A política dos governadores, nome pelo qual ficou conhecido o acordo entre o governo central e os presidentes3 dos estados foi uma estratégia adotada pelo então presidente Campos Salles com o intuito de garantir a estabilidade política. Manuel Ferraz de Campos Salles, um dos mais influentes líderes do movimento republicano e do Partido Republicano Paulista (PRP), era bacharel pela Faculdade de Direito do Largo São Francisco e fazendeiro em Campinas, importante e tradicional região cafeeira de São Paulo. Foi ministro da Justiça no governo de Floriano Peixoto e deu início a elaboração do Código Civil, o primeiro da república, e instituiu o casamento civil, passando para o Estado a tarefa de reconhecimento legal de união entre cônjuges. Foi presidente do estado de São Paulo de 1896 a 1897, tendo sido o segundo a ocupar esse cargo e foi eleito o quarto presidente da república. Campo Salles adotou uma política austera de impostos e ajuste financeiro como forma de controlar o excesso de emissões monetárias provocado pela política do governo anterior e pela ausência de controle do câmbio. Desde sua posição, como ministro da justiça, era possível constatar a intenção de Campos Salles estabelecer uma política de institucionalização e modernização das estruturas administrativas nacionais. Não se pode, portanto, concluir que todas as ações dos políticos paulistas visavam única e exclusivamente o benefício das oligarquias cafeeiras.
Kugelmas (1986) observa que a concretização de políticas que interessavam aos setores cafeeiros era muito complexa, dependendo de outros fatores. Para que a política de valorização do
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Uma das marcas da organização federativa tinha sido a adoção do título de presidente para o cargo do principal dirigente executivo dos estados. O termo usado para designar o pacto político que ficou conhecido como ‘política dos governadores’ teria sido, segundo o próprio Campos Salles, inadequado, preferindo ele próprio o uso de `política dos estados. Segundo Salles: A Política dos Estados, isto é, a política que fortifica os vínculos de harmonia entre os Estados e a União é, pois, na sua essência, a política nacional. É lá, na soma destas unidades autônomas, que se encontra a verdadeira soberania da opinião. O que pensam os Estados pensa a União! (CAMPOS
café pelo governo se impusesse, foi necessário o agravamento da crise econômica nacionalmente; único fator capaz de romper a resistência de dois presidentes paulistas, Campos Salles e Rodrigues Alves e seus ministros da Fazenda.
Para Kugelmas, (1986) a intenção dos políticos paulistas sempre fora a independência política de São Paulo, e a defesa do federalismo identificado como condição necessária para a autonomia política que permitiria a modernização social, política e econômica do estado.
A defesa do autogoverno de São Paulo era vital para a implementação de um aparato administrativo moderno, e a implementação de uma estrutura produtiva capitalista aos moldes do liberalismo norte-americano. Em São Paulo, os setores intelectuais chegavam a defender a separação de São Paulo da federação, e o processo de urbanização tinha levado a constituição de uma classe média escolarizada e com pretensões acadêmicas, intelectuais, modernizantes e progressistas. A liderança assumida por São Paulo na implementação do projeto republicano, decorreu da necessidade de garantir o processo de federalização e de manutenção das bases de uma economia capitalista articulada com o mercado internacional.
Love (1982) observa que os dirigentes políticos paulistas ainda que majoritariamente recrutados nos grupos economicamente dominantes, ao assumirem a condição de agentes estatais eram obrigados a tratar de determinadas questões e tomar certas decisões que ultrapassavam de longe os estreitos horizontes de sua classe de origem. A consolidação do Estado republicano, exigia a intervenção estatal nas mais variadas questões (como saúde pública, forças repressivas, judiciários, obras públicas, educação, empréstimos externos). Sua autoridade política dependia estreitamente dos recursos materiais gerados pela economia exportadora de café, o que exigia estender os mecanismos oficiais de controle sobre a atividade econômica.
