SISTEMA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE (SISNAMA)

A área ambiental exige do Estado o compartilhamento de responsabilidades entre a União, estados, Distrito Federal, municípios e os diversos setores da sociedade. Para que isso seja possível, a Lei nº. 6.938/1981, que dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA), instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), que juntos têm por objetivo a preservação, a melhoria e a recuperação da qualidade ambiental, propícia à vida visando assegurar no Brasil condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

O Sisnama teve sua origem bem antes da promulgação da Lei nº. 6.938/1981. Milaré (2008) e Bursztyn (2002) apontam como sua origem a criação da Secretaria de Especial do Meio Ambiente (Sema), em 1973, após a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em 1972. Outro antecedente importante, lembram esses autores, foi o II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), executado no período de 1975 a 1979, o qual já incorporava a preocupação com o estabelecimento de uma Política Nacional de Meio Ambiente, que, no entanto, só viria a ser concebida, juntamente com o Sisnama, durante o III Plano Nacional de Desenvolvimento, de 1979, que vigorou de 1980 a 1985.

O Sisnama articula-se com diversos órgãos, entidades e fundações do Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental (ver Figura 3). Os órgãos que constituem o Sisnama estão organizados em níveis político-administrativos descritos a seguir:

1. Órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais. Embora previsto, até o momento

não apresentou qualquer atuação na formulação de diretrizes de ação governamental com relação ao meio ambiente. Na prática seu lugar tem sido ocupado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).

2. Órgão consultivo e deliberativo: o Conama, com a finalidade de assessorar, estudar e propor, ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida. Reúne diferentes setores da sociedade e tem o caráter normativo dos instrumentos da política ambiental. O Conama é presidido pelo Ministro do Meio Ambiente e engloba todos os setores do governo federal, estadual, municipal e da sociedade, incluindo setor produtivo, empresarial, de trabalhadores e organizações não-governamentais.

3. Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente é o órgão central do Sisnama, cabendo a esse Ministério a função de formular, planejar, coordenar, supervisionar e controlar a PNMA e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.

4. Órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), órgão vinculado ao MMA, cuja finalidade é executar e fazer executar as políticas e diretrizes governamentais definidas para o meio ambiente. E o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (Icmbio) que tem como atribuições, a tarefa de apresentar e editar normas e padrões de gestão de unidades de conservação federais; de propor a criação, regularização fundiária e gestão das unidades de conservação (UC); e de apoiar a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc).

5. Órgãos setoriais: os órgãos integrantes da Administração Pública Federal direta ou indireta, bem com as fundações instituídas pelo Poder Público, cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas que disciplinam o uso dos recursos ambientais.

6. Órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais, constituídos na forma de lei e por ela incumbidos de preservar o meio ambiente, assegurar e melhorar a qualidade ambiental, controlar e fiscalizar atividades capazes de provocar a degradação ambiental.

7. Órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e pela fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições. Poucos são os municípios brasileiros capacitados para tais funções e atribuições (MILARÉ, 2008).

Figura 3 – Estrutura do Sisnama, segundo o art. 6º da Lei nº. 6.938/1981. Fonte: Confeccionada pelo autor a partir do art. 6º da Lei nº. 6.938/1981.

Os estados, o Distrito Federal e os municípios, na esfera de suas competências e nas áreas de suas jurisdições, têm como principais funções implementar a PNMA; estabelecer um conjunto articulado de órgãos, entidades, regras e práticas responsáveis pela proteção e pela melhoria da qualidade ambiental; e garantir a descentralização da gestão ambiental. Para que isso seja possível, elaboraram normas supletivas e complementares, e padrões relacionados com o meio ambiente, observando os que foram estabelecidos pelo Conama.

