POLÍTICAS PÚBLICAS

É Helena Katz (2004)37 _{que, ao discordar do então Secretário Municipal de}

Cultura de São Paulo, Celso Frateschi, sobre o conceito de políticas públicas enfatiza o que estas não são: "agrupamento de uma coleção de ações sem foco". Katz defendia na ocasião que uma política pública para a dança, assim como para qualquer outra, requeria um planejamento e não apenas várias ações sem direcionamento, sem se

37 _{Cf. Helena Katz, em artigo intitulado "A definição de uma política pública para a dança", publicado}

saber para que estas servem, a exemplo de salas novas de dança nos 21 CEUS (Centros Educacionais Unificados), manutenção de corpo estável, criação de prêmio estímulo para produção artística, espaços específicos para a dança. O que poderia definir uma política pública é a natureza de seu direcionamento, assim como o que definiria uma política cultural de um espaço como a Galeria Olido38 _{dependeria "da}

natureza de sua ocupação".

Afinal, o que é necessário para que uma política pública seja criada?

Políticas públicas remetem à concepção proposta por Kauchakje (2007 apud KAUCHAKJE; OLIVA, 2009), que as conceitua como sendo as formas de aplicação dos artigos constitucionais e das leis, sendo que estas últimas estabelecem os objetivos da política e os instrumentos institucionais utilizados para sua implementação. Em última análise, constituem-se, conforme propõe aquela autora (p.23), em "instrumentos de ação do governo a serem desenvolvidas em programas, projetos e serviços que são do interesse da sociedade. As políticas podem ser consideradas como desenho/ arquitetura planificada dos direitos garantidos em lei".

Para Bucci (2002, p.259), a política, em sua acepção mais ampla, é um "processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados", conceituação que, ao prever o termo "participação", leva a se refletir sobre a perspectiva de que políticas públicas, embora adstritas às políticas de Governo e à sua estrutura administrativa, não podem prescindir das decisões compartilhadas com a sociedade.

A relação entre políticas públicas e governo é, aliás, estreitamente vinculada, e isso ocorre porque é senso comum que uma política, para ser assumida como política pública, deve ser adotada, implementada e cumprida com a intervenção de instituições do governo. O que significa dizer que essas instituições conferem legitimidade, transformando essas políticas em obrigações legais a serem cumpridas pela sociedade; universalidade, uma vez que se aplicam a todos os cidadãos; e a coercitividade, considerando-se que só o Estado pode legitimamente aplicar sanções nos casos de descumprimento de tais políticas (DYE, 2009, p.101).

38 _{A Galeria Olido é administrada pela secretaria Municipal de Cultura de São Paulo, foi remodelada}

e contempla espaço e programação para o cinema, música, dança e exposições, além de centros de informática.

A maior visibilidade dada ao tema Políticas Públicas, no Brasil, reflete uma situação cuja origem parece se situar no final da década de 1980, quando se retomaram estudos e discussões sobre temas como redemocratização e novas formas de gestão do orçamento público, abordados na reforma constitucional de 1988 (ORTIZ, 2008, p.127).

Contudo, no Brasil, embora a Constituição Federal abarcasse esses temas, a partir dessa época o Estado pouco investiu recursos em termos de planejamento e política nacional voltada ao desenvolvimento, e a própria política econômica ficou limitada à gestão dos diversos planos de estabilização para essa área. Essa postura fez com que o poder público se tornasse incapaz de "implementar políticas públicas coerentes, com superposição e consecução apenas parcial de diversos planos ao mesmo tempo" (BERCOVICI, 2005, p.60).

A seguir, o País passou a vivenciar a transição democrática dos anos 80 para os anos 90, que trouxe a valorização dos elementos formais da democracia, a redescoberta na agenda das políticas municipais e da descentralização (MELO, 1999).

No cenário mundial, importantes mudanças estavam em curso, as quais ocorreram especialmente nessas duas últimas décadas e que envolveram todas as esferas da sociedade, inclusive a política, exigindo uma nova postura institucional e individual para fazer frente a um contexto social distinto daquele até então existente. As políticas públicas tornaram-se mais complexas, em função também da multiplicação de atores e de espaços de decisões, discussões e deliberações (PEREIRA, 2007, p.335, grifo nosso).

