Políticas Tarifárias no Setor de Transportes

Política tarifária pode ser conceituada como sendo um conjunto de diretrizes que regulamentam o valor das tarifas dos serviços públicos, estabelecendo seus objetivos, estrutura, remuneração das empresas operadoras, metodologias de cálculo e reajustes, períodos de reajustes e outros parâmetros vinculados a seus objetivos.

Moura (2005) aborda em seu estudo cinco diferentes concepções bem contrastantes

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O serviço público de transporte ocorre quando são utilizados meios de transporte que não são de propriedade dos passageiros, sendo estes servidos por terceiros. O serviço pode ser fornecido tanto por empresas públicas quanto privadas (Wikipédia, 2007).

O transporte de passageiros é um serviço público, sendo dever do Estado planejá-lo e gerenciá-lo, inclusive estabelecendo suas tarifas, ainda que a prestação do serviço seja delegada a operadores privados (Azevedo, 2007).

de políticas tarifárias dentre as que existem na literatura:

 A tarifa deve ser fixada em um patamar que possa estar ao nível dos custos marginais de curto prazo, pois assim rezam os princípios da eficiência econômica da teoria da produção, entendendo-se por custo marginal de curto prazo todos os custos de manutenção e de administração da infra-estrutura (Lima, 1992 apud

Moura, 2005).

 As tarifas devem ser gradualmente aumentadas até se igualarem aos custos marginais de longo prazo, os quais são aproximados pela soma dos gastos com custeio, manutenção (ou depreciação/juros dos empréstimos associados à produção) e dos custos com ampliação. As tarifas devem ser periodicamente corrigidas por índices que traduzam a inflação setorial. Os serviços de caráter social e os chamados ramais antieconômicos devem ser cobertos por subsídios (Lima, 1992 apud Moura, 2005).

 A procura de um processo de tarifação, analisando-se apenas os pontos internos

do sistema, através da identificação das curvas de oferta e demanda, não leva naturalmente à definição de uma tarifa ótima, nem tampouco a um processo de tarifação adequado (Lima, 1992 apud Moura, 2005).

 A tarifa é um instrumento de política social e como tal não deve guardar nenhuma relação com os custos, devendo o eventual déficit ser coberto por subsídios (Lima, 1992 apud Moura, 2005).

 Adota o conceito de tarifa do transporte público urbano sobre três aspectos: da teoria da produção, da teoria do comportamento do consumidor e da teoria da alocação de recursos (Lima, 1992 apud Moura, 2005).

A NTU (2005) ressalta que “embora nem sempre explicitadas, as políticas tarifárias estão associadas a políticas públicas mais amplas, que geram efeitos sobre a condição sócio-econômica dos usuários,... e a sustentabilidade econômico-financeira dos sistemas de transporte”. A Figura 12 apresenta a política tarifária num contexto de política pública.

Segundo o Ministério das Cidades (2007), quando da definição da política tarifária, a preocupação se estende além da definição da estratégia básica, incluindo-se também outros elementos, tais como: intervalos de tempo entre reajustes, instrumentos de incentivo ao investimento, introdução de subsídios e incentivos fiscais, alocação geral de riscos, controle de preços de insumos, inclusão de receitas alternativas.

Figura 12: Política Tarifária de Transporte Coletivo num Contexto de Política Pública

Fonte: NTU (2005)

A revisão¹⁸ e o reajuste¹⁹ do valor da tarifa são procedimentos necessários à manutenção do equilíbrio econômico do contrato, pois os custos de produção estão sujeitos a variações e riscos. Ao mesmo tempo, eles representam um ponto permanente de conflito, porque a renda dos usuários não consegue muitas vezes acompanhar a evolução dos custos (Ministério das Cidades, 2007).

A política tarifária contempla objetivos que são muitas vezes conflitantes (NTU, 2005):



Do ponto de vista financeiro, o ideal seria a tarifação pelo custo médio do serviço.



