A POLÍTICA PÚBLICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO CONTEXTO NEOLIBERAL: AVANÇOS E RETROCESSOS

Devido ao nosso objeto de estudo se relacionar diretamente com a política de assistência social, especificamente a proteção social básica realizada a partir das ações do Estado, retomamos neste item algumas características desta política a partir da Constituição Federal de 1988 que marcou seu desenvolvimento enquanto política pública, diferenciando-a do seu ranço histórico cujas ações no âmbito da assistência social84 _{se davam pela perspectiva da caridade,}

filantropia, benesse, favor e clientelismo85_{. No entanto, apesar de demarcarmos o nosso ponto}

de partida para discorrer sobre a política de assistência social, é importante retornar brevemente alguns aspectos das políticas sociais no Brasil e a sua articulação com a política econômica, a intervenção do Estado e a luta de classes.

De acordo com Behring e Boschetti (2011) as políticas sociais são respostas e formas de enfrentamento por parte do Estado e das classes dominantes para intervir sobre as expressões da questão social. Suas primeiras ações ocorreram na passagem do capitalismo concorrencial para o capitalismo monopolista, mais precisamente em sua fase tardia.

É somente nestas condições que as sequelas da “questão social” tornam-se – mais exatamente: podem tornar-se – objeto de uma intervenção contínua e sistemática por parte do Estado. É só a partir da concretização das possibilidades econômico-sociais e políticas segregadas na ordem monopólica (concretização variável do jogo das forças políticas’) que a ‘questão social’ se põe como alvo de políticas sociais (NETTO, 2001, p.29).

84 _{Para maiores informações Cf. Mestriner (2011) e Oliveira (2005).}

85 _{Isto não significa que estes traços tenham sido eliminados por completo do âmbito da assistência social, posto}

que são constituintes das relações sociais que conformam a formação sócio histórica brasileira. Contudo, a instituição da assistência social enquanto política modifica completamente seu estatuto e representa grande avanço.

As políticas sociais que garantem os mínimos sociais foram incorporadas pelo capital como forma de garantir e legitimar a dominação entre a classe trabalhadora e assegurar a manutenção da força de trabalho. Porém, elas também são resultantes da luta de classes, ou seja, não se trata apenas de enxergá-las como concessão por parte do Estado, mas também como fruto da organização e mobilização do conjunto da classe trabalhadora (BEHRING; BOSCHETTI, 2011). Além disso, é preciso compreender que as políticas sociais são mecanismos que propiciam o consumo e a circulação de capital; auxiliam também na reprodução da força de trabalho, já que, em geral, o salário pago ao trabalhador não é suficiente para assegurar as suas necessidades de sobrevivência e de sua família. Entretanto, as políticas sociais não devem ser entendidas apenas por esse ângulo de leitura, uma vez que são permeadas por contradições, e essas podem vir a possibilitar alguns avanços e conquistas para o conjunto da classe trabalhadora, “quando conseguem garantir ganhos para os trabalhadores e impor limites aos ganhos do capital” (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.38).

Nessa perspectiva, o estudo das políticas sociais deve considerar sua múltipla causalidade, as conexões internas, as relações entre suas diversas manifestações e dimensões. Do ponto de vista histórico, é preciso relacionar o surgimento da política social às expressões da questão social que possuem papel determinante em sua origem (e que, dialeticamente, também sofrem efeitos da política social). Do ponto de vista econômico, faz-se necessário estabelecer relações da política social com as questões estruturais da economia e seus efeitos para as condições de produção e reprodução da vida da classe trabalhadora (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p.43).

