Plano Baker – análise do texto original

No contexto da estratégia da rolagem da dívida, os países periféricos estariam num círculo vicioso: precisavam de novos empréstimos para pagar os empréstimos antigos. Assumiam novas dívidas, assim, e empurravam as obrigações para as futuras gerações. A Década de 1980, porém, apresentava uma crise que apontava para o esgotamento do modelo.

Em 1985, temos mais um conjunto de recomendações internacionais propostas para a política econômica das nações devedoras, o Brasil entre elas.

Conhecida como Plano Baker, em referência a James A Baker III, (Secretário do Tesouro dos Estados Unidos), a nova proposta foi divulgada pelo próprio durante a Quadragésima Reunião Anual do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial, realizada em conjunto com a Reunião Anual do Conselho dos Governadores do Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento, entre 08 e 11 de outubro de 1985 em Seul, Coreia do Sul338.

Se pudesse ser caracterizado num único aspecto, o Plano Baker seria descrito como orientado para o crescimento econômico das nações devedoras. O diagnóstico de crise da dívida estava claro àquela altura. Novos empréstimos eram necessários para o cumprimento das obrigações

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adquiridas no passado. Sem a entrada de divisas, não haveria como muitas das nações devedoras sustentarem os serviços das dívidas por muito tempo. Como resolver uma situação de eminente default? A resposta dada por Baker parecia simples: através do crescimento econômico. Somente a construção de condições que garantiriam um crescimento sustentado nas nações endividadas poderia mitigar o risco e garantir o retorno do investimento dos fornecedores de empréstimos.

Diante da crise em que se encontravam as economias devedoras, muitas poderiam ser as propostas para se levar ao desenvolvimento. O caminho apontado para se alcançar o crescimento econômico, porém, seguia estritamente o corolário da ortodoxia. Assim, pontuam o Plano Baker louvores às qualidades da iniciativa privada, à economia orientada para o mercado, à redução do tamanho do governo (privatizações), à redução da rigidez estrutural (reforma trabalhista, jurídica e fiscal) e às melhorias no ambiente de investimento (com a garantia às instituições caras ao liberalismo como o livre fluxo de capitais e proteção à propriedade privada). Do ponto de vista de políticas macroeconômicas, há um apelo por índices baixos de inflação, juros baixos para os países endividados e ajuste na balança de pagamentos. Sob o aspecto internacional, o discurso é pelo livre mercado (com substancial fim do protecionismo), pela integração econômica e fim do isolacionismo, pelo aumento do volume de empréstimos internacionais e, como não poderia deixar de ser, pela defesa da crença na eficácia das instituições financeiras internacionais para dar corretas sugestões e melhor gerir as economias em desenvolvimento.

Como que para ressaltar este caráter, logo no início de seu discurso no Conselho, James A Baker III, ressaltou sua crença na força e na eficácia das instituições financeiras internacionais como elementos essenciais para bem-estar econômico. O tom foi ainda reforçado com um breve elogio aos esforços da Coreia do Sul no que se referem à implantação de uma política econômica orientada para o mercado com forte ênfase na iniciativa privada.

O enfoque do plano é dado logo no início da fala de Baker. Comemoravam-se os resultados econômicos dos principais países industrializados339 (termo usado por Baker para se referir aos países do então 1º Mundo), que registravam àquele momento crescimento econômico aliado a baixas taxas de inflação. Em sua lógica de livre mercado como ideal a ser atingido, este resultado seria um pré-requisito para um crescimento mais forte nos países devedores.

Conforme a percepção de Baker, as premissas que levaram os países centrais àquela condição privilegiada eram justamente aquelas que agora ele pregava aos países em desenvolvimento: a ênfase na redução do tamanho do governo, a redução da rigidez estrutural, incentivos ao setor privado e esforços governamentais para a melhoria do ambiente de investimento340.