De acordo com Love (1982), na medida em que as lideranças paulistas se tornavam homens de governo, a gestão política e econômica do Estado republicano, era uma questão que passava a assumir caráter prioritário. A inserção internacional, da economia brasileira exigia uma articulação cada vez mais profunda com produção café, sua cotação no mercado internacional, os preços dos bens e produtos comercializados no território nacional, a balança comercial, o câmbio e o valor da moeda no mercado internacional. A partir da segunda metade da década de 1890, uma crise de preços do café tornara evidente a ausência de mecanismos nacionais de controle financeiro e monetário que deveriam ser instituídos para a regulação da economia.
Perissinotto (1999) observa que na medida em que prevalecia a necessidade de preservação de uma ordem pública republicana, os dirigentes do Estado teriam adotado políticas públicas que contrariavam os interesses não apenas dos fazendeiros, mas também do grande capital cafeeiro, especialmente em relação às questões tributárias e à política de defesa do café.
Para Perissinoto (1999), teria ocorrido um fortalecimento do poder do Estado durante a República Velha, chegando mesmo a constituir-se como poder suficiente forte para impor sua vontade às classes economicamente dominantes.
(...) levando em conta o processo de burocratização dos ‘órgãos econômicos’ e os conflitos daí advindos, o período em questão revela um constante fortalecimento das prerrogativas do poder estatal em detrimento do poder de classe. (PERISSINOTO,1999, p.125 )
Segundo esta perspectiva, tanto na direção nacional, quanto no domínio paulista, teria sido possível constatar a existência de um Estado forte e atuante, que implementava ações próprias a um agente racional, independente dos interesses de classes. Perissinoto (1999) conclui que ao implementar a política dos governadores, Campos Salles, teria levado o PRP a deixar de ser um partido de classe e passando a representar os interesses do Estado.
A adoção de políticas impopulares entre os membros do setor cafeeiro agrário teria levado a sua ruptura com o PRP, uma vez que não viam seus interesses representados pelas lideranças políticas do partido. Essa ruptura teria levado não apenas à criação de um partido representante do interesse dos lavradores, mas a uma constante ameaça à estabilidade do Congresso Nacional. Aos setores tradicionais da agricultura, somavam-se militares, os republicanos radicais, os monarquistas, além de setores da imprensa que por meio de críticas ferozes, tentativas de golpe, ameaças de declaração de moratória, dificultavam a adoção de políticas de gestão e de garantia da governabilidade, que segundo Campos Salles saneariam os cofres públicos e trariam paz ao sistema político e econômico.
Teria sido a inflexível política de câmbio e impostos, o motivo da cisão do PRP que colocou em lados opostos republicanos históricos, como Campos Salles e Bernardino de Campos na situação e Prudente de Moraes na dissidência.
Em torno de Campos Salles aglutinaram-se os setores comerciais e exportadores que apoiavam os governos paulista e federal por meio, da chamada política dos governadores. Em torno de Prudente de Moraes estava o grupo contrário à política dos governadores e que acabou por lançar um partido dissidente.
A constituição de um Estado que garantisse os mecanismos de inserção no mercado internacional seria muito mais importante para a liderança federal paulista do que a solução da crise de preços do café. A tendência liberal tendia a reduzir a interferência estatal na economia, e seguindo a concepção evolucionista e positivista liberal em voga na liderança do PRP, a bancarrota de
fazendeiros não resultaria na queda do sistema, uma vez que os negócios seriam transferidos para outros agentes mais modernos e concorrenciais que, naquele momento, já praticavam a diversificação de atividades não dependendo somente do café.
Do ponto de vista dos interesses da liderança do PRP, a preservação do Estado representava uma necessidade maior, na medida em que assegurava a própria inserção brasileira no sistema internacional. A preocupação maior de governantes como Campos Salles (presidente de 1898-1902) e Rodrigues Alves (presidente de 1902 a 1906) teria sido a estruturação do Estado em detrimento da crise de preços pelo qual passava o café. O grande capital cafeeiro tinha sua sobrevivência assegurada pelo rendimento das outras atividades do complexo cafeeiro e o achatamento dos salários provocado pela inflação e cortes públicos reduzia a perdas. O maior problema, para o grande capital cafeeiro seria o corte do financiamento externo.
