questão não se preocupa com quem sairá mais forte relativamente ao final do processo de cooperação, adota-se uma perspectiva neoliberal-institucionalista a qual avança no processo de definição de regras para constranger a ação dos Estados sobre determinado problema.
No entanto, se após uma ação de cooperação, todos os Estados envolvidos saíramde maneira absoluta com ganhos maiores, mas se a distribuição desses ganhos alterar o jogo de forças entre esses Estados a ponto de afetar a dinâmica de poder e autopreservação de alguns, menor será a vontade dos Estados com menor ganho relativo em cooperar e ceder parte da sua soberania ao plano internacional. Se tal lógica for preferida por um agente político (Estado), considera-se que este adotou a abordagem neorrealista e maior será a dificuldade em aceitar a submissão às regras acordadas de maneira multilateral.
Devido à complexidade e à multiformidade do contexto internacional, não se considera viável apenas a aplicação pura de uma ou outra abordagem teórica na orientação dos Estados-nacionais e de seus representantes em foro de negociação internacional. Como apresentado anteriormente, as escolas e abordagens teóricas das relações internacionais não podem ser limitadas ao debate racionalista neo-neo, e diversos fenômenos e posições nacionais podem melhor ser explicados por outras vertentes, como por exemplo, o posicionamento de países de orientação socialista. Tais estados conferem à abordagem marxista grande parte da explicação ontológica das relações entre países, ou melhor, a partir da luta de classes e do controle dos meios de produção.
Assim, a análise do regime internacional de mudança do clima adotada aqui foi realizada a partir de um processo de avaliação dos principais elementos teóricos que constituem um regime internacional. Abaixo são analisados os objetivos explícitos, seus princípios, as principais regras e normas de tomada de decisão, seus participantes, qual é seu desenho institucional, os seus itens e mecanismos de controle de ação dos participantes, à luz da análise histórica das negociações. Tal exercício ampara no cumprimento do objetivo específico de pesquisa b) que é de sistematizar os conceitos fundamentais da ciência do clima e do regime internacional para auxiliar no tratamento da política e gestão da mudança global do clima.
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3.1 A FORMAÇÃO DO REGIME: Marcos Iniciais
A primeira grande conferência internacional realizada para tratar a temática do clima global foi a 1ª Conferência do Clima Mundial (em inglês World Climate Conference - WCC), que ocorreu em Genebra, em fevereiro de 1979, por meio do apoio e auspícios da Organização Meteorológica Mundial (OMM). O foco de trabalho da conferência, que agregou basicamente cientistas, foi o tratamento da problemática da mudança do clima sob o prisma da pesquisa e da previsão meteorológica nas seguintes áreas: estudos de impactos integrados, variabilidade e mudança do clima, análise de dados climáticos e trabalhos de identificação de áreas temáticas prioritárias.
Apesar de seu caráter essencialmente científico, a conferência motivou a criação do Programa de Pesquisa do Clima Mundial (World Climate Research Programme72), que foi lançado em 1980 com o apoio da OMM e do Conselho Internacional para Ciência (em inglês International Council for Science United ± ICSU1. A realização da primeira conferência foi importante para construir condições políticas para apoiar a criação do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC73) em 1988.
Em 1985, um encontro realizado em Villach (Áustria) apresentou como uma das suas recomendações a criação de um programa sobre mudança do clima integrando não somente a comunidade científica, mas também os governos e as organizações internacionais, em especial, a Organização Meteorológica Mundial, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e o Conselho Internacional de Uniões Científicas.
Entretanto, o tema de mudança do clima é levado à atenção mais ampla das Nações Unidas de maneira formal por meio do pedido do governo de Malta com a SURSRVWD GH DEHUWXUD GH XP LWHP QD DJHQGD VREUH D ³&RQVHUYDomRGRFOLPDFRPR SDUWH GR SDWULP{QLRFRPXP GD KXPDQLGDGH´TXHIoi submetida à consideração da Assembleia Geral (AG) em sua 70ª sessão (em 1988). Tal submissão já considerava o trabalho conjunto entre a OMM e o PNUMA, que havia constituído a proposta da criação do IPCC por meio de seus órgãos decisórios internos.
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72 Detalhes adicionais sobre a história do Programa, assim como as atividades atuais podem ser acessadas em seu sítio de internet oficial, disponível em: http://www.wcrp-climate.org/. Acessado em 01/02/2014.