O surgimento das políticas sociais86 nos países de capitalismo central e aqueles de capitalismo dependente e periférico não datam de um mesmo período histórico, uma vez que existem elementos como o desenvolvimento das forças produtivas, correlação de forças com o Estado e a organização da classe operária que incidem diretamente sobre a emergência dessas ações. Portanto, no Brasil, um dos países em que o capitalismo se consolidou tardiamente, as

86 _{De acordo com Behring e Boschetti (2011) as políticas sociais podem ser divididas em três fases: a primeira}

fase: a lei dos pobres – que servia para retirar os pobres das ruas e só recebiam assistência aqueles comprovadamente pobres, de modo o que a questão social era entendida como vagabundagem e se fazia presente o caráter repressivo e punitivo do Estado diante dessas pessoas empobrecidas. A segunda fase, refere-se aos seguros sociais compulsórios, eles não eram universais e necessitavam da contribuição do trabalhador. Os seguros sociais passaram a ter reconhecimento legal, devido à mobilização e organização da classe trabalhadora. E por fim a terceira fase é a seguridade social, onde se gesta na passagem do capitalismo concorrencial para o monopolista. Nesta fase temos o enfraquecimento das bases de sustentação do liberalismo, onde pregava que o indivíduo por si só era capaz de sobreviver. Logo a seguridade social diz respeito a direitos concedidos pelo Estado, sendo que esses só tornaram possíveis a partir do “pacto” entre o Estado, o capitalismo e os trabalhadores. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

primeiras ações relacionadas às políticas sociais não acompanharam o mesmo período histórico dos países de capitalismo central (BEHRING; BOSCHETTI, 2011).

Não houve no Brasil escravista do século XIX uma radicalização das lutas operárias, sua constituição em classe para si, com partidos e organizações fortes. A questão social já existente num país de natureza capitalista, com manifestações objetivas de pauperismo e iniquidade, em especial após o fim da escravidão e com a imensa dificuldade de incorporação dos escravos libertos no mundo do trabalho, só se colocou como questão política a partir da primeira década do século XX, com as primeiras lutas de trabalhadores e as primeiras iniciativas de legislação voltadas ao mundo do trabalho. (BEHRING; BOSCHETTI, 2011, p. 78).

No Brasil, a proteção social apresenta como características a vinculação com o trabalho87 - onde somente aqueles que possuíam empregos com carteira assinada tinham o direito à proteção social pública; a lógica do direito é substituída pela incorporação do favor e a presença da estratificação para definir os setores que conseguiam alguns benefícios, sendo esses setores estratégicos para o bom andamento da economia. Somente na década de 1960 que a seguridade social obteve pequenos avanços no que se refere à tentativa de unificar os serviços de previdência e assistência e a incorporação das domésticas e dos trabalhadores rurais ao Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

Entretanto, é apenas com a promulgação da Constituição Federal de 1988 que a assistência social adentra o tripé da seguridade social juntamente com a previdência social e a saúde, e pela primeira vez na história deste país, a assistência social se eleva ao patamar de política pública, responsabilidade do Estado e um direito para quem dela necessitar. A Constituição Federal de 1988 ao reconhecer a assistência social como integrante da seguridade social, “realiza a passagem, ainda que nos limites do texto legal, do universo das ações eventuais de ajuda para a órbita do direito e da responsabilidade do Estado” (RAICHELIS, 1998, p. 161). No entanto, apesar dos avanços com a Constituição Federal de 1988, no que se refere ao reconhecimento de direitos presentes nas legislações, a década de 1990 representou um período de contradições para a efetivação das políticas sociais diante da desconstrução desses direitos em um contexto de implementação do projeto neoliberal. Desta forma, somente em

87 _{Um bom exemplo que elucida essa vinculação da proteção social com o trabalho é a criação em 1933 dos}

Institutos de Aposentadoria e Pensão, onde esses eram destinados aos trabalhadores que possuíam carteira assinada, ou seja, esses institutos se estruturavam de acordo com Santos (1989) em uma cidadania regulada: “são cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei. A cidadania está embutida na profissão e os direitos do cidadão restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei” (SANTOS, 1989, pág. 68).

1993 é aprovada a Lei Orgânica da Assistência Social88 (LOAS) a fim de materializar a política de assistência social a partir de princípios e diretrizes que explicitam a universalidade89 dos direitos sociais, especificamente os direitos no que se refere ao atendimento das necessidades sociais da população brasileira a partir de benefícios e serviços de qualidade, descentralização político-administrativa, participação popular, e primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo.

