POLÍTICAS PÚBLICAS DE MEIO AMBIENTE

É importante iniciar esta discussão com a explicação do sentido da palavra meio

ambiente, para depois aprofundar o conhecimento a respeito de políticas públicas e,

finalmente, políticas ambientais.

O termo meio ambiente (milieu ambiance) foi utilizado pela primeira vez pelo biólogo francês Étienne Geoffrey de Saint-Hilaire em sua obra Études progressives d´un naturaliste, de 1835, onde milieu significa o lugar onde está ou se movimenta um ser vivo, e ambiance designa o que rodeia esse ser. Essa expressão veio a ser adotada mais tarde por Augusto Comte em seu Curso de filosofia positiva. (COMTE, 1842; VALENTI, 1984).

Na legislação ambiental brasileira, o conceito de meio ambiente relaciona-se com o de recursos ambientais, definidos na Política Nacional de Meio Ambiente - Lei nº. 6.938/1981 como: a atmosfera; as águas interiores, superficiais e subterrâneas; os estuários; o mar territorial; o solo; o subsolo; os elementos da biosfera; a fauna e a flora (BRASIL, 1981a; MILARÉ, 2007).

As políticas públicas de meio ambiente podem ser entendidas como sendo o ambientalismo normativo, no qual se busca normalizar as relações humanas com os demais fatores bióticos e abióticos e sociais que compreendem seu ambiente, ou seja, aspectos sociais, econômicos, culturais e psicológicos peculiares ao homem. O ambientalismo normativo se divide em duas vertentes: a doutrina ambiental e a política ambiental. A

doutrina ambiental é a que trata da linha de pensamento voltada para a organização social

das atividades humanas destinadas à preservação da natureza e o desenvolvimento sustentável (SILVA, 2004). Em outras palavras, a doutrina ambiental define os fundamentos da organização social no campo ambiental. A política ambiental é menos abrangente que a doutrina. Ela está relacionada com o sistema de atividades humanas já definidas e aceitas, e a partir daí passa a concentrar-se em condições para o seu funcionamento. Define-se política ambiental como:

... o conjunto de medidas tomadas pelo governo de uma nação no sentido de influir e atuar nas decisões sobre as relações do ser humano com os organismos e com todos os demais fatores naturais e sociais que compreendem seu ambiente, visando a sua preservação (SILVA, 2004, p. 511).

O termo política ambiental também é utilizado institucionalmente para designar a declaração de intenções e princípios de uma organização em relação ao seu desempenho ambiental global, para o qual define uma estrutura de ação e as metas ambientais (SILVA,

Com base no exposto, a Política Nacional de Meio Ambiente pode ser entendida como o conjunto de instrumentos legais, técnicos, científicos, políticos e econômicos destinados à promoção do desenvolvimento sustentado da sociedade e da economia, estabelecidos por uma coletividade pública e a serem utilizados na administração do domínio público (ANTUNES, 2008; LITTLE, 2003; MILARÉ, 2007).

Muitos países promulgam leis e normas de proteção ambiental sem ordenamento constitucional, também o Brasil o fez antes da Constituição Federal de 1988, ao promulgar a Lei nº. 6.938/1981. Isso ocorre porque o legislador se baseia na sua obrigação de proteger a saúde humana. Esse foi o primeiro fundamento histórico para a tutela ambiental.

A proteção do meio ambiente é um dos pressupostos do direito à vida. Por essa razão, o ordenamento constitucional prescreve uma série de mecanismos capazes de assegurar à sociedade tutela judicial a esse macrobem. Entre esses mecanismos estão: a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo; ação civil pública; ação popular constitucional; mandato de segurança coletivo e mandato de injunção2 (BRASIL, 1988).

A elaboração de leis que constituirão as políticas públicas é de responsabilidade dos governantes e dirigentes de órgãos ambientais por demandas emanadas da sociedade. Essas leis devem estabelecer o modus vivendi3 compatível com a capacidade de suporte do ambiente. A política ambiental é o conjunto de medidas governamentais que influenciam nas decisões sobre as relações do ser humano com os recursos naturais e sociais que compreendem seu ambiente, visando a sua preservação e manutenção do equilíbrio de forças entre os mais variados interesses dos membros da sociedade. Dessa maneira, a política ambiental consegue ter repercussão nos fatores de ordem ambiental, econômica, social e política para garantir a existência de um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Desse conceito ampliado de política ambiental, surge uma série de desafios sociais e técnicos (LITTLE, 2003; PHILIPPI; BRUNA, 2004, SILVA, 2004).