Do ponto de vista econômico, cada usuário seria tarifado pelo custo marginal de sua entrada no sistema.



Do ponto de vista social, cada usuário deveria ser tarifado de acordo com a sua capacidade de pagamento.

Esta questão exige que sejam analisados os impactos sobre os diversos grupos sociais, para então estabelecer uma política eficiente e eficaz de preço. O conflito ocorre em virtude da necessidade de se garantir a modicidade da tarifa, o equilíbrio do contrato e a atratividade para os investidores, enfim, a tarifa tem de garantir os custos de capital, operacionais, assim como o lucro (Ministério das Cidades, 2007). Cadaval (1992, apud Verroni, 2006) afirma que não é possível alcançar todos os objetivos de maneira igualitária, alguns terão mais ou menos impactos.

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Revisão – corresponde a fatos imprevisíveis que afetem o equilíbrio econômico de um contrato (Ministério das Cidades, 2004).

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Reajuste - visa ajustar a equação financeira do contrato às variações que são previsíveis dos custos (Ministério das Cidades, 2004).

Política Pública Saúde Educação Transporte Habitação Emprego Coletivo Individual Investimento Regulação Tarifação

Segundo a NTU (2005), três aspectos devem ser considerados quando da elaboração de políticas tarifárias: objetivos, estrutura tarifária e tecnologias de cobrança. Strambi & Novaes (1992a, apud Verroni, 2006) citam dois: nível tarifário e estrutura tarifária. Entretanto, Cadaval (1992 apud Verroni, 2006) acrescenta as concessões especiais ao nível tarifário e estrutura tarifária:



Objetivos – são os resultados que se espera alcançar com a aplicação da política

tarifária (NTU, 2005).



Nível Tarifário - é o valor suficiente para garantir a cobertura dos ganhos e encargos da empresa operadora. Contempla método de determinação da tarifa e procedimentos de reajustes e revisões (Verroni, 2006; NTU, 2005).



Estrutura Tarifária – é a forma de cobrar pelos serviços. Demonstra a divisão dos custos entre os usuários, envolvendo o nível de preços, as estratégias de cobrança e as opções de pagamento (NTU, 2005; Cadaval, 1992 e Strambi & Novaes, 1992, b apud Verroni, 2006).



Tecnologias de Cobrança – são as ferramentas (equipamentos, procedimentos e programas) utilizadas para operacionalizar a venda de bilhetes e o controle do pagamento de tarifas (NTU, 2005).



Concessões Especiais – são os descontos e gratuidades concedidos a grupos de

usuários, podendo contemplar também horários, linhas e bilhetes sociais (Pereira & Orrico Filho, 1995 apud Verroni, 2006).

4.2.1. Objetivos da Política Tarifária

Segundo a NTU (2005), os objetivos norteiam a estrutura tarifária e a tecnologia de cobrança empregada. Entretanto, em alguns casos, o surgimento de novas tecnologias pode levar a uma mudança na estrutura ou até mesmo à reavaliação dos objetivos de política tarifária.

É possível identificar três objetivos básicos de políticas tarifárias (NTU, 2005):



Econômico - indução a que as escolhas dos usuários se dêem de forma

economicamente ótima.



Social - redistribuição de renda e inclusão de classes menos favorecidas. Esses objetivos estão ligados à eficiência produtiva, alocativa e distributiva.



Financeiro - cobertura dos custos dos serviços²⁰.

Strambi & Novaes (1992a, apud Verroni, 2006) citam como objetivos de uma política tarifária a “eficiência econômica; equidade e outras metas sociais; cobertura dos custos; maximização das receitas e conveniência”. Embora os dois primeiros sejam os mais importantes, são também os mais conflitantes. Verroni (2006) explica que este fato ocorre porque o primeiro deve ser analisado sob o ponto de vista da teoria econômica, enquanto que o segundo baseado em justiça social.