73 O lançamento do primeiro relatório de avaliação do IPCC ocorreu durante a segunda Conferência do Clima Mundial, realizada também em Genebra em 1990.
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Assim SRU PHLR GR GRFXPHQWR ³3URWHomR GR FOLPD JOREDO SDUD DV JHUDo}HV SUHVHQWHV H IXWXUDV GD KXPDQLGDGH´ IRUPDOPHQWH UHJLVWUDGR FRPR $5(6 datado de 6 dezembro de 198874), D$*UHFRQKHFHTXHDPXGDQoDGRFOLPDp³XPDpreocupação comum da humanidade, uma vez que o clima é uma condição HVVHQFLDO SDUD VXVWHQWDU D YLGD QD 7HUUD´ SDUDJUDIR º da A/RES/43/53). Outra importante diretriz contida nessa resolução encontra-se em seu parágrafo 5º o qual a AG endossa a decisão do PNUMA e da OMM de criar o IPCC, sinalizando que este painel deveria fornecer avaliações científicas para o tratamento do problema.
Entretanto, é por meio do parágrafo 10º da resolução acima citada que a AG delibera que o IPCC deveria realizar, da maneira mais breve possível, uma revisão abrangente, contendo recomendações sobre os seguintes pontos:
(a) O estado do conhecimento da ciência do clima e da mudança do clima;
(b) Programas e estudos sobre o impacto social e econômico da mudança do clima, incluindo do aquecimento global;
(c) Estratégias de resposta possíveis para atrasar, limitar ou reduzir o impacto da mudança do clima adversa;
(d) A identificação e eventual reforço de instrumentos jurídicos internacionais relevantes existentes que influenciam o clima; (e) Elementos para inclusão em uma possível futura convenção internacional sobre o clima;
(Paragrafo 10º da A/RES/43/53 :198875).
A partir daí, o presidente do IPCC, o meteorologista sueco Bert Rickard Johannes Bolin, recebeu o mandato formalizado dos governos nacionais para avançar na organização dos pesquisadores do IPCC e produzir o primeiro relatório de avaliação, que como apresentado no capítulo anterior, foi organizado fundamentalmente, por meio de três grupos de trabalho que, de maneira simplificada, são: ciência, impactos (adaptação) e estratégias de resposta (mitigação)76, ou mais formalmente:
GT1) Relatório Mudança do Clima: a avaliação científica do IPCC; GT2) Relatório Mudança do Clima: a avaliação de impactos do IPCC; GT3) Relatório Mudança do Clima: as estratégias de resposta do IPCC.
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74 Disponível em http://www.un.org/documents/ga/res/43/a43r053.htm. Acessado em 02/02/2014 75 Tradução nossa.
76 eLPSRUWDQWHUHVVDOWDUTXHRWHUPR³PLWLJDomR´QRkPELWRGDSUREOHPiWLFDGDPXGDQoDGRFOLPDp UHIHUHQWHjVFDXVDVGRSUREOHPDHRFRQFHLWRGH³DGDSWDomR´VHDVVRFLDDTXHVWmRGRVLPSDFWRV(VWH esclarecimento é importante, pois em grande medida os processos de gestão ambiental utilizam o termo mitigação para orientar ações sobre os impactos ambientais de uma determinada ação antrópica.
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O chamado AR1 (Assessment Report) do IPCC contou com trabalhos sobre dois itens adicionais: a) uma avaliação de como a participação dos países em desenvolvimento poderia ser ampliada nos trabalhos do IPCC, assim como representantes deste grupo de países poderiam ser mais amplamente envolvidos nas ações de pesquisa, adaptação e mitigação da mudança do clima, e b) elementos para realização de trabalhos futuros de cooperação internacional sobre o tema. Especificamente sobre o ponto (b) o documento síntese do relatório recomenda:
As negociações internacionais sobre uma convenção-quadro devem começar o mais rápido possível após a apresentação deste relatório, de acordo com a Resolução SS II/3 Climate.C. (Agosto de 1990) do Conselho de Administração do PNUMA e da Resolução 8 (EC-XLII, Junho de 1990) do Conselho Executivo da OMM. Muitos países, essencialmente em desenvolvimento, enfatizaram que as negociações devem ser conduzidas em um fórum, de modo e com o tempo suficiente para ser decidida pela Assembleia Geral da ONU. (...)