O primeiro desafio consiste em lidar com um conjunto heterogêneo de atores políticos, tais como: instituições governamentais, movimentos sociais, entidades produtivas, sindicatos, organizações ambientalistas, cientistas e pesquisadores ou simplesmente grupos de cidadãos atingidos ambientalmente por uma determinada atividade. Dessa maneira, a

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Segundo o Supremo Tribunal Federal (STF): é uma ação constitucional usada em um caso concreto, individualmente ou coletivamente, com a finalidade de o Poder Judiciário dar ciência ao Poder Legislativo sobre a omissão de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e garantias constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, soberania e cidadania. Possui efeito muito semelhante à ação direta de inconstitucionalidade (ADIn) por omissão.

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Modus vivendi é um arranjo temporário que possibilita a convivência entre elementos e grupos antagônicos e a restauração do equilíbrio afetado pelo conflito. O antagonismo é temporariamente regulado e desaparece

elaboração e a implementação de políticas ambientais estão fundamentadas em um processo social que envolve todos os atores sociais afetados por uma determinada problemática ambiental para que pressionem os governantes, parlamentares e administradores de todas as três esferas federativas. Outro desafio diz respeito aos diversos níveis abrangidos pela política ambiental: local, estadual, regional, nacional, continental e mundial. Cada nível tem seus problemas ambientais próprios e atores específicos (KRELL, 1998; LITTLE, 2003).

Além dos desafios de natureza social, existem outros de ordem técnica. Os problemas ambientais não são tratados adequadamente mediante abordagens setoriais, tal como ocorre nos setores da agricultura, indústria, energia, minas etc. O fator meio ambiente afeta cada setor de maneira diferente, de tal modo que cada um deve incorporar a dimensão ambiental a suas ações. Em outras palavras, os problemas ambientais cruzam transversalmente todos os setores produtivos e, por esse motivo, precisam ser resolvidos em cada um deles com base em um programa integrado de políticas ambientais (LITTLE, 2003).

Cabe observar que existe diferença entre políticas públicas e políticas de governo.

Política pública é o conjunto de diretrizes estabelecidas pela sociedade, por meio de sua

representação política, em forma de lei, visando à melhoria das condições de vida dessa sociedade. Já as políticas de governo são aquelas que trazem propostas implementadas pelo governo e estão diretamente vinculados à administração que está exercendo o poder naquele momento e as têm como prioridade de ação durante seu mandato. Constituem políticas que podem ou não ter continuidade, de acordo com a importância do que está sendo realizado. As políticas de governo refletem o programa de governo de um partido político ou grupo de partidos que está governando (PHILIPPI; BRUNA, 2004).

No que se refere à análise do âmbito internacional, as declarações das Conferências de Estocolmo, em 1972, e do Rio de Janeiro, em 1992, destacam a necessidade e a urgência do estabelecimento de políticas ambientais que sustentem um desenvolvimento econômico e ambiental harmônico, tanto como responsabilidade dos organismos de alcance internacional ou regional, quanto como obrigação dos governos nacionais. O princípio 11 de ambas as conferências denota essa preocupação:

Princípio 11 da Conferência de Estocolmo: As políticas ambientais de todos os Estados devem estar voltadas a aumentar o potencial de crescimento atual ou futuro dos países em desenvolvimento e não deveriam limitar esse potencial nem obstaculizar o ganho de melhores condições de vida para todos. Os Estados e as organizações internacionais deveriam tomar atitudes com objetivo de chegar a um acordo para fazer frente às

conseqüências econômicas que podem resultar, nos planos, nacional e internacional, da aplicação de medidas ambientais.

Princípio 11 da Conferência do Rio de Janeiro: Os Estados devem adotar legislação ambiental eficaz. Padrões ambientais e objetivos e prioridades em matéria de ordenação do meio ambiente devem refletir o contexto ambiental e de desenvolvimento a que se aplicam. Padrões utilizados por alguns países podem resultar inadequados para outros, em especial países em desenvolvimento, acarretando custos sociais e econômicos injustificados.

No que se refere à elaboração de uma política ambiental, deve-se levar em conta os seguintes requisitos: melhorar a cooperação entre os atores envolvidos e as aptidões para agir; ser factível; reduzir a incerteza presente e futura sobre a capacidade do Estado perseguir seus fins fundamentais e sobre as conseqüências das escolhas feitas pelos responsáveis; evitar o fenômeno de “deslocamento” pelo qual, em vez de resolver um problema ambiental, ele é transferido para outro lugar, outra época, outro grupo, outro meio; e evitar fechar possíveis caminhos de ação.

1.2 O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE MEIO