Os princípios jurídico-administrativos regem toda a atividade administrativa, desde a edição de atos e contratos até a fiscalização dos agentes públicos. Estão presentes na Constituição Federal, nas Constituições Estaduais, nas Leis Orgânicas Municipais, bem como na legislação federal, estadual e municipal, tanto explícita quanto implicitamente, ora para exprimir normas gerais ora para regular matéria específica.
A Constituição Federal, no artigo 37, indica expressamente os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência como norteadores, obrigatoriamente, da atuação da Administração Pública, direta e indireta.34
O princípio da legalidade significa que o administrador público deve agir de acordo com a vontade juridicamente positivada, ou seja, conforme as normas jurídicas determinam ou autorizam.
O princípio da impessoalidade exige que a atuação administrativa seja pautada pela objetividade nas relações, norteando-se pela finalidade pública.
O princípio da moralidade é referido pela doutrina como o dever do administrador público de agir ajustado à moral, à ética, à boa- fé, à lealdade, à probidade, mas foi especialmente bem definido por MÁRCIO
34
Há farta doutrina sobre o tema. Cf. Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO, Curso de Direito
Administrativo, p. 68-117; Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, Curso de Direito Administrativo, p. 73-
105; Hely Lopes MEIRELLES, Direito Administrativo Brasileiro, p. 81-89; Maria Sylvia Zanella DI PIETRO,
Direito Administrativo, p. 66-86; Odete MEDAUAR, Direito Administrativo Moderno, p. 142-156; Robertônio
30 CAMMAROSANO, ao restringir sua extensão aos “valores morais
juridicizados”, recolhidos da “ordem normativa do comportamento humano”.35
O princípio da publicidade pauta-se na
transparência da atividade administrativa e determina a ampla divulgação dos atos emanados, salvo as hipóteses de sigilo excepcionalmente previstas na legislação.
O princípio da eficiência traduz o dever do administrador público de utilizar critérios de boa gestão administrativa.
Além dos princípios explícitos, CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO reconhece a existência de diversos princípios constitucionais implícitos que regem o sistema do Direito Administrativo, estruturado sob duas bases, quais sejam, o princípio da supremacia do
interesse público sobre o particular e o princípio da indisponibilidade do interesse público pela Administração.36
O princípio da supremacia do interesse público
sobre o particular, segundo o referido autor, “fundamenta-se na própria idéia
de Estado” e exprime uma noção de preponderância dos interesses gerais
sobre os individuais, o que atribui ao administrador público poderes e deveres para priorizar a concretização do interesse público, em relação verticalizada. Pode ser verificado, por exemplo, na dicção dos incisos XXIV e XXV do artigo 5º da Constituição Federal, que versam sobre a desapropriação e a requisição de bens particulares pelo poder público.
O princípio da indisponibilidade do interesse
público pela Administração significa que, “as pessoas administrativas não
35 O princípio constitucional da moralidade e o exercício da função administrativa, p. 113. 36
31
têm disponibilidade sobre os interesses públicos, mas apenas o dever de curá-
los nos termos das finalidades predeterminadas legalmente”.37 Decorre do
princípio da legalidade e está expressamente previsto no art. 2º da Lei nº 9.784/99.
O regime jurídico administrativo, baseado na via
coordenativa, encontra respaldo não só nos princípios constitucionais acima
mencionados, mas especialmente em dois princípios fundamentais explícitos no conceito do Estado Democrático de Direito, quais sejam, o da democracia e o da cidadania.
O princípio democrático contém a idéia de representatividade popular por meio da manifestação da vontade geral referente à eleição de seus governantes e à escolha da forma de governo (artigo 1º, caput, e artigo 60, parágrafo 4º, inciso II, da Constituição Federal).
O princípio da cidadania garante aos cidadãos a participação política e administrativa (artigo 1º, inciso II, e artigo 98, da Constituição Federal).
Além desses princípios, ainda é possível extrair a forma de administração pública coordenativa de alguns princípios gerais, implícitos e explícitos, que, entre outros, aplicam-se à integralidade do sistema jurídico38, quais sejam: o da pacificação, o da legitimidade, o da
responsabilidade e o da responsividade, como especificados a seguir.
O princípio da pacificação determina a solução de conflitos por meios não-adversariais, consoante estabelece a Carta Magna, no preâmbulo e no artigo 4o, incisos VI e VII.
37 Celso Antônio BANDEIRA DE MELLO
, Curso de Direito Administrativo, p. 47. 38Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO. Curso de Direito Administrativo, p. 79-85.
32 O princípio da legitimidade informa que a Administração Pública deve respeitar a vontade democraticamente revelada em prol do interesse público, conforme a discricionariedade, o que é decorrência do princípio democrático.
O princípio da responsabilidade denota que o administrador público deve responder pelos atos cometidos em contrariedade com a legislação vigente, decorrendo do princípio da legalidade.
O princípio da responsividade informa que o administrador público deve atender às demandas legitimadas da cidadania ao fazer as escolhas discricionárias sob sua competência; decorre do princípio democrático.
Ainda, a Administração coordenativa é determinada pelo princípio geral do Direito Público da subsidiariedade, que “prescreve o
escalonamento de atribuições entre entes ou órgãos, em função da
complexidade do atendimento dos interesses da sociedade”39. Significa que a
intervenção administrativa só deve ocorrer quando a iniciativa individual ou social não existir ou revelar-se insuficiente, e que o poder público deve tomar suas decisões da forma mais próxima possível aos cidadãos destinatários.
Na doutrina40 e na jurisprudência é pacífica a
aceitação da normatividade dos princípios, que deixaram de ser meros norteadores de conduta com conteúdo programático e valorativo, para exprimirem comando cogente e imediato, institucionalizando um constitucionalismo de resultado, que prima pela efetividade.
39 Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO. Curso de Direito Administrativo, p. 86. 40
33 Tais princípios, independentemente de qualquer outra norma, já seriam suficientes para a admissão da consensualidade como modo de atuação administrativa. Não obstante, após a introdução dos conceitos de descentralização e deslegalização que surgiram especialmente com as agências reguladoras, multiplicaram-se as fontes normativas