5.0.1 Esta convenção, e quaisquer protocolos adicionais que possam ser acordados, forneceria uma base sólida para uma cooperação eficaz para agir sobre as emissões de gases de efeito estufa e se adaptar a quaisquer efeitos adversos da mudança do clima. A convenção deve reconhecer a mudança do clima como uma preocupação comum da humanidade e, no mínimo, conter os princípios e obrigações gerais. Deverá ser formulada de tal forma a obter a adesão do maior número possível e mais adequadamente equilibrada gama de países, permitindo simultaneamente a ação oportuna a tomar.
5.0.2 Questões-chave para as negociações incluirão os critérios, prazos, forma jurídica e incidência de quaisquer obrigações para controlar as emissões líquidas de gases de efeito estufa, como tratar equitativamente as consequências para todos, os mecanismos institucionais, incluindo pesquisa e monitoramento que podem ser necessários, e em particular, os pedidos dos países em desenvolvimento em termos de recursos financeiros adicionais e para a transferência de tecnologia em uma base preferencial. Os possíveis elementos de uma convenção-quadro sobre mudança do clima foram identificadas e discutidas pelo Grupo de Trabalho III em seu artigo de tópico sobre medidas legais, anexo a seu resumo para formulador de políticas. (Overview Document/IPCC: 1990, p.60)77.
Ao se avaliar o artigo citado acima, produzido pelo grupo de trabalho sobre medidas de resposta (GT3), alguns pontos chamam a atenção. Primeiramente, que os três coordenadores do texto possuíam origem em países desenvolvidos, sendo um dele de Malta (D. Attard), país que realizou a proposta inicial junto a Assembleia
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Geral da ONU, e os demais coordenadores foram R. Rochon, do Canadá, e R. Beetham, do Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte. Além disso, uma das recomendações centrais presentes no artigo é que a futura Convenção-Quadro VREUH 0XGDQoD GR &OLPD ³GHYH VHJXLU R IRUPDWR GD &RQYHQomR GH 9Lena para a Proteção da Camada de Ozônio, em que estabelece, no mínimo, os princípios e REULJDo}HVJHUDLV´ :*,,,,3&& S 78.Seguindo o padrão do regime de proteção da camada de ozônio, o texto do IPCC ainda propõe que os governos explorem a possibilidade de criação de protocolos, que junto com a Convenção-Quadro poderiam melhor tratar das soluções. Nesse sentido, o texto do IPCC sugere, que:
(...) entre outros, também podem ser consideradas como possíveis temas para anexos ou protocolos à Convenção:
SUiWLFDVDJUtFRODV PDQHMRIORUHVWDO PHFDQLVPRVGHILQDQFLDPHQWR SHVTXLVDVHREVHUYDo}HVVLVWHPiWLFDV FRQVHUYDomRGHHQHUJLDHIRQWHVDOWHUQDWLYDVGHHQHUJLD UHVSRQVDELOLGDGHHFRPSHQVDomR FRPpUFLRLQWHUQDFLRQDOGHHPLVV}HV VLVWHPDGHWULEXWDomRLQWHUQDFLRQDOH
GHVHQYROYLPHQWR H WUDQVIHUrQFLD GH WHFQRORJLDV UHODFLRQDGDV j mudança do clima.
(WGIII/IPCC: 1990, p.268)79.
Entretanto, o texto do IPCC levanta diversos questionamentos que deveriam essencialmente ser definidos pelos Estados para construir uma Convenção sobre o tema, em especial sobre como tratar o problema político da necessidade de agir para evitar a mudança do clima em um ambiente de incertezas científicas e sobre os custos da inação. Da mesma forma, o relatório deixa clara a necessidade de tratamento de três outros pontos, em especial: a) a necessidade de apoio financeiro e técnico para os países em desenvolvimento; b) a necessidade de debater um processo de desenvolvimento e transferência de tecnologias; c) sobre o tratamento das divergentes opiniões entre os membros sobre qual deveria ser o papel e os SRGHUHV GDV LQVWLWXLo}HV TXH VHULDP FULDGDV SHOD ³&RQYHQomR HP SDUWLFXODU QR H[HUFtFLR GD ILVFDOL]DomR H FRQWUROH VREUH DV REULJDo}HV DVVXPLGDV´ :*,,,,3&& 1990, p. 261)80.O relatório de avaliação do IPCC havia sido concluído a tempo da
realização da Segunda Conferência do Clima, que foi realizada entre outubro e novembro de 1990 na cidade de Genebra. Essa conferência tratou de apresentar o
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78 Tradução nossa. 79 Tradução nossa. 80 Tradução nossa.