Se tais medidas foram de fato adotadas pelo conjunto dos países industrializados e se resultaram no sucesso comemorado por Baker num médio ou longo prazo, não cabe aqui discutir. Ressalta-se, porém, uma ressalva feita por Baker a estes países: um apelo para que reduzissem o próprio protecionismo:

We also rededicated our governments to resisting protectionist pressures that threaten our own prosperity and the opportunities for others. We must jointly accelerate our efforts to launch a new round of trade negotiations within the GATT.341

O simples apelo demonstra que o corolário da ortodoxia liberal naquele momento não era adotado plenamente pelos países desenvolvidos, mas seria pregado às nações endividadas do então 3º Mundo.

A ênfase ao livre mercado é retomada diversas vezes. Na opinião de Baker, o fim do protecionismo é um importante passo em direção a um crescimento equilibrado e sustentável, necessário para melhorar a situação da dívida dos países em desenvolvimento. Poderia parecer antagônica a pregação pelo livre mercado às nações em desenvolvimento enquanto os países industrializados agarravam-se a práticas protecionistas, daí o conveniente apelo pelo fim do protecionismo para o então 1º Mundo, como que para justificar o discurso às nações endividadas.

Como dito no início, o Plano Baker foi orientado para promover a recuperação do desenvolvimento econômico dos países devedores. Na visão do Secretário do Tesouro dos Estados Unidos, só haveria saída para a crise com o crescimento econômico destes países. Porém, o crescimento deveria ocorrer conforme o caminho apontado pelo FMI e pelo Banco Mundial342. O receituário proposto não diferia, assim, das recomendações feitas em anos anteriores. Baker acreditava no papel de orientador e de supervisor dos organismos supranacionais.

340 _{PLANO BAKER, 1985, p. 206.} 341 _{PLANO BAKER, 1985, p. 206.} 342 _{PLANO BAKER, 1985, p. 206.}

Baker, assim, ressalta ao longo do discurso a importância do FMI no papel de aconselhamento aos países-membros no que se refere ao desenvolvimento de políticas necessárias para promover o ajuste interno e o crescimento econômico. Recomendações estas relacionadas à política fiscal, política cambial e monetária, além de esforços para a liberalização do comércio, políticas de preços e controle inflacionário e ações para se elevar a eficiência das empresas estatais.

Sendo os organismos internacionais os detentores do conhecimento técnico, difusores das melhores práticas e conhecedores das melhores experiências, não seria de bom tom admitir que as recomendações destas instituições resultaram em insucessos no passado recente. Neste contexto, Baker exalta os esforços e os avanços do ciclo de renegociação ocorrido no momento imediatamente anterior, originado três anos antes.

Em 1982, o FMI adotara como estrutura de suas ações aquilo que foi descrito por Baker como estratégia flexível. Naquela ocasião, percebeu-se que cada país apresentava sua própria realidade e tinha seus próprios problemas. Assim, flexibilizaram-se as estratégias adotadas. Para cada país, foi proposto um acordo e um plano diferente e individual para resolver o problema da crise do endividamento.

Baker prosseguiu seu argumento, elencando os sucessos obtidos pós planos de 1982343:

- Corte do déficit em conta corrente dos países em desenvolvimento (queda de US$ 104 bilhões em 1982 para US$ 44 bilhões em 1985);

- Elevação do crescimento anual do PIB dos países em desenvolvimento (salto de 2% para 4% a.a.);

- Aumento das receitas com exportações (crescimento de 21% entre 1982 e 1984).

As causas para este sucesso, segundo Baker seriam o crescimento acelerado e os juros baixos nos países industrializados, além de políticas econômicas de rolagem das dívidas, com novos empréstimos de bancos comerciais para os países em desenvolvimento. Como não poderia deixar de ser, Baker também via importante papel do FMI neste desempenho:

343 _{PLANO BAKER, 1985, p. 206.}

The international financial institutions have also played an important role in the progress that has been achieved. The IMF in particular has very capably played a leadership role, providing guidance on policies and temporary balance of payments financing. Both of which have catalyzed commercial bank flows.344

Apesar do discurso em tom triunfal, Baker reconhece que as rodadas de negociação de 1982 resultaram em diversos e graves problemas econômicos para as nações devedoras. A inflação e os desequilíbrios fiscais foram alguns dos problemas apontados. Mais: como resultados destes problemas, que elevavam o risco dos países devedores, os empréstimos bancários experimentaram forte queda no período.