Em1896, a diminuição dos preços externos provocou inquietude, debates pela imprensa e no legislativo estadual e a realização de congressos de lavradores; mas é em 1899 , com o início da aplicação da severíssima política contencionista de Joaquim Murtinho ,ministro da Fazenda de Campos Salles, e a perspectiva de uma inversão à tendência de depreciação cambial que se intensifica o descontentamento. Chega a surgir uma tentativa de organizar o “partido da lavoura” , já que esta, segundo os insatisfeitos, não estaria sendo adequadamente representada pelo PRP. (KUGELMAS, p.113)
Os debates que levaram a implantação da política dos governadores incluíam questões cruciais no campo da política econômica, mas o seu sentido prioritário não era salvar os cafeicultores pura e simplesmente, mas estabelecer um plano de ação que garantisse a estabilidade do Estado.
O confronto entre os defensores de uma estrutura econômica com base no lastro em ouro ou na emissão de papeis, ocupava os debates no Congresso e visava a implantação de um sistema de circulação monetário que garantisse a sobrevivência de todo o Estado nacional. Da mesma forma, defensores de estratégias para elevar o processo de industrialização, defensores de políticas protecionistas, defensores de políticas liberais fundadas no livre mercado e livre concorrência, posições distintas sobre a política de câmbio, o endividamento da Nação, demonstravam que o debate sobre a esfera econômica era tratado como assunto de sobrevivência do Estado e não apenas dos cafeicultores privados. Uma questão crucial era a credibilidade do país junto às instituições financeiras internacionais. O endividamento público, principalmente com bancos estrangeiros, como o Rothschild, fazia do Brasil um alvo constante de pressões por reformas financeiras e orçamentárias. Campos Salles enfrentava sérios problemas institucionais que dificultavam a constituição de uma estabilidade econômica e seus conflitos mais diretos eram frequentemente os interesses dos
cafeeiros:
O pagamento de juros de empréstimos externos, que cada vez pesavam mais na balança de pagamentos implicava a necessidade de controlar decisões em até três áreas: a taxa cambial que precisava ser fortalecida, ou, pelo, menos impedida de maior deterioração, o orçamento público que devia ser restabelecido, evitando-se a emissão de moeda sem lastro; a aquisição de reservas destinadas aos serviços da dívida externa, devendo-se evitar uma balança comercial negativa. As duas primeiras exigências naturalmente geravam conflitos entre o governo federal e os interesses dos cafeicultores. (LOVE, 1982, p. 250)
Os esforços empreendidos por Campos Salles no sentido de garantir a estabilidade da moeda nacional e a sua política de contenção de gastos públicos, e expansão fiscal não agradavam aos fazendeiros:
A presidência Campos Salles constituiu uma primeira e vívida demonstração dos conflitos estruturais que opunham o governo federal e os interesses cafeeiros. E tal desfecho não pôde ser evitado, apesar de o próprio Campos Salles ser fazendeiro e antigo defensor da legislação de proteção ao café. (LOVE, 1982, p. 253)
Para Love (1982) Campos Salles representava uma elite política que pretendia modernizar as estruturas econômicas e políticas do país, mostrando seriedade e competência para atrair o capital estrangeiro. Sua política econômica era decorrente de um projeto de modernização conservadora, que procurava promover o desenvolvimento do país com o auxílio do fluxo de capitais internacional. A aproximação com os interesses internacionais acompanhava a República desde seus primórdios. “Rodrigues Alves seria tão próximo aos banqueiros britânicos que teria renunciado ao Ministério da Fazenda em 1892, quando Floriano não aceitou um plano de recuperação financeira proposto pelos Rotschilds” (LOVE, 1982, p. 253).
Um dos grandes objetivos de Campos Salles na elaboração do pacto dos governadores teria sido a restauração do bom nome da República, que vinha sendo abalado por críticas e boicotes de grupos dissidentes ou de oposição. Campos Salles, procurou isolar a corrente nacionalista e militarista mais radical, que era um setor importante e tradicional do movimento republicano e que contava com alguns dos mais destacados líderes do Congresso.