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relatório do IPCC e os resultados do Programa de Pesquisa do Clima Mundial, assim como serviu de base para realização de uma Declaração Ministerial. Esta declaração foi fruto de duras negociações entre os representantes governamentais. Parte dos cientistas e demais participantes da Conferência desapontaram-se com o teor da declaração ministerial devido a baixa ambição dos níveis ministeriais, em especial para assumir compromissos mais objetivos sobre a temática. Porém, essa declaração foi essencial para que a evolução da temática ocorresse no âmbito da AG da ONU. É possível considerar que os resultados da segunda Conferência sobre o Clima Mundial foram fundamentais para a criação da Convenção-Quadro, as bases para seu Protocolo de Quioto e para o estabelecimento do Sistema de Observação do Clima Global (em inglês Global Climate Observing System - GCOS).
Os resultados da Segunda Conferência sobre o Clima Mundial e o relatório do IPCC foram apresentados na 45ª sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, realizada em dezembro de 1990. A Assembleia aprovou a resolução 45/21281 que
estabeleceu o Comitê Intergovernamental de Negociação (em inglês Intergovernmental Negotiating Committee for a Framework Convention on Climate Change - INC/FCCC). O INC/FCCC, segundo seu primeiro parágrafo da resolução 45/212, tinha o objetivo de negociar o texto de uma Convenção-Quadro efetiva sobre Mudança do Clima, contendo compromissos adequados e quaisquer instrumentos associados.
Segundo a AG, esse comitê deveria ser apoiado pelo PNUMA e OMM. Mas, cRPR ³DUUDQMR´ LQVWLWXFLRQDO LQGHSHQGHQWH GDV GXDV RUJDQL]Do}HV DSRLDGRUDV, esse teria o apoio direto do secretariado ad hoc definido pelo Secretário-Geral das Nações Unidas para apoiar os trabalhos82. A resolução 45/212 aponta que o comitê
deveria ser composto por um presidente, 3 vice-presidentes e um relator, que deveriam necessariamente ser distribuídos de maneira que todas as 5 regiões da ONU estivessem representadas, ou seja, África, América Latina e Caribe, Ásia- Pacífico, Europa Oriental e a região conhecida como Europa Ocidental e outros (em inglês Western European and Others Group ± WEOG). Porém, o processo de negociação deveria ser aberto a todos os Estados membros e demais agencias
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81 O texto da resolução está disponível em: http://www.un.org/documents/ga/res/45/a45r212.htm acessado em 02/02/2014.
82 (P FRPDFULDomRGR&RPLWrRSDSHOGRR3180$ILFRXHQIUDTXHFLGR³QDPHGLGDHPTXHOKH retirou a liderança nas QHJRFLDo}HV´ VREUH PXGDQoD GR FOLPD 3DUWH , $ ± As Negociações internacionais ambientais no âmbito das Nações Unidas e a posição brasileira André Aranha Corrêa do Lago, 2005. p 50).
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especializadas, assim como para observadores de organizações não- governamentais.A resolução ainda definia que a primeira sessão deveria ocorrer em Washington, Estados Unidos da América, o que ocorreu entre 04 e 14 fevereiro de 1991. Nessa seção foram definidas as regras de procedimento e a eleição dos membros do comitê, que contou com o presidente Jean Ripert (França), o relator Ion Draghici (Romênia) e os três seguintes vice-presidentes: Raúl Estrada-Oyuela (Argentina), Ahmed Djoghlaf (Argélia) e o Chandrashekhar Dasgupta83 (Índia). O
diretor executivo do Comitê, que representava o secretariado, escolhido pelo Secretário-Geral, foi o maltês Michael Zammit Cutajar. Outro ponto relevante, resultado da primeira sessão do INC/FCCC, foi a criação de dois subgrupos que auxiliariam a organizar a negociação. Um primeiro para negociar os compromissos e um segundo para definição dos mecanismos jurídicos.