A relutância dos bancos em fornecer novos empréstimos colocava os países num ciclo vicioso. Sem empréstimos, aumentava a incerteza e tornava mais difícil pra os países devedores prosseguir com as reformas econômicas propostas em 1982.

A ciência deste problema norteia as propostas do Plano Baker. O objetivo do plano, como exposto acima, é melhorar as perspectivas de crescimento dos países devedores. A saída do ciclo vicioso deveria se dar dentro dos padrões tidos como saudáveis pelo FMI.

Grosso modo, o "Programa de Crescimento Sustentado"345, nome dado por Baker para seu programa de crescimento, incorporava três elementos essenciais e coligados:

- Adoção, por parte dos principais países devedores, com o apoio das instituições financeiras internacionais, de políticas macroeconômicas e estruturais focadas em promover o crescimento, o ajuste da balança de pagamentos e na redução da inflação.

- A continuidade de um papel central do FMI no processo de implantação de ajustes estruturais e de políticas voltadas ao crescimento econômico nos países devedores, em conjunto com bancos multilaterais de desenvolvimento.

- Aumento de empréstimos internacionais por parte dos bancos privados, em apoio aos programas de ajustamento econômicos liderados pelo FMI.

Em outras palavras, os países devedores, para ter acesso a mais créditos para a rolagem das dívidas e, assim, reduzir suas transferências líquidas ao exterior, de modo a obter um excedente que financiasse o desenvolvimento, deveriam promover políticas de ajuste

344 _{PLANO BAKER, 1985, p. 207.} 345 _{PLANO BAKER, 1985, p. 207.}

econômico sob a tutela direta do FMI. Nada radicalmente diferente do que fora pregado às nações periféricas desde o século XIX. De inovador, só a redução das transferência líquidas, sem afetar, porém o fluxo do serviço das dívidas.

O tom usado quanto às questões dos ajustes é bastante áspero. Baker afirma categoricamente que não se devem fornecer empréstimos antes dos países devedores promoverem os ajustes econômicos propostos:

We cannot afford to repeat the mistakes of the past. Adjustment must continue. Adjustment programs must be agreed before additional funds are made available, and should be implemented as those funds are disbursed.346

Assim, ter acesso a crédito internacional torna-se condicionado à adesão à práticas ortodoxas, algumas delas que nem os países industrializados adotavam. Qualquer tentativa de protecionismo ou isolacionismo seria reprimida pelo Fundo.

Countries which are not prepared to undertake basic adjustments and work within the framework of the case-by-case debt strategy, cooperating with the international financial institutions, cannot expect to benefit from this three-point program. Additional lending will not occur. Efforts by any country to "go it alone" are likely to seriously damage its prospects for future growth.347

Com esta posição, o Plano Baker parece querer impor uma política de livre mercado ao mundo, ainda que isto não fosse praticado pelo conjunto dos países industrializados. As normas para o escalão de baixo da economia mundial seriam rígidas. Para o escalão de cima, as regras pareciam ser outras.

Atenuando o caráter do receituário, no melhor estilo “Money Doctors”, Baker ressalta que o plano proposto em 1985, assim como aqueles propostos em 1982 seriam individualizados para cada país. As estratégias seriam estudadas caso a caso, num entendimento de que as circunstâncias particulares de cada país são diferentes. Diferentes propostas para cada país faziam-se, portanto, necessárias.

A flexibilidade, porém, seria restrita a metas, taxas e índices. A opção pelo mercado seria a única forma aceita para se obter os empréstimos.

A proposta distingue os países endividados entre aqueles de renda média (com altos índices de dívida) e aqueles de renda baixa.

346 _{PLANO BAKER, 1985, p. 208.} 347 _{PLANO BAKER, 1985, p. 208.}

Na proposta, Baker prega que os países de renda média altamente endividados adotassem políticas macroeconômicas seguras, saudáveis348 e políticas de médio e longo prazo para o lado da oferta. Tudo para dar garantias ao investidor e viabilizar, assim, novos empréstimos e financiamentos.