Assim, a política tarifária é o resultado do grau de importância atribuído a cada objetivo. Verroni (2006) destaca que antes de se tentar determinar os objetivos da política tarifária, mesmo que conflitantes, deve-se definir os objetivos do transporte.

4.2.2. Nível Tarifário

O nível tarifário é o valor suficiente para garantir a cobertura dos ganhos e encargos da empresa operadora, estando relacionada a este a necessidade de subsidiar o sistema de transporte. Integram o nível tarifário o método de definição do valor da tarifa e os procedimentos de reajustes e revisões (NTU, 2005; Verroni, 2006).

O nível tarifário é também um dos três elementos da estrutura tarifária. Este representa o valor da tarifa, que segundo Cadaval (1992, apud Verroni, 2006) pode variar de zero até valores que propiciem grandes ganhos a empresa operadora, sendo sua conciliação com a capacidade contributiva dos usuários difícil de solucionar.

4.2.3. Estrutura Tarifária

A estrutura tarifária é a forma de cobrar pelos serviços. Esta pode ser por tipo de serviço, qualidade, usuário, horário, extensão da linha, por seção, etc. A estrutura tarifária demonstra a divisão dos custos entre os usuários, envolvendo o nível da tarifa, as estratégias de cobrança e as opções de pagamento (NTU, 2005; Cadaval, 1992; Strambi & Novaes, 1992b apud Verroni, 2006):

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Custos dos Serviços – podem-se considerar apenas os custos internos das viagens, por exemplo: investimentos e operação, ou também os custos externos, tais como: congestionamentos, acidentes, poluição do ar, etc. (NTU, 2005).



Valor ou nível da tarifa – refere-se ao método de determinação da tarifa e aos procedimentos de reajustes e revisões.



Opções de pagamento – são as condições oferecidas aos usuários para a

aquisição de determinada tarifa ou crédito usado nas viagens.



Estratégia de cobrança – refere-se à forma de cobrança da tarifa. A NTU (2005) a

diferencia em duas: unificação²¹ e diversificação²² tarifária, sendo abordado nesta última as questões relacionadas com a integração e as gratuidades e descontos.

Segundo Pereira & Orrico Filho (1995 apud Verroni, 2006), os cinco principais tipos de estrutura tarifária são:

 Tarifa única - é a cobrança de um único valor, independente da distância a ser percorrida.

 Tarifa por linha - cada linha do sistema tem uma tarifa, não levando em consideração o tempo e a extensão da viagem.

 Tarifa graduada ou por secção - é aquela cobrada por trecho de prestação de serviços.

 Estrutura zonal de tarifas - é a combinação das tarifas única e graduada. A tarifa única é aplicada dentro de cada zona e as viagens entre zonas necessitam ter uma complementação.

 Tarifa por tempo - é cobrada levando em consideração o tempo previsto para o deslocamento.

 Integração tarifária - permite que com um único pagamento o usuário utilize dois ou mais modos de transporte. O valor da tarifa integrada deverá ser menor que a soma dos valores das tarifas de cada modo individualmente.

4.2.4. Concessões Especiais

São consideradas como concessões especiais as gratuidades e os descontos concedidos a grupos profissionais, comunidades e estudantes para que possam

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Unificação Tarifária - consiste na cobrança de uma mesma tarifa para qualquer deslocamento em uma rede de transporte (NUT, 2005)

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Diversificação Tarifária - várias tarifas podem ser criadas para levar em conta as diferenças entre usuários, a qualidade dos serviços, a extensão das viagens ou o momento em que são realizadas, a exemplo do que já fazem as companhias aéreas que vendem passagens mais baratas para quem as compra com determinada antecedência (NTU, 2005).

utilizar os serviços de transporte público urbano por ônibus (Cadaval, 1992 apud

Verroni, 2006).