Ao analisar a relatoria de criação dos subgrupos, um ponto essencial que vale ressaltar é que desde o princípio das negociações já havia concordância que a definição dos compromissos deveria levar em consideração que a contribuição dos SDtVHV GHYHULD VHU ³HTXLWDWLYDPHQWH GLIHUHQFLDGD GH DFRUGR FRP DV responsabLOLGDGHV GRV SDtVHV H GH DFRUGR FRP VHXV QtYHLV GH GHVHQYROYLPHQWR´ (A/AC.237/6: 1991, p.24)84. Os compromissos seriam tanto relativos aos processos
de redução de emissões de GEE e de ampliação dos sumidouros e reservatórios de carbono, quanto de apoio para realizar ações de combate aos efeitos adversos da mudança do clima.
Da mesma maneira, seria compromisso da Convenção identificar e aplicar recursos adicionais para que os países em desenvolvimento pudessem realizar ações de mitigação e adaptação, assim como a necessidade de serem apoiados por processos de transferência de tecnologias apropriadas. Outra diferenciação que é afirmada, já no primeiro relatório do INC/FCCC, é que os compromissos devem levar em consideração as características dos países em desenvolvimento. Durante tal consideração, ênfase deveria ser dada em especial aos países que possuem ambientes ilhéus, zonas costeiras com baixa altitude, áreas suscetíveis às secas, enchentes, ambientes urbanos com grande poluição atmosférica, assim como
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83 Chandrashekhar Dasgupta foi eleito durante a sessão para substituir o representante indiano anterior Prabhakar Menon.
84 Tradução nossa. O documento A/AC.237/6 está disponível na plataforma da ONU: http://ccsr.aori.u- tokyo.ac.jp/old/unfccc4/lists/list_806.html acessado em 02/02/2014.
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aqueles com problemas econômicos referentes aos países de economia em transição85 para uma economia de mercado.
Além da primeira sessão, o comitê realizou em 1991 outras três sessões. A segunda sessão ocorreu, em junho, na cidade Genebra86: a terceira sessão foi
realizada em Nairóbi, no mês de setembro; e a quarta sessão, novamente, em Genebra, no mês de dezembro87. Pelo texto do relatório da terceira sessão fica claro
que o subgrupo I, sobre compromissos, já havia alcançado amplo apoio referente à inclusão de alguns princípios no texto da convenção, em especial dos princípios da soberania nacional, da equidade, da precaução e das responsabilidades comuns mas diferenciadas. Com relação à negociação do grupo sobre mecanismos avançou-se, de maneira unânime, que o principal órgão de decisão da Convenção deveria ser a Conferência das Partes. Porém ficaram claras as amplas divergências sobre questões de definição de maneiras de verificação e cumprimento dos compromissos dos países. A quarta sessão avançou nas discussões sobre o objetivo da convenção e sobre formas de realizar a consolidação dos textos produzidos pelos dois grupos (mecanismos e compromissos). O relatório da sessão apresentou um anexo de 75 páginas contendo o status dos textos trabalhados com colchetes nas áreas aonde o acordo ainda não tinha sido logrado.
Durante a 46ª sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas, ocorrida em dezembro de 1991, a resolução 46/169 foi acordada demandando que o Comitê acelerasse os trabalhos e que concluísse com sucesso as negociações a tempo para a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD, também conhecida como a Rio 92). A AG decidiu que a quinta sessão do Comitê deveria ser realizada em duas partes, sendo uma no início de 1992 e outra, se necessário, antes da CNUMAD.
Nos termos desta resolução, a Comissão realizou sua quinta sessão, em Nova York, em duas partes respectivamente, de 18 a 28 de fevereiro e de 30 de abril a 09 maio de 1992, para completar a redação dos textos da Convenção-Quadro. Segundo os relatórios das duas partes (I e II) da sessão (A/AC.237/18), em 9 de maio de 1992 a plenária do Comitê concordou sobre o texto final, adotou o texto da
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85 O termo economias em transição refere-se aos Estados do antigo bloco socialista, pois o processo de dissolução completa da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas ocorre em 1991.
86 Durante a segunda sessão foram definidos os co-presidentes e vice-presidentes dos subgrupos I e II, basicamente: I ± Co-presidentes N. Akao (Japão) e E. de Alba-Alcaraz (México), vice-presidente M.M. Ould El Ghaouth (Mauritania); II ± Co-presidentes E. Dowdswell (Canadá) e R.F. Van Leirop (Vanuatu) e M. Sadowski (Polônia).
87 Os relatórios das reuniões da segunda, terceira e quarta sessões são A/AC.237/9, A/AC.237/12/Corr.1 e A/AC.237/15.