Em sua visão, não deve haver oposição entre políticas e capital privado. Ambas seriam complementares. “Policy and financing are not substitutes but essential complements”349. Desta lógica, podemos inferir que as recomendações tinham como intenção integrar o capital privado internacional às questões governamentais dos países em desenvolvimento.

Não podemos, porém, afirmar que o Plano Baker era focado unicamente em garantir a segurança do fornecedor de empréstimos aos países endividados. Havia, claro, o discurso pelo saneamento estatal, o que possibilitaria o adequado pagamento das obrigações com os credores internacionais. Mas havia também uma preocupação em se elevar os investimentos diretos nas economias dos países em desenvolvimento. O crescimento é a única forma apontada para a saída da crise. Assim, além dos empréstimos estrangeiros, essenciais para dar liquidez a estas economias, Baker vê como essencial o aumento dos investimentos de capital estrangeiros diretamente nos países do, então chamado, terceiro mundo.

Seu discurso diferenciava claramente estes dois tipos de capital. “There are essentially two kinds of capital inflows: loans and equity investments”350.

Enquanto, para atrair empréstimos, o país deveria oferecer uma combinação atraente entre segurança e taxa de juros, para atrair investimentos diretos, necessário para a geração de empregos e elevação do produto, inovação e tecnologia, seriam necessárias reformas institucionais, que deveriam incluir351:

- Aumento da dependência do setor privado e redução da dependência do governo, a fim de gerar emprego, produção e eficiência.

- Reforma tributária, reforma trabalhista e desenvolvimento do mercado financeiro, a fim de se elevar a poupança e o investimento direto, tanto de origem nacional quanto estrangeira. A

348 _{“It is essential that the heavily indebted, middle-income developing countries do their part to implement and} maintain sound policies”. PLANO BAKER, 1985, p. 209.

349 _{PLANO BAKER, 1985, p. 209.} 350 _{PLANO BAKER, 1985, p. 210.} 351 _{PLANO BAKER, 1985, p. 209.}

elevação da poupança interna, aliás, é apontada como a pedra angular da política de desenvolvimento sustentado proposta por Baker.

- Abertura econômica, liberalização do comércio e redução dos subsídios à exportação, de modo a elevar o fluxo de capitais e o investimento estrangeiro.

Há uma preocupação especial com o desenvolvimento do mercado financeiro do país devedor. Desenvolver a confiabilidade deste mercado seria fundamental para frear a fuga de capitais, elevar a poupança interna (elevação de investimento, por consequência) e atrair poupança externa suplementar.

As a practical matter, it is unrealistic to call upon the support of voluntary lending from abroad, whether public or private, when domestic funds are moving in the other direction. Capital flight must be reversed if there is to be any real prospect of additional funding, whether debt or equity. If a country's own citizens have no confidence in its economic system, how can others?352

Desenvolver o mercado financeiro implicaria, além das mudanças institucionais citadas acima em políticas macroeconômicas favoráveis353:

- Taxas de câmbio e juros orientadas para o mercado e políticas salariais e de preços para promover uma maior eficiência econômica, de modo a promover maior eficiência econômica e agilidade para a geração de empregos.

- Política fiscal e monetária focada na redução da inflação e dos desequilíbrios internos, de modo a liberar recursos no setor privado.

Tais medidas, ainda que voltadas ao crescimento econômico e ao desenvolvimento do mercado interno dos países em desenvolvimento, tornando-os mais atraentes ao investimento estrangeiro, também objetivavam a redução do risco de default, visto o enfoque no crescimento do PIB. Há a preocupação com o crescimento econômico do país em desenvolvimento, mas também há, subentendida, a preocupação com a segurança dos credores internacionais. Assim, ainda que inserido numa proposta de desenvolvimento econômico, o foco na segurança do emprestador internacional, no pagamento das dívidas, permanece como uma constante e norteia todo o discurso.