Pereira & Orrico Filho (1995 apud Verroni, 2006) considera como as principais concessões especiais “os descontos e gratuidades²³, os horários sociais ou econômicos, as linhas sociais e os bilhetes sociais”:

 Descontos e gratuidades – geralmente são realizados através do legislativo, beneficiando agentes dos correios, policiais, estudantes e trabalhadores em transportes coletivos (estes de modo informal), entre outros. Os idosos acima de 65 anos, por preceito constitucional, têm direito ao transporte gratuito. O custeio dos descontos é suportado pelos outros usuários e as gratuidades suportadas pelos operadores, na maioria das vezes.

 Horário social ou econômico – tipo de desconto realizado nos horários fora do chamado horário de pico, nos períodos da manhã e da tarde, servindo para “achatar” esses períodos.

 Linhas sociais - tipo de desconto que serve para beneficiar usuários geralmente de pouco poder aquisitivo. Com baixa viabilidade, não permite ao operador ter ao menos equilíbrio entre receitas e despesas.

 Bilhete social - é destinado a categorias de pessoas que passam dificuldades, tais como desempregados, estudantes carentes, pessoas portadoras de necessidades especiais.

4.2.5. Remuneração das Empresas Operadoras

A forma como as empresas operadoras são remuneradas influencia a estrutura tarifária e por ela é influenciada, mesmo não sendo um componente da política tarifária. Esta pode ser direta (pelo usuário) ou por uma entidade governamental, privada ou mista, que concentra a receita tarifária e faz a sua distribuição segundo determinado critério. Quando da remuneração pelo usuário, os valores arrecadados com o pagamento das tarifas fluem diretamente para o caixa da empresa operadora que prestou o serviço e existindo algum tipo de compensação financeira a ser realizada, usa-se atribuir essa função a uma organização que controla a receita

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Gratuidades e descontos - isenção do pagamento de tarifas e os descontos concedidos a determinadas categorias de usuários são práticas antigas no sistema de transporte público. Os beneficiários mais comuns são os idosos (acima de 65 anos) e os estudantes, que quase sempre gozam do desconto de 50% sobre a tarifa (NTU, 2005).

tarifária e a distribui entre as empresas operadoras (Verroni, 2006).

4.3. Metodologias de Cálculo do Valor da Tarifa

Segundo Verroni (2006), o método de cálculo do valor da tarifa ganha importância única, em função do contexto de interesses entre partes da sociedade, que muitas vezes é complexo e divergente; devendo o método requerer não somente transparência e compreensão pelas partes envolvidas, como gerar incentivos para a máxima eficiência do setor.

Azevedo (2006) afirma que a “grande questão é a necessidade de conhecer a demanda, dimensionar corretamente a oferta, calcular a frota, incluindo os picos sazonais e reservas e, então, chegar a valores adequados e específicos de custos”. Dentre os empecilhos encontrados para se calcular o valor da tarifa, o autor destaca o fato de que as empresas operadoras normalmente não abrem acesso aos dados, dificultando a quantificação e a monetarização de uma boa parcela de seus componentes, bem como o conhecimento dos custos reais. Estes fatos junto com a situação do sistema levam a custos elevados e, conseqüentemente, a altas tarifas.

A prática brasileira de cálculo do valor da tarifa é o método do custo médio, sendo este aplicado como se o sistema fosse operado por uma única empresa operadora e admitindo que existam as que operam acima da média e as que operam abaixo, ou seja, empresas com lucro e empresas com prejuízo. As que operam com custos acima da média não são obrigatoriamente ineficientes: tem-se apenas que seus custos de produção são mais altos que a média (Azevedo, 2006).

Dentre os reflexos da prática brasileira, Azevedo (2006) destaca como os mais importantes à inexistência de interesse em aumentar a produtividade, uma vez que todos os custos são cobertos e periodicamente atualizados; e a permanência assegurada das empresas operadoras “verdadeiramente menos eficientes” no sistema, pois estas elevam a rentabilidade das mais eficientes.

