luiz pinguelli rosa
1. Principais resultados da política energética dos governos Lula e Dilma Começo por um resumo dos principais resultados e problemas na área de energia ao
longo dos dois governos liderados pelo Pt com um arco de aliados que inclui partidos considerados de esquerda, como o próprio Pt e o PC do B, aqueles de definição ideológica menos nítida, embora originados na esquerda, como o PSB e o PDt, e outros definitivamente não de esquerda, que vão do centro à direita, como o PMDB e todos os demais. Assim, parte importante da contribuição para o Plano de Governo no setor elétrico elaborado por um expressivo Grupo de trabalho no Instituto de Cidadania1 não foi seguida. A despeito de o governo não seguir o que a esquerda, na
qual me incluo, propunha, houve avanços na política exterior, cerca de 30 milhões de brasileiros saíram da pobreza com o Bolsa Família e o aumento real do salário- -mínimo; mais de 10 milhões tiveram acesso à eletricidade sem ônus com o Programa Luz para todos; a privatização do setor elétrico foi interrompida; houve a descoberta do petróleo no pré-sal e mudou-se do regime de concessão para o de partilha nessa nova área.
no aspecto institucional e de agências reguladoras, muito valorizadas pelos neo- liberais, os governos Lula e Dilma mantiveram a Agência nacional de Petróleo (AnP)
1 Dilma Rousseff, economista, secretária de energia do Rio Grande do Sul; Agenor de Oliveira, dire-
tor do Ilumina; Carlos Kirchner, engenheiro; Ildo Sauer, engenheiro, professor da universidade de São Paulo (uSP); Ivo Pugnaloni, engenheiro; Joaquim de Carvalho, engenheiro e ex-diretor da nuclebrás; Luiz Pinguelli Rosa, físico, diretor do Coppe/uFRJ (coordenador do grupo); Maurício tolmasquim, engenheiro, professor do Coppe/uFRJ; Roberto d’Araújo, diretor do Ilumina, ex- -engenheiro de Furnas e pesquisador do IVIG/ Coppe/uFRJ; Roberto Shaeffer, engenheiro, profes- sor da Coppe/uFRJ; Sebastião Soares, consultor e ex-engenheiro do BnDES.
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e a Agência nacional de Energia Elétrica (Aneel), embora sem o mesmo papel na po- lítica energética, ao passo que o Operador nacional do Sistema Elétrico (OnS) e a nova Empresa de Pesquisa Energética (EPE) tiveram papel muito ativo. A AnP interrompeu os leilões de blocos por longo período. Em 2013 foram anunciados novos leilões em que grupos privados passam a poder concorrer, além da Petrobras.
O tema energia abrange muitos aspectos: a) o setor elétrico convencional:
geração – incluindo usinas hidrelétricas, termelétricas e nucleares, transmissão,
distribuição;
b) o setor de combustíveis fósseis:
fluidos – incluindo petróleo e gás natural, sólidos – carvão mineral;
c) biocombustíveis de uso em grande escala:
fluidos – o etanol (álcool) e o biodiesel (implantado no governo Lula), sólidos – o bagaço da cana-de-açúcar, a lenha e o carvão vegetal;
d) alternativas energéticas
eólica (em expansão no governo Dilma), solar,
resíduos (lixo),
oceânica (projeto experimental pioneiro do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Gra- duação e Pesquisa de Engenharia (Coppe) com a tractebel no Ceará);
e) eficiência energética;
f) os impactos ambientais e sociais e a política de mudança climática.
Como não é possível abordar todos esses aspectos aqui, serão tratados apenas aqueles que têm maior relevância na política energética brasileira.
Outra forma de versar sobre esse tema é dividir a energia em fóssil e renovável. Define-se como energia primária aquela existente na natureza e apropriada pela tec- nologia disponível. Entre as fontes primárias de energia de origem fóssil – ou seja, li- mitadas a um estoque existente no subsolo –, no Brasil, destacam-se o petróleo e o gás natural. Sua importância cresceu muito no governo Lula com a descoberta, pela Petro- bras, das reservas do chamado pré-sal, em grande profundidade no oceano e abaixo de uma enorme camada de sal.
Apesar de o petróleo e o gás natural terem prognósticos de declínio nas próximas décadas, novas descobertas como a do pré-sal e o aproveitamento do gás natural – chamado gás xisto nos Estados unidos – revigoram hoje sua produção fora dos grandes países exportadores mundiais de petróleo. há forte impacto ambiental na produção do gás não convencional norte-americano com intenso consumo de água injetada com pro- dutos químicos no solo. no caso da exploração no mar, offshore em águas muito profun- das, o maior risco de impacto é o vazamento de óleo, tal como ocorreu no Golfo do Mé- xico e, em muito menor escala, com a Chevron, no Brasil.