352 _{PLANO BAKER, 1985, p. 210.} 353 _{PLANO BAKER, 1985, p. 209.}

O caráter da recomendação fica evidente no trecho em que Baker se refere ao papel das Instituições Financeiras Internacionais. Já foi citado que um dos três pilares do “Programa de Crescimento Sustentado” era o papel de líder e orientador do desenvolvimento que caberia ao FMI e a outros órgãos externos. Diante da necessidade das nações em desenvolvimento de capital para alavancar suas economias, novos empréstimos internacionais faziam-se constantemente necessários. O risco, porém, afastava os fornecedores de crédito.

Tornar as economias endividadas atraentes para investimentos estrangeiros diretos (não somente para empréstimos), poderia ser entendido como uma solução para o problema no longo prazo. A urgência de solução para a crise da dívida, porém, fazia urgente a necessidade por novos empréstimos, o que significava novas dívidas.

Baker ressalta que o FMI e o Banco Mundial não dispunham de capital suficiente para fornecer os empréstimos necessários a este propósito. Assim, o plano propõe que instituições do setor privado, Bancos de Desenvolvimento Multilateral e Bancos Regionais de Desenvolvimento forneçam os empréstimos e provenham o capital necessário ao crescimento econômico dos países em desenvolvimento.

An approach which assumes that the IMF and The World Bank are the sole answer to debt problems is simply a nonstarter. For most developing countries other sources must play a more important role. These include private sector borrowing, increased export earnings, foreign equity investment, and repatriation of capital which has fled abroad. All these routes should be pursued.354

Com esta posição, o FMI seria isento dos riscos envolvidos no fornecimento de empréstimos. Às instituições privadas e aos Bancos Multilaterais e desenvolvimento regional que ocupariam este lugar, seria dado como garantia para amenizar o risco o compromisso do FMI de desempenhar o papel de orientador, de dar “bons conselhos”, incentivando mudanças políticas nos países em desenvolvimento e catalisar os fluxos de capital. Somente economias com fundamentos “sólidos” deveriam receber estes empréstimos. Caberia ao FMI ajudar estes países a melhorar seus indicadores.

Na avaliação de Baker, o programa de novos empréstimos necessitaria de US$ 20 Bilhões355 nos três anos subseqüentes. Além disto, a melhoria prevista nas economias em desenvolvimento levaria aos órgãos financeiros internacionais a precisar de quantidades

354 _{PLANO BAKER, 1985, p. 210.} 355 _{PLANO BAKER, 1985, p. 212.}

crescentes de capital. Para o problema, o FMI propõe a cooperação da comunidade Bancária Internacional e o co-financiamento dos bancos.

Ficava assim, um apelo à comunidade bancária internacional para fornecer os empréstimos aos países em desenvolvimento comprometidos com políticas de ajuste interno que os levariam à condição de solvência e promoveriam o desenvolvimento interno de suas economias.

Ao conjunto de países devedores, porém, ficava a posição de que o FMI não forneceria novos empréstimos (estes deveriam ser buscados juntos a outras entidades internacionais), mas teriam, de igual forma, que se adaptar às regras impostas pelo Fundo Monetário Internacional, promovendo políticas de ajuste sob a tutela direta deste se quisessem ter acesso ao capital estrangeiro.

A fala de Baker é concluída com a proposta específica para os países endividados de baixa renda. Baker propunha esforços especiais e conjuntos do FMI e do Banco Mundial, além dos Estados Unidos para ajudar estes países. Nada é falado sobre uma menor taxa de juros para o serviço da dívida destes países, mas o apelo por reformas políticas estruturais e políticas macroeconômicas voltadas ao mercado permanecem como recomendações fixas.

Também para estes países, o FMI, o Banco Mundial e os Estados Unidos agiriam como conselheiros, como professores, ensinando quais as corretas medidas a serem seguidas. Haveria um desembolso neste caso (diferentemente do proposto aos países de renda média), no valor de US$ 2,7 bilhões do FMI e Banco Mundial e de US 1,7 bilhões para os Estados Unidos. Mas não há uma especificação sobre quais seriam estes esforços especiais além do desembolso e das recomendações.

As propostas do Plano Baker resultaram bastante semelhantes às já feitas pelo FMI no âmbito da Abordagem Convencional para a Administração das Dívidas. Ainda que houvesse agora uma atenção maior ao crescimento das economias devedoras, o plano soara tímido aos olhos