As constantes críticas dos setores radicais nacionalistas contra a influência dos Rothschild e demais agentes econômicos internacionais e que exigiam um governo de pulso firme com os estrangeiros, repercutiam mal internacionalmente, abalando a confiança dos investidores, dificultando as negociações com os credores internacionais. Salles tentava calar, acima de tudo, as críticas de grupos radicais que defendiam no Congresso a suspensão de pagamentos externos, cuja
repercussão na imprensa, produzira em Londres, como em todos os mercados europeus, uma sensação de insegurança institucional. Sob forte pressão para controlar os grupos nacionalistas radicais, afastar as propostas de moratória e expurgar o fantasma de golpe militar, Campo Salles adotou uma estratégia que visava o isolamento desses setores.
O pacto dos governadores estabelecido por Campos Salles foi essencial para garantir ao executivo uma maioria no poder Legislativo, centralizando as decisões políticas na presidência que garantiu para si o apoio nas grandes questões nacionais no Congresso em troca do respeito ao poder local das oligarquias. Tratou-se, portanto, de um pacto eminentemente político, para garantir a governabilidade, por meio da garantia de apoio às decisões do governo no Congresso.
O Pacto ocorreu por meio de uma reforma do Regimento do Congresso que garantiu o reconhecimento como deputados e senadores dos candidatos indicados pelos governadores a partir da Comissão de Verificação de poderes4. De um lado, o pacto assegurou a manutenção no poder das oligarquias locais, de outro, garantiu ao presidente da república a condução de uma política nacional apoiada pelos poderes locais. Foi, portanto, encerrada a discussão sobre o encilhamento5, com a a adoção de uma política baseada no padrão-ouro e silenciada os setores nacionalistas, que se opunham ao endividamento nacional e à crescente influência de bancos e companhias internacionais.
Em síntese, o pacto garantia a São Paulo e Minas Gerais o controle da máquina do governo federal, concentrando poder para implementar políticas sem aceitação unânime tanto por outros estados como por parte de elites locais, cujos interesses não coincidissem com aqueles propostos. Não se tratava de mero amparo à lavoura cafeeira, mas da implantação de uma ordem fiscal e monetária em relação aos compromissos financeiros externos. Criava-se, assim, acima dos interesses locais e regionais, uma esfera de interesses nacionais.
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Antes da criação da Comissão de Verificação, a legitimidade do candidato eleito era verificada e conferida pelo parlamentar mais idoso entre os presumidamente eleitos para a Câmara dos Deputados. Ele ocupava a presidência da casa e nomeava outros cinco deputados presumidamente eleitos para formar a comissão decidiria sobre a legitimidade do mandato dos demais. Os membros eleitos para a Câmara possuíam assim o controle do processo de verificação da legitimidade. Com a mudança do regimento interno da Câmara foi instituída a Comissão de verificação dos poderes. O presidente da Comissão de Verificação seria o presidente da legislatura anterior. A legitimação seria feita pelo processo de diplomação. O diploma era a ata geral da apuração da eleição assinada pela maioria da Câmara Municipal, instituição encarregada legalmente pela coordenação, realização e apuração das eleições e pelo poder estadual, que encaminhava a diplomação. Dessa forma ficava garantido o resultado estabelecido no domínio local, extinguindo a possibilidade do poder legislativo verificar fraudes ou manipular os resultados em favor de seus interesses. As oposições locais perderam a capacidade eleitoral, porque deveriam passar antes pela verificação e diplomação no município. Em caso de disputa era previsto que aquele que apresentasse o diploma reconhecido pelo poder dominante em seu município e estado era o eleito. A Câmara passou a ser a expressão da política dos chefes estaduais porque o mandado legítimo era aqueles indicados pelo poder estadual.