Para Gaudin (1999), a configuração desse contexto determinou a necessidade de um novo agir político que assumisse a proposta de ações políticas baseadas no compartilhamento de decisões, de forma a aproximar o cidadão do poder político institucional. (grifo nosso).

Fala-se, aqui, de ações públicas, as quais, na concepção de Pereira (2007, p.335):

[…] caracterizam-se por relações que ultrapassam a esfera governamental e os contratos adstritos à "política da cidade" envolvem três esferas diferentes: as instituições políticas, as administrações municipais e as associações civis e se traduz por uma abertura para a sociedade civil em torno de dois atores principais: as comunidades e o Estado. Novos espaços de negociação e inter-relação são criados e nesses espaços eles são obrigados a debater e ajustar suas estratégias, ou seja, a ação a partir das instituições é substituída pelo projeto orquestrado, que supõe uma parceria urbana. (grifo nosso).

Tal pressuposto reverencia, em igual medida, tanto a participação do Estado quanto da sociedade e dos espaços de participação no que diz respeito à elaboração de políticas públicas, independentemente da instância de poder a que se destine.

Retomam-se, aqui, as conceituações sobre políticas públicas, concebendo-as como "formas de planejamento governamental que têm o objetivo de coordenar os meios e os recursos do Estado e também do setor privado para a realização de ações relevantes e politicamente determinadas" (KAUCHAKJE, 2007, p.61).

Como instrumentos de ação do Estado, cuja função de governar envolve a utilização do poder coativo do Estado a serviço do equilíbrio social, as políticas constituem-se, segundo Maria Aparecida Dallari Bucci (2002, p.252), em

uma evolução em relação à idéia de lei em sentido formal, assim como esta foi uma evolução em relação ao government by men39_{, anterior ao constitucionalismo.}

E é por isso que se entende que o aspecto inovador de qualquer modelo de estruturação do poder político caberá justamente às políticas públicas.

De forma resumida, compreende-se que o ciclo das políticas públicas obedece sequencialmente a quatro etapas distintas, iniciando-se por a) formulação, fundamentada nas decisões políticas tomadas em função da necessidade social previamente identificada; seguida por b) implementação, momento em que as decisões e a formulação se revestem de uma dinâmica de ação propriamente dita; e, por fim, c) avaliação, etapa em que se confirmam se as ações políticas atenderam, de fato, às demandas sociais pontuadas, considerando-se, ainda, que a avaliação tem como objetivo, também, o de verificar a eventual necessidade de aperfeiçoamento, reformulação ou de descontinuidade daquela ação política implementada (HEIDEMANN; SALM, 2009, p.34).

Subentende-se, portanto, que para haver descontinuidade em uma ação, programa ou política pública deve ter havido anteriormente todo o processo acima mencionado que justifique uma interrupção. No caso das políticas públicas, o que garante esse

39 _{A expressão é utilizada pela autora e jurista Maria Aparecida Dallari Bucci (2002, citando Fábio}

Konder Comparato, em sua obra "Planejar o desenvolvimento: a perspectiva institucional". In: Para viver a democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p.102.) significando "governo pelos homens", comparativamente aos termos government by policies (governo pelas políticas) e government by

processo anterior a uma possível exclusão é a identificação de indicadores por meio de mapeamento de dada realidade, a consulta e o debate público no entorno do campo de atuação em questão, a elaboração e posterior implementação das políticas, e o acompanhamento e avaliação para que se escolha a medida mais pertinente entre este aperfeiçoar, reformular ou interromper um programa ou ação, inclusive, para que possa ser ou não este atendido como demanda, de outro modo ou em outro momento. E isso se distancia das medidas de corte de recursos ou de interrupção de programas sem critérios claros, sem acompanhamento, avaliação e retorno público à sociedade civil, das reais motivações de por que foram encerrados. No caso de políticas públicas estabelecidas, a própria sociedade civil que contribuiu na elaboração estaria ciente e acompanhando a interrupção ou descontinuidade de determinada programação. O que requer uma atuação sistemática, sistêmica e permanente das organizações da sociedade civil tanto no acompanhamento quanto na participação ativa durante as distintas fases de elaboração, implementação, execução e avaliação.