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Já o carvão mineral, outro combustível fóssil, é pouco usado no país, exceto na siderurgia, importado e em quantidade pequena na geração elétrica no Sul do país, embora haja novos projetos em outras regiões.
Entre as fontes renováveis – assim denominadas porque constituem um fluxo de energia originada principalmente do Sol –, as mais importantes no país são o etanol, derivado da cana-de-açúcar, e a hidreletricidade. Ambas têm sido objeto de críticas em âmbito internacional, especialmente a hidreletricidade, pelo impacto ambiental das barragens, sobretudo na floresta Amazônica, embora os reservatórios de água das novas usinas construídas nos governos Lula e Dilma na região norte tenham dimensões muito reduzidas, que são, por isso, designadas como “usinas a fio d’água”.
Dos biocombustíveis, o mais importante é o álcool de cana-de-açúcar, cujo con- sumo voltou a crescer a partir de 2003 com o estímulo aos automóveis com motor flexível (gasolina ou álcool). também é alvo de polêmica internacional recente, acusa- do de competir com os alimentos e contribuir para o desmatamento – que também foi reduzido no período dos governos Lula e Dilma, apesar da polêmica aprovação do Código Florestal pelo Congresso.
Do ponto de vista da redução das emissões de gases do efeito estufa, responsáveis por agravar o aquecimento global, foi alvissareiro o aumento do consumo do álcool nos automóveis, prejudicado pela crise da produção do etanol em 2011 e 2012, que reduziu muito a sua participação percentual, a qual tinha ultrapassado a da gasolina a partir da difusão de carros de motor flexível e agora retrocedeu.
Adicionalmente, em 2003 foi implantado o programa de biodiesel como aditivo ao diesel de petróleo, primeiro na proporção de 2% (B2) e depois alcançando progres- sivamente 3% (B3) e 5% (B5). houve um ambicioso programa de estímulo à agricul- tura familiar e de uso de vários óleos vegetais, como o de dendê, que tem alto rendi- mento energético (litros de biodiesel por tonelada), e o de mamona, mas prevaleceu o óleo de soja, de uma monocultura de grande escala. Apesar do baixo rendimento energético, a soja se tornou dominante para o biodiesel como excedente da enorme produção do agronegócio para fins de exportação e de alimento no mercado interno.
Como biocombustível tradicional sólido, há a lenha, usada in natura pelas famílias no interior, onde não há o gás liquefeito do petróleo (GLP) para cozinhar. Da lenha deriva, através do processo de pirólise, o carvão vegetal, importante na siderurgia. Aproximadamente metade dele vem de florestas plantadas para esse uso, e a outra metade, de desmatamento, o que é ruim.
A participação das fontes renováveis no Brasil é de 47% – predominantemente das hidrelétricas e de biocombustíveis –, enquanto no mundo esse percentual é de 13% e nos países desenvolvidos é de apena 6%. Globalmente, os combustíveis fósseis somam 75%, com o petróleo à frente, seguido do carvão mineral, ficando o gás natural em terceiro lugar.
Considero animador o crescimento da energia eólica no país, complementar à hidrelétrica, embora ainda pequena em relação ao potencial brasileiro. O custo da energia eólica caiu muito no governo Dilma e a sua capacidade instalada alcançou a da energia nuclear (nas usinas Angra 1 e 2). A energia solar tem ainda um uso peque-
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no, mesmo para aquecimento de água, que é o mais simples, incluída em parte das edificações do Programa Minha Casa Minha Vida.
Entre as fontes não renováveis, a energia nuclear, que representa cerca de 2% da potência elétrica brasileira, é a única que não emite gases do efeito estufa. Entretanto, inspirou preocupação o acidente com os reatores japoneses em Fukushima, atingidos por um terremoto seguido de tsunami. A energia nuclear, além de ser fonte de energia para geração elétrica por meio do aproveitamento da fissão do urânio, pode ser utili- zada na propulsão naval (em geral de submarinos e porta-aviões) e em contextos mi- litares, como o explosivo mais terrível que se conhece, tendo sido usada dessa maneira pelos norte-americanos no Japão no fim da Segunda Guerra Mundial. Vale lembrar que o Brasil abdicou de produzir bombas nucleares em sua Constituição e em três acordos internacionais – o tratado de tlatelolco, latino-americano, o Acordo tripartite com a Argentina e a Agência Internacional de Energia Atômica e, finalmente, o tratado sobre a não Proliferação de Armas nucleares, de âmbito mundial. no governo Lula, o Brasil não aceitou a alteração desse último tratado, proposta pelos Estados unidos, que permitiria liberar o acesso à tecnologia de enriquecimento do urânio desenvolvida no projeto do submarino nuclear brasileiro, em andamento num contexto de colabora- ção entre o país e a França, assinada no governo Lula. Julgo tal posição correta. Final- mente, entre os outros usos da energia nuclear, está a aplicação de suas radiações, es- pecialmente na medicina. no governo Lula foi retomada a construção de Angra 3 – o segundo reator do polêmico Acordo nuclear com a Alemanha no governo do ge- neral Geisel.