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O termo Encilhamento foi o nome popular dado à crise de especulação da Bolsa de Valores ocorrida em 1890 no início da República. A crise foi provocada pela política de emissão monetária determinada por Rui Barbosa, então ministro da Fazendo. Baseando-se na economia norte-americana, Rui Barbosa autorizou bancos oficiais e privados a emitirem créditos monetários, que poderiam ser objeto de empréstimos. O objetivo era estimular as atividades econômicas e a industrialização. Entretanto o que ocorreu foi a especulação e a emissão indiscriminada de títulos, obrigando o Estado a emitir papel moeda para cobrir as vultuosas quantidades de títulos negociadas. O resultado foi uma inflação sem precedentes e uma crise cambial. O termo deriva do encilhamento (arreamento) dos cavalos antes da largada no hipódromo, momento em os apostadores especulam e disputam os valores das apostas. A delirante ação dos apostadores foi comparada a ação dos corretores no pregão da Bolsa de Valores, que especulavam comprando e vendendo os títulos dos bancos.
Os setores da economia cafeeira a quem mais interessava a instauração de uma ordem econômica institucionalizada eram os exportadores e industriais, os maiores prejudicados com a crise cambial provocada pelo encilhamento. A essa camada, já fortemente capitalista, interessava a implantação de uma estrutura burocratizada, fundada em um sistema institucionalizado de normas econômicas, que não colocaria as finanças ao sabor dos senhores locais, pela falta de uma política cambial permanente, ou pelos ensaios e experiências de ministros e outras autoridades.
Era necessária, para estes setores, a implantação de uma burocracia estatal, impessoal, permanente e competente, formada por profissionais habilitados, e não por diletantes, letrados ou coronéis, que fossem capazes de garantir uma política econômica segura. Tomada nestes termos, a questão econômica era, de fato política. Não se trata mais de atender aos desejos deste ou daquele senhor local, mas de estabelecer condições institucionais para o desenvolvimento racional. O Estado não é aqui um instrumento para a acumulação de capital, ele é o sujeito da ação econômica.
Para Carvalho, (1997) o modelo de Estado visado pelos presidentes paulistas e, em particular por Campos Salles seria o americano,com ênfase no liberalismo e federalismo.
Convinha-lhes também a ênfase americana na organização do poder, não apenas por estar na tradição do país, mas principalmente, pela preocupação com a ordem social e política própria de uma classe de ex-senhores de escravos.
Convinha-lhes, de modo especial, a solução federalista americana. Para os republicanos de São Paulo, de Minas Gerais do Rio Grande do Sul, três das principais províncias do Império: o federalismo. (CARVALHO, 1997, p.25)
A adoção do modelo liberal constituía um obstáculo para a implementação de políticas protecionistas preconizada pelos nacionalistas. A política dos governadores e o uso da Caixa de Conversão, eram medidas que buscavam a estabilização mas não solucionavam o problema dos fazendeiros que viam nas ações do Estado o caminho para a sua bancarrota.
Em 1906 a crise assumiu para os fazendeiros um caráter intolerável e os governadores dos estados exportadores de café – São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro pressionaram o governo federal para a implementação de uma política nacionalista de valorização do café. Os dois presidentes da República nesse período, Campos Salles e Rodrigues Alves, apesar de paulistas e produtores de café, realizavam uma política econômica tida pelos cafeicultores como anti-paulista e contrária aos interesses do café.
As disputas internas da elite e os interesses da sua base política, como o lavrador que possuía a sua fazenda de café e não contava com mais nenhuma outra forma importante de reprodução do seu capital, levou os representantes dos fazendeiros paulistas a apresentarem suas reivindicações no
Congresso Nacional de 1903 até 1907, buscando o apoio para proteção de seu principal produto. Só tiveram sucesso em 1908, na forma de União para um empréstimo de 15 milhões negociado pelo governo paulista junto a credores internacionais, para financiar a valorização.
Destas disputas nasceu o Convênio de Taubaté6, resultado do agravamento das quedas dos preços somados a uma super-safra, que colocou em risco a lucratividade inclusive do próprio grande capital cafeeiro ameaçando a estabilidade política nacional.
O convênio estabeleceu uma politica de compra dos excedentes de produção de café pelo governo que seria cotado a preços mínimos. Entre as demais medidas adotadas estava o aumento da propaganda no exterior, o estimulo ao consumo interno e a restrição da expansão das lavouras. A