Nesse sentido, apenas uma política pública poderia garantir com mais eficiência a continuidade de programas e ações na área da cultura.

Dye (2009, p.104), indo mais além, considera que esse ciclo constitui-se por um conjunto de atividades e processos que são, usualmente, assim distribuídos:

- Identificação de problemas: quando as demandas são conhecidas e manifestas, orientando e fundamentando a ação do governo;

- Organização de uma agenda para deliberação: etapa em que as questões a serem decididas e os problemas a serem abordados são selecionados; - Formulação de propostas: momento em que as propostas para solução

dos problemas e questões anteriormente identificados são desenvolvidas; - Legitimação: que envolve a seleção da proposta, a articulação de apoio

político para sua aprovação e posterior transformação em lei;

- Implementação: que se refere à execução da política pública, ocorrendo quando a política já está contida, necessariamente, em uma espécie normativa; - Avaliação: quando os programas são analisados, conhecendo-se seus impactos,

e, caso necessário, são propostos ajustes ou mudanças para que a política se adeque à demanda e atinja os objetivos a que se propõe.

Partindo da sistematização do ciclo proposto por Dye (2009), há a fase de legitimação das propostas que requer a efetivação junto às instâncias de deliberação e execução dos instrumentos legais. Para que a implantação do SNC, por exemplo, se legitime, é necessária a aprovação de vários Projetos de Lei e Propostas de Emenda Constitucional (PEC), conforme mencionados anteriormente.

Cabe esclarecer que a iniciativa de formulação das políticas públicas é de responsabilidade do Poder Legislativo, ao qual cabe delinear as diretrizes e os objetivos destas políticas que serão executadas pelo Poder Executivo, conforme preceitua a clássica teoria de tripartição dos poderes40_{, segundo a qual, nas palavras de}

Montesquieu (2007, p.165):

O Legislativo faz as leis para algum tempo ou para sempre, e corrige ou revoga as que estão feitas; o Judiciário pune os crimes ou julga as demandas dos particulares; e o Executivo, sendo o restante poder, exerce as demais funções do Estado, a administração geral, constituindo-se por isso no executor das leis em geral.

Para aquele autor, a convivência harmoniosa entre os poderes se constituiria em uma forma de controle, pela qual um poder refrearia eventuais abusos e (ou) arbitrariedades praticados pelo outro, em uma teoria de freios e contrapesos41

(MONSTESQUIEU, 2007).

Todavia, governar não se traduz apenas em administrar o presente, mas também gerir fatos conjunturais e, sobretudo, planejar o futuro com políticas de médio e longo prazo. Daí a necessidade, portanto, atualmente, de uma participação cada vez maior do Poder Executivo na etapa de formulação, porém com a participação da sociedade civil, sem que ocorra o risco de se desconfigurar como política pública.

Assim, formulação de políticas públicas no Brasil, especialmente a partir da Constituição Federal de 1988, que editou e consagrou as bases para a institucio-

40 _{De forma resumida, na teoria da tripartição dos poderes o objetivo último da ordem política é o de}

assegurar a moderação do poder mediante a "cooperação harmônica" entre os Poderes do Estado funcionalmente constituídos (legislativo, executivo e judiciário) a fim de assegurar uma eficácia mínima de governo, bem como conferir legitimidade e racionalidade administrativa a tais poderes estatais, cuja eficácia devem resultar no equilíbrio dos poderes sociais (ALVES, 2004).

41 _{A Teoria dos Freios e Contrapesos foi proposta por Montesquieu e refere-se a mecanismos de controles}

recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um poder controle os demais e por eles seja controlado (MONSTESQUIEU, 2007).

nalização do controle da sociedade sobre as ações sociais do governo por meio de órgãos colegiados nas diferentes instâncias, passou a ser tarefa não apenas do Poder Legislativo, mas de seus órgãos e instâncias, a exemplo dos Conselhos, Conferências, Audiências Públicas sobre políticas e orçamento participativo, enfim, às diversas formas de participação democrática e a diversos atores sociais (grifo nosso).