[...] as transformações societárias resultantes das mudanças nas relações entre capital e trabalho, do avanço do neoliberalismo enquanto paradigma político e econômico globalizado vão trazer para o iniciante e incipiente campo da Seguridade Social brasileira profundos paradoxos. Pois, se de um lado o Estado brasileiro aponta constitucionalmente para o reconhecimento de direitos, por outro se insere num contexto de ajustamento a essa nova ordem capitalista internacional (YAZBEK, 2007b, p.92-93).

De acordo com Filgueiras (2015) as políticas e reformas neoliberais implementadas no Brasil a partir da década de 1990 com o governo do presidente Fernando Collor de Melo, constituíram um novo padrão de desenvolvimento capitalista conhecido como liberal- periférico. Padrão este que se aprofundará com os governos de Fernando Henrique Cardoso e se consolidará nos governos dos Partido dos Trabalhadores com Lula (2003-2010) e Dilma Rousseff90. As características estruturais deste padrão de desenvolvimento capitalista liberal- periférico podem ser sintetizadas da seguinte maneira:

1. A relação capital/trabalho teve a sua assimetria aumentada a favor do primeiro, em razão da reestruturação produtiva e da abertura comercial - que implicaram o crescimento do desemprego estrutural, do trabalho informal, da terceirização e da precarização do trabalho em todas as suas dimensões [...] 2. As relações intercapitalistas, em razão da abertura comercial e financeira e das privatizações, foram redefinidas, alterando-se a posição e a importância relativa das distintas frações do capital no processo de acumulação e na dinâmica macroeconômica: o capital financeiro (nacional e internacional) passou a ocupar posição dominante [...]

3.A inserção internacional do país na nova divisão internacional do trabalho se alterou para pior, aumentando a sua vulnerabilidade externa. De um lado, a pauta de exportação do país se reprimarizou e se aprofundou o processo de desindustrialização iniciado ainda na década de 1980. De outro, cresceu dramaticamente a sua dependência financeira, fragilizando o Estado e reduzindo fortemente a sua capacidade de fazer política macroeconômica [...]

88 _{Raichelis (1998, p.121) reitera que a aprovação e implementação da LOAS foi resultado de mobilização de}

vários segmentos sociais que se organizaram coletivamente a fim de fortalecer a concepção da assistência social como uma política pública e de obrigatoriedade governamental.

89 _{Compreendemos que o princípio da universalidade é substituído pela seletividade, uma vez que a assistência}

social não é direito de todos, mas somente daqueles para quem dela necessitar.

90 _{Dilma Rousseff foi eleita em 2010 e reeleita em 2014 para prosseguir no comando do país. No entanto, não}

4. O papel e a importância do Estado, no processo de acumulação e na dinâmica macroeconômica, se alteraram - em virtude do processo de privatização e da abertura financeira [...]

5. Por fim, em razão de todas essas mudanças, e ao mesmo tempo alimentando as, constituiu-se um novo bloco no poder, sob a hegemonia do capital financeiro, que passou a ditar as políticas fundamentais do Estado (FILGUEIRAS,2015, págs.15,16).

O governo de Fernando Henrique Cardoso, alicerçado nos ideários neoliberais, buscou efetivar a reforma no Estado Brasileiro, encaminhada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) utilizando-se de argumentos como a crise fiscal. A proposta formulada entendia a necessidade de uma redefinição do papel do Estado, onde o mesmo não seria “o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social, pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento” (BRESSER PEREIRA, 1996, p.12).