Segundo a literatura consultada, os métodos atuais de cálculo do valor da tarifa, planilhas calculadas com custos médios e Cost Plus com taxa de remuneração, podem ser os responsáveis pelo crescimento dos custos. Metodologias baseadas em preço ou remuneração limitado a um valor, tarifa com controle de custos e

remuneração com redutor (Price Cap) poderão apresentar melhores resultados (Aragão et al. ,2000 apud Verroni, 2006).

Pereira & Orrico Filho (1995 apud Verroni, 2006) preconizam que para se ter uma definição do valor da tarifa deve-se inicialmente desenvolver a unidade de medida, que pode ser assento x quilômetro oferecido, veículos, viagens etc. e depois, determinar a sua metodologia de cálculo.

De acordo com Quinet e Quercy (1989/90 apud Souza, 1998) existem basicamente dois grandes grupos de tarifação no setor de transportes: os sistemas ditos “marginalistas”, que se baseiam na teoria econômica da alocação ótima dos recursos; e os sistemas mais "práticos", mais "operacionais", que se fundamentam nos objetivos que a tarifação deve atingir.

Azevedo (2006) se refere a dois tipos básicos de planilha em uso no Brasil: a que remunera cada uma das empresas operadoras com base no custo médio estimado para ela individualmente; e a que remunera todas as empresas com base no custo médio global do sistema, sendo que esta última, às vezes, subdivide o sistema em grupos para diminuir as distorções.

Entretanto, Verroni (2006) cita que para o cálculo dos custos e posterior definição do valor da tarifa, existem diversas metodologias, sendo destacadas quatro: o Método Direto, a Planilha do CEPAM - Centro de Estudos e Pesquisa de Administração Municipal – Fundação Prefeito Faria Lima, o Método Leonês e a Planilha GEIPOT.

A seguir é apresentado um conjunto de métodos de cálculo do valor da tarifa, identificados na literatura utilizada na revisão bibliográfica deste estudo.

4.3.1. Custo Marginal

Segundo Cadaval (1992, apud Verroni, 2006), o objetivo da tarifação pelo custo marginal é a alocação ótima dos recursos econômicos. Consiste em cobrar do usuário o valor correspondente ao seu uso efetivo do sistema de transporte e, de acordo com o custo que ele individualmente adiciona à produção, ou seja, este método cobra mais dos usuários que induzem o sistema a sobredimensionar a infra-estrutura para atender os picos de demanda, provocando ociosidade custosa nos entre-picos.

O método exige um aparato custoso de informações, estando o Poder Público sujeito à assimetria²⁴ destas, além de penalizar os usuários que não têm opção de utilizar o serviço fora dos períodos de picos de demanda (Ministério das Cidades, 2007).

Sua estrutura contempla também custos com infra-estrutura, segurança e acidentes, congestionamentos e ambientais (poluição do ar e sonora), podendo ser aplicado no transporte de carga e passageiros (European Commission, 2002b; World Bank, 1990).

4.3.2. Custo Médio ou Taxa Interna de Retorno - TIR

O objetivo deste método de tarifação é assegurar receitas suficientes para cobertura de todas as despesas incorridas (Cadaval, 1992 apud Verroni, 2006). Consiste em cobrir os custos totais de operação mais uma taxa de retorno sobre o capital investido. O lucro mais os custos operacionais devem ser iguais à receita total (Gomide, 1998

apud Verroni, 2006).

Por permitir a cobertura dos custos, ser de fácil administração e adaptação e não estabelecer discriminação²⁵ entre usuários, este método é o convencionalmente utilizado no transporte público: planilha de custos com base no custo médio por passageiro (Ministério das Cidades, 2007).

No que se refere à adaptação este método permite a introdução de diversos critérios visando diferenciar os usuários: pela freqüência de utilização, distância percorrida, período de utilização, segmentos de usuários, entre outros.