A renovação mencionada, do fazer político a partir da Nova Carta, conforme assinala Pereira (2007, p.346), se mostra a partir de três alterações marcantes: a

reconfiguração territorial, com a conquista de maior autonomia por parte das diferentes

esferas de poder (municipais, estaduais e federais); a recomposição das parcerias

público-privadas, tendo em vista que entre as décadas de 1980 e 1990 estes dois

setores deixaram de se constituir em territórios isolados e dispersos; e, por fim, a

modernização administrativa, que tornou possível e necessária a mudança do perfil

dos propositores e implementadores das políticas públicas, como resultado da maior capacidade de fiscalização que, hoje, a sociedade civil pode exercitar42_.

Ressalte-se a importância dos Órgãos Colegiados, que se constituem naqueles que reúnem representações diversas e onde as decisões são tomadas em grupo, com o aproveitamento de experiências diferenciadas. São mais comumente conhecidos como Conselhos, Comitês, Juntas, Câmaras, Colégios, Comissões, Equipes, Grupos de Trabalho, dentre outros. Seus representantes podem ter origem no setor público ou no setor privado, segundo a natureza da representação (BRASIL/MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL, 2010).

No âmbito da cultura, o novo Conselho Nacional de Política Cultural43 _(CNPC),

órgão colegiado do Ministério da Cultura instalado em 2007, a partir da transformação que sofreu de câmara setorial para colegiado paritário – pela primeira vez composto por membros eleitos pela sociedade – tem a função de "propor a formulação de políticas públicas, com vistas a promover a articulação e o debate dos diferentes níveis de governo e a sociedade civil organizada, para o desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no território nacional". Para tanto, o CNPCacompanha a tramitação

42 _{Contudo, e ainda que haja uma conscientização mais ampla por parte desta sociedade no que diz}

respeito à sua participação nesse processo, a ativação desta capacidade ainda está distante do cenário idealizado, especialmente na área da cultura e das artes.

43 _{As competências do CNPC lhe são conferidas pelo Decreto n.}o

5.520, de 24 de agosto de 2005 (BRASIL/MINC, 2009b, p.19).

dos projetos de lei e deverá implementá-los depois de aprovados representando a metáfora enunciada pelo ministro Juca Ferreira (BRASIL/MINC, 2009b, p.11), de "guardião criativo das políticas culturais".

O CNPC44 _{é integrado pelos seguintes entes:}

I - Plenário;

II - Comitê de Integração de Políticas Culturais; III - Colegiados Setoriais;

IV - Comissões Temáticas e Grupos de Trabalho; e V - Conferência Nacional de Cultura.

Os colegiados setoriais são: Artes Visuais, Circo, Culturas Indígenas, Culturas Populares, Dança, Livro e Literatura, Música e Teatro e foram instalados, em 2005, inicialmente, como Câmaras Setoriais45_.

Figura 5 - Órgãos colegiados e espaços de participação Fonte: BRASIL/MINC (2009b)

44 _{O CNPC e seu Plenário serão presididos pelo Ministro de Estado da Cultura e, em sua ausência,}

pelo Secretário-Executivo do Ministério da Cultura (BRASIL/MINC, 2009b).

A Figura 5 aponta a Conferência Nacional de Cultura como o espaço de participação de onde partem as diretrizes que serão avaliadas e monitoradas pelo CNPC e respectivos Colegiados Setoriais, articulados aos Órgãos Gestores dos outros entes da federação, os estados e municípios.