A reforma do Estado implementada a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, trouxe inúmeros rebatimentos para a área social. No lugar de políticas sociais universais e abrangentes, temos políticas seletivas, focalizadas e emergenciais. Prevalecem à ideia de mínimos sociais e a submissão das políticas sociais a disponibilidade de verbas para o seu investimento e efetivação. “São as definições orçamentárias-vistas como um dado não passível de questionamento-que se tornam parâmetros para a implementação dos direitos sociais, justificando as prioridades governamentais” (IAMAMOTO, 2001, pág.23). Temos também uma priorização por parte do Estado nas privatizações, precarizações do mercado de trabalho com as terceirizações, incentivo da parceria público/privado no enfrentamento as expressões da questão social e com isso o retorno a práticas assistencialistas. Os direitos sociais são transformados em nichos para a inciativa privada, ou seja, algo que deveria ser ofertado através de políticas públicas pelo Estado, se transforma em mercadoria passível de ser comercializada por aqueles que possuem condições financeiras. “Vive-se uma tensão entre a defesa dos direitos sociais e a mercantilização do atendimento às necessidades sociais “(IAMAMOTO, 2001, pág.22).

Em 2002, Luiz Inácio Lula da Silva é eleito presidente do Brasil. Criou se uma expectativa grande em relação ao seu mandato por que pela primeira vez na história política do país, um homem de origem operária, ex-líder sindical e vinculado ao Partido dos Trabalhadores (PT) chega ao poder. Esperava-se que seus dois mandatos (2003-2010) seria totalmente contrários ao anterior com Fernando Henrique Cardoso, conforme o pronunciamento de Lula após a sua vitória, ao dizer que a mesma “significa a escolha de um projeto alternativo e o início

de um novo ciclo histórico para o Brasil”. No entanto, prevaleceu a política econômica que havia sendo conduzida no país, favorecendo os interesses do capital privado, e o investimento em programas sociais focalizados como mecanismos para combater as desigualdades existentes no país, tais como, os programas de transferência de renda, sendo o principal, o Programa Bolsa Família, e também o Programa Fome Zero91_{, como a principal estratégia de combate à fome no}

país.

Conforme salienta Ferreira (2007, p.50) a criação do Programa Bolsa-Família aconteceu devido a unificação de outros quatro programas de transferência de renda: o bolsa-alimentação, bolsa-escola, auxílio-gás e o cartão alimentação. A execução deste programa acontece de forma descentralizada e com base na participação da comunidade e no controle social.

O que se observa é que os programas de transferência de renda focalizados na pobreza e na extrema pobreza revelam, sob a orientação da ideologia neoliberal profundas mudanças nas políticas sociais contemporâneas. A mais significativa delas é a substituição de políticas e programas universais por programas focalizados na pobreza e na extrema pobreza, como se política social fosse “coisa para pobre”. Outra constatação é o fato de que esses programas apenas “aliviam” a pobreza, desenvolvendo-se ao largo de políticas econômicas que não se alteram. Ou seja, as determinações estruturais geradoras da pobreza e da desigualdade social não são consideradas, limitando-se essa intervenção a melhorias imediatas nas condições de vida dos pobres, servido tão somente para manter e controlar a pobreza e potencializar a legitimação do Estado (YAZBEK, 2012, p. 310).

Apesar das inúmeras críticas ao programa bolsa-família – como o fato de não ser um direito social instituído legalmente, o que significa dizer que a qualquer momento pode ser extinto, a depender de cada governo e do seu uso como carro chefe eleitoral em algumas regiões mais pobres do país, é imprescindível reconhecer que para uma grande parcela da população brasileira, essa é a única fonte de renda e de sobrevivência dessas famílias. No entanto, compreendemos que a centralidade deste programa na política de assistência social se caracteriza como uma face perversa, como se uma única política social fosse capaz de apresentar resolutividade para todas as expressões da questão social.

Corroborando com a nossa linha argumentativa, Mota (2010) em seu importante estudo sobre a política de assistência social a partir dos anos 2000, afirma que anteriormente a

91_{“O Programa Fome Zero, elaborado pelo Instituto de Cidadania em 2001 (organismo não-governamental que foi}

responsável pela formulação inicial do programa de governo, durante a campanha eleitoral), que visava assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e contribuindo para a erradicação da fome, direcionado ao atendimento das famílias abaixo da linha da pobreza”. (FERREIRA, 2007, p.50).

centralidade era em torno da previdência social. Entretanto, este cenário altera-se com a instituição da política de assistência social, e essa passa a ser entendida como uma política estruturadora e não mais como mediadora do acesso a demais políticas sociais. Sendo assim, a política de assistência social, nas palavras da autora, deixa de ser uma política de proteção social e se transforma em um mito social.