Entretanto a fixação da taxa de retorno e a definição dos custos de investimento e de produção são pontos críticos e de difícil estimativa por parte do Poder Público, em virtude da assimetria de informações a favor do empresário. Outro ponto crítico ocorre em face deste método desestimular a busca de eficiência e inovação (Ministério das Cidades, 2007).

A tarifa definida em licitação é uma variação da determinada pelo custo médio ou pela taxa interna de retorno. Nesta o proponente define qual será a taxa de retorno. Na

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Assimetria = ausência de proporção, regularidade, harmonia e conformidade como um todo. 25

Refere-se ao fato de que o método baseado em custos marginais penaliza os usuários que não têm opção de utilizar o serviço fora dos períodos de picos de demanda.

medida em que este tem de justificar sua proposta, o Poder Público pode reduzir a assimetria de informação da qual sofre, além de induzir o operador a buscar eficiência. Todavia uma oferta de preço altamente competitiva pode afetar o incentivo ao investimento, prejudicando assim a qualidade do serviço, bem como esta estratégia de redução ser anulada em virtude da maquinação de preços entre licitantes (Ministério das Cidades, 2007).

A seguir é apresentada a equação que define o valor da tarifa pelo custo médio ou pela taxa interna de retorno (Gomide, 1998 apud Verroni, 2006):

          Q sK T D CVMe P Onde: P = Preço ou tarifa.

CVMe = Custo variável médio. D = Depreciação.

T = Tributos.

s = Taxa de retorno permitida. K = Estoque de capital.

Q = Quantidade produzida.

4.3.3. Regulação por Incentivos

O objetivo do método de tarifação consiste em induzir as empresas operadoras a otimizarem seus processos produtivos. A literatura lista uma série de métodos (Ministério das Cidades, 2007):



Price Cap - consiste em estabelecer um valor máximo de referência (teto tarifário)

a ser cobrado do usuário, sendo este definido pela concessionária (NTU, 2005).



Revenue Cap - compensa o risco produzido pelo Price Cap, sem prejudicar a

busca de eficiência, na medida em que se mantenha ainda o incentivo à redução de custo (exemplos: verba anual fixa ou verba por usuário).

na estrutura de custo da empresa mais eficiente do sistema.



Benchmarking Competition - as empresas operadoras têm sua remuneração

calculada a partir de exigentes parâmetros de produtividade, induzindo-as à maior eficiência.

O Price Cap é empregado em vários serviços públicos no Brasil, principalmente nas

concessões de telecomunicações e energia elétrica (NTU, 2005). Todavia este é recomendado como método de reajuste tarifário (Ministério da Fazenda, 2006), tópico abordado no item 4.3.11. Procedimentos de Reajuste e Revisão deste capítulo.

4.3.4. Método Direto ou de Comprovação

Segundo Khair (1983 apud Verroni, 2006), o objetivo do método de tarifação consiste em eliminar a assimetria das informações fornecidas pelas empresas operadoras quando do levantamento de subsídios para a definição do valor da tarifa, uma vez que estas não são comprovadas.

O autor afirma ainda que devem ser utilizados os “valores absolutos de custos e receitas” realizadas no período em referência e que estes valores devem ser comprovados com a documentação contábil e gerencial das empresas operadoras.

Khair (1983a apud Moura, 2005) ressalta que o método permite definir a tarifa real do serviço público de transporte coletivo, sendo o pioneiro a mencionar a necessidade de considerar a receita financeira da empresa operadora quando do cálculo desta. O número de passageiros, a quilometragem mensal da frota, folha de pagamento da

No documento TRANSPORTE HIDROVIÁRIO INTERIOR DE PASSAGEIROS NA REGIÃO AMAZÔNICA: METODOLOGIAS APLICÁVEIS AO CÁLCULO DO VALOR DA TARIFA. Eliane Gomes de Brito (páginas 98-200)