A estrutura de organização do Poder Executivo no campo das políticas públicas conduz a uma outra forma de se definirem estas políticas, analisando-se suas partes constitutivas. Heidemann e Salm (2009, p.30) mencionam o trabalho desenvolvido pelo cientista político Charles O. Jones46_{, em 1977, no qual o autor propõe a definição de}

políticas públicas a partir de seus desdobramentos, como propostas de políticas (meios específicos de se atingirem os objetivos e metas), planos (instrumentos que visam à mesma finalidade), decisões (ações adotadas para implementação das metas) e os efeitos (impactos mensuráveis que resultam da implementação dos programas). A esse respeito, apoiam-se as proposições de Bucci quando defende a ideia de que as noções de plano e política pública partilham de certa proximidade, salientando, porém, que esta última pode consistir em "um programa de ação governamental veiculado por instrumento jurídico diferente do plano" (BUCCI, 2002, p.259). Considerando o questionamento de Bucci acerca da expressão jurídica das políticas públicas, se esta pode ser considerada como uma norma, plano ou atividade, a autora salienta que a exteriorização da política pública está muito distante de um padrão jurídico uniforme, podendo aparecer como Emenda Constitucional, aprovada por lei ou sob a forma de programas instituídos por ato administrativo gerando dúvidas quanto à vinculação dos instrumentos de expressão das políticas e quanto à possibilidade de seu cumprimento ser exigido em juízo. Em face do artigo 5.o, XXXV, da Constituição Federal, há justiciabilidade nas políticas públicas, mas os modos de exercê-la são vários, o que inclui a ação civil pública.

Ainda para Bucci, a noção operacional de política estaria mais próxima do conceito de atividade, compreendida como um "conjunto organizado de normas e atos tendentes à realização de um objetivo determinado" (BUCCI, 2002, p.255) distinguindo-se das categorias das normas e dos atos jurídicos, embora esses elementos sejam parte dela.

A política pública, porém, transcende os instrumentos normativos como o programa ou o plano, sendo por meio desses que ela se exterioriza explicitando o teor político implícito no planejamento (grifo nosso).

É substancial, portanto, que se compreenda como o planejamento se instrumen- taliza por meio de planos como mecanismos que transformam o planejamento das políticas públicas em diretrizes e ações governamentais que atendem ao que foi debatido, levantado, selecionado e acordado publicamente nos espaços de participação, a exemplo das Conferências: "Políticas responsáveis não são improvisadas" (BUNGE, 2009, p.316, tradução nossa).

Para o cientista Mario Bunge, ao invés do impulso animal, ou do modo compulsivo, coercivo e rotineiro, deve haver planejamento nas políticas, assim como para qualquer área da vida humana. Planos preventivos permitem solucionar questões que requerem tempo para serem solucionadas, como a baixa produtividade, e principalmente se forem elaborados de modo sistêmico e não segmentado (BUNGE, 2009, tradução nossa).

E, para tanto, são necessários espaços e tempo para se averiguar se o planejamento-plano está acontecendo. O Mestre ribeirinho Alarino, quando perguntado sobre o que significava uma conferência – quando participava da Conferência Estadual do Pará – respondeu que ele a considerava como o local onde se "conferem os conformes". Expressão, aliás, utilizada como tema do Caderno "Resultados da II Conferência Nacional de Cultura" (BRASIL/MINC, 2010b), "Conferindo os Conformes", que se tornou emblema da Secretária da Articulação Institucional e Coordenadora Geral da II Conferência Nacional de Cultura, Silvana Meireles.

A expressão mencionada exemplifica uma das funções deste espaço de participação específico, as conferências, o qual – além de garantir o direito de conferir, se efetiva como espaço de construção coletiva das propostas que comporão o Plano Nacional de Cultura, como território de elaboração e planejamento de políticas públicas de cultura. O plano, nesse sentido, permite que nos espaços de participação possam ser conferidos os "conforme", pois estabelece os parâmetros para que o monitoramento e a avaliação possam ser executados.

Os planos podem ser de amplitude nacional, como é o caso do Plano Nacional de Cultura (PNC), tanto quanto municipal, estadual, distrital, regional e setorial, sendo que este último pode ser exemplificado pelo Plano Nacional de Dança (PND),

elaborado pela primeira gestão do Colegiado de Dança – órgão vinculado ao Conselho Nacional de Política Cultural – e que será apresentado no terceiro capítulo desta tese.

Em março de 2010, foi realizada a I Conferência Pré-setorial de Cultura com 19 segmentos que trabalharam na construção e seleção das propostas setoriais de cada área específica.