No nível federal, os principais órgãos que tratam da questão ambiental são o MMA, Ibama e o Instituto Chico Mendes. Outros também influenciam a pasta ambiental, porém não é sua missão exclusiva o tema meio ambiente. E no âmbito estadual, ao realizar uma análise da estrutura do Sisnama, verifica-se que todos os estados do Brasil possuem uma Secretaria Estadual de Meio Ambiente ou um órgão que trata de outro tema, mas tem a questão ambiental vinculada a sua pasta (BRASIL, 2007a). Mas, na esfera municipal, com base nos dados obtidos no Sistema de Dados Estatísticos do MMA8, a situação é diferente. Para um universo de 5.564 municípios, identificou-se que 1.752 municípios possuem Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMMA) e 3.812 não possuem. A distribuição dessas secretarias ambientais pelo território nacional pode ser observada no Cartograma 1.

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Todavia, quando o critério passa a ser: caso não possua SMMA, possui

departamento ou órgão similar de meio ambiente? Obtém-se o seguinte resultado: 2.017

municípios possuem algum tipo de órgão para tratar da questão ambiental, conforme pode ser observado no Cartograma 2. Somando-se o resultado da Cartograma 1 com o da Cartograma 2, tem-se: em 3.769 municípios há algum órgão para tratar a questão ambiental, enquanto 1.795 não, conforme Cartograma 3.

Agregando os dados municipais com os estaduais, verifica-se que apenas dois estados e o Distrito Federal possuem 100% dos municípios com algum órgão municipal para tratar da questão ambiental; em oito estados, mais de 90% dos municípios contam com órgãos municipais de meio ambiente; em treze estados, 60% a 90% dos municípios; e três estados possuem de 40% a 60% dos municípios com algum órgão municipal para tratar da questão ambiental, conforme pode ser visto na Cartograma 4 e na Tabela 1. Somando os dados estaduais com os de todo o Brasil, tem-se que 67,63% dos municípios brasileiros possuem algum órgão ambiental, o qual se julga ser uma porcentagem boa de municipalização da questão ambiental, mas longe de ser a ideal (100%).

Cartograma 1 - Municípios que possuem Secretaria Municipal de Meio Ambiente.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do MMA e IBGE (2005).

Cartograma 2 - Municípios que não possuem Secretaria Municipal de Meio Ambiente, mas dispõem de departamento ou órgão similar de meio ambiente.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do MMA e IBGE (2005).

Cartograma 3 - Municípios que possuem Secretaria Municipal de Meio Ambiente ou departamento ou órgão similar de meio ambiente. Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do MMA e IBGE (2005).

Cartograma 4 - Mapa do índice verde de municipalização.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de dados do MMA e IBGE (2005).

Tabela 2 – Índice verde de municipalização.

UF Total municípios Número de municípios que possuem órgão ambiental Número de municípios que não

possuem órgão ambiental Índice verde de municipalização % DF 1 1 0 100,00 ES 78 78 0 100,00 RR 15 15 0 100,00 RJ 92 91 1 98,91 PE 185 177 8 95,68 AP 16 15 1 93,75 PR 399 367 32 91,98 AM 62 57 5 91,94 SC 293 269 24 91,81 MS 78 71 7 91,03 PA 143 129 14 90,21 RS 496 446 50 89,92 MT 141 121 20 85,82 SE 75 64 11 85,33 AL 102 85 17 83,33 GO 246 201 45 81,71 RO 52 42 10 80,77 CE 184 143 41 77,72 AC 22 17 5 77,27 MA 217 156 61 71,89 MG 853 597 256 69,99 BA 417 287 130 68,82 SP 645 443 202 68,68 PI 223 150 73 67,26 PB 223 125 98 56,05 RN 167 92 75 55,09 TO 139 63 76 45,32 Total 5.564 4.302 1.262 77,32

No entanto, para que o Sisnama atue como um sistema, não basta um conjunto de órgãos e de instrumentos. É preciso compartilhar a informação, avaliar e acompanhar permanentemente as políticas ambientais do país. A alma do Sisnama é a comunicação que recebe, pois transmite estímulos de alto a baixo, de um lado para o outro (MILARÉ, 2008). Esse processo deve ser contínuo de forma que o próprio sistema se retro alimente. Sem o funcionamento desse sistema, o Sisnama não pode exercer sua função de tutela administrativa do meio ambiente. Para que isso seja possível, o Sisnama conta com o Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente (Sinima).