocorrem, geralmente, as sessões não deliberativas (sem ordem do dia), para pronunciamento dos senadores, leituras de matérias e comunicados da Mesa. As sessões extraordinárias são as realizadas em horários diversos dos previstos para as ordinárias e com ordem do dia própria. (SENADO FEDERAL, 2017).
30 Período de quatro anos, cuja duração coincide com a dos mandatos dos deputados. Começa no dia 1º de
fevereiro, data em que tomam posse os senadores e deputados eleitos. A posse ocorre em uma primeira reunião preparatória, realizando-se depois a segunda reunião para eleição do presidente da Casa, e a terceira, destinada à escolha dos demais integrantes da Mesa, para mandato de dois anos. No fim da legislatura são arquivadas todas as proposições em tramitação na Casa, salvo as originárias da Câmara dos Deputados ou as que tenham passado por sua revisão, bem como as que receberam parecer favorável das comissões. Também são arquivadas matérias que tramitam há duas legislaturas. As proposições arquivadas nessas condições não podem ser desarquivadas.