Instala-se uma fase na qual a assistência social, mais do que uma política de proteção social, se constitui num mito social. Menos pela sua capacidade de intervenção direta e imediata, particularmente através dos programas de transferência de renda que têm impactos no aumento do consumo e no acesso aos mínimos sociais de subsistência para a população pobre, e mais pela sua condição de ideologia e prática política, robustecidas no plano superestrutural pelo apagamento do lugar que a precarização do trabalho e o aumento da superpopulação relativa tem no processo de reprodução social (MOTA, 2010, p.141).

Apesar da continuidade do modelo neoliberal nos governos sob a direção do Partido dos Trabalhadores, é neste período que é aprovada a Política Nacional de Assistência Social-PNAS pelo Conselho Nacional de Assistência Social e pelo Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome-MDS através da resolução nº 145/2004, que busca contribuir com a consolidação da política de assistência social como um direito social, uma política pública e, portanto, de responsabilidade do Estado.

Com base na Constituição Federal de 1988 e na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), a PNAS orienta-se por princípios democráticos ao conceber a supremacia do atendimento as necessidades dos usuários, a universalização dos direitos sociais e o seu acesso sem qualquer tipo de discriminação; ampla divulgação dos benefícios e serviços ofertados através do Estado, bem como os seus critérios de concessão. Como diretrizes, a PNAS reforça a descentralização político-administrativa e o comando único dos serviços em cada esfera (Municipal, Estadual e Federal); a garantia da participação da população através dos conselhos e conferências; primazia do Estado na oferta da política de assistência social, e a centralidade na família para a implementação dos serviços socioassistenciais.

A PNAS subsidiada pelos princípios e diretrizes citados anteriormente instituiu o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) que “é um sistema público não contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira” (NOB/SUAS, 2005, p. 13), principal deliberação da IV Conferência Nacional de Assistência Social realizada em dezembro/2003, em Brasília/DF.

A PNAS, aprovada pelo CNAS, promove, sobretudo, a defesa e atenção dos interesses e necessidades sociais, particularmente das famílias, seus membros e indivíduos mais empobrecidos e socialmente excluídos. Cabem, por isso, à assistência social, segundo essa política, as ações de prevenção, proteção, promoção e inserção; bem como o provimento de um conjunto de garantias ou seguranças que cubram, reduzam ou previnam a vulnerabilidade, o risco social e eventos; assim como atendam às necessidades emergentes ou permanentes, decorrentes de problemas pessoais ou sociais de seus usuários e beneficiários. (SIMÕES, 2010, p. 309).

Segundo Sposati (2006) a criação do SUAS advém das lutas desenvolvidas pelo conjunto da classe trabalhadora, das experiências no nível da saúde, em especial com a criação do Sistema Único de Saúde (SUS); do desenvolvimento de pesquisas acadêmicas e da participação da categoria profissional em fóruns locais e nacionais da política de assistência social. Desse modo, o Sistema Único de Assistência Social “não é produto do inesperado, da genialidade ou prepotência da equipe do governo federal. Ele resulta de quase 20 anos de luta na assistência social e do aprendizado com a gestão de saúde, em particular com o SUS”. (SPOSATI, 2006, p.104).

O SUAS organiza a Proteção Social em Básica e Especial, sendo a especial subdividida em média e alta complexidade. A proteção social básica se estrutura por meio do CRAS (Centro de Referência em Assistência Social) e é destinada a indivíduos e famílias que vivenciam situações de vulnerabilidade social, mas que ainda possuem vínculos e os seus direitos não foram violados. Desta forma, se caracteriza por uma proteção social que busca “prevenir situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários (BRASIL-PNAS, 2005, p. 33).

Já a Proteção Social Especial é destinada a famílias e indivíduos que se encontram em