O efeito estufa, por sua vez, tornou-se um problema político internacional, pois se trata de escolhas que colocam em risco o futuro da humanidade. A mudança do clima por causa do aquecimento global intensificado pelas emissões de gases produzi- dos na queima de combustíveis fósseis tem gerado uma crise ambiental mundial. O Brasil assumiu, voluntariamente, na Conferência de Copenhague, o compromisso de reduzir suas emissões previstas até 2020.
1.1. Aspectos específicos do setor elétrico
Desde 2003 interrompeu-se a privatização do setor e retomou-se o planejamento com a criação da Empresa de Pesquisa Energética. Criou-se o Programa Luz para todos de universalização do acesso à energia elétrica sem ônus para a população pobre benefi- ciada. Entretanto, há problemas não resolvidos, vários deles herdados de processos de privatização e que não foram revistos no início do governo Lula.
tem ocorrido a interrupção de linhas de transmissão que trazem a energia elétrica por longas distâncias. Itaipu (binacional, com o Paraguai) e tucuruí são as duas maio- res hidrelétricas: de Itaipu ao eixo Rio-São Paulo há mais de mil quilômetros; a distân- cia de tucuruí é ainda maior. A transmissão da energia de Itaipu foi interrompida em 2009, acarretando o desligamento de várias cidades de alguns estados por algumas horas. O efeito é como uma série de pedras de dominó que caem uma por cima da outra. O desligamento é correto, pois evita danos a equipamentos e perdas de transfor- madores por sobrecarga. Ademais, há quedas de energia na distribuição dentro das cidades feita por uma variedade de empresas, muitas privatizadas.
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não se trata de falta de energia, como a que levou ao racionamento em 2001, pois hoje há capacidade instalada suficiente, incluindo as usinas termelétricas.
Como evitar a repetição dessas interrupções? não existe nenhum sistema tecno- lógico sem falhas. O que pode ser feito é minimizá-las. Primeiramente, é preciso resol- ver o problema do atraso de obras de linha de transmissão vítimas da desastrada Lei n. 8.666, que entrou no setor público e não resolveu a questão da corrupção envol- vendo empreiteiros. Por outro lado, há no país a perspectiva de desenvolvimento de tecnologia de redes elétricas inteligentes, seja para fazer uma gestão melhor das redes, seja pela inclusão da geração distribuída por células fotovoltaicas, por exemplo. Mas eliminar o uso da transmissão de longa distância seria uma bobagem. O sistema inter- ligado permite otimizar o uso da geração hidrelétrica, muito importante no Brasil, embora cada vez mais complementada por outras fontes.
um fato positivo é que as concessões das hidrelétricas antigas foram renovadas no governo Dilma, contrariando a enorme pressão da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), porém com forte redução da remuneração da geração elétrica por usinas consideradas amortizadas, o que colocou em dificuldade as empre- sas federais do Grupo Eletrobras, especialmente Furnas, Companhia hidro Elétrica do São Francisco (Chesf) e Eletronorte.
O objetivo de redução das tarifas de energia elétrica do governo Dilma foi correto, dada sua forte elevação após as privatizações, especialmente das distribuidoras elétricas. Chegou a ultrapassar o preço da energia em países ricos, de renda per capita muito maior que a nossa, conforme será mostrado adiante. Entretanto, o modo como essa redução ocorreu onerou particularmente empresas geradoras federais.
1.2. Aspectos específicos do setor de petróleo e gás
na questão do petróleo, existe a previsão de declínio da produção mundial de óleo convencional, apesar da importante descoberta do pré-sal brasileiro. Ademais, a recente produção a baixo custo de gás não convencional norte-americana teve impacto muito grande. O preço do barril do óleo cru, em 1999, era de 10 dólares, mas, em 2008, beirou 140 dólares. Caiu, em seguida, a menos de 50 dólares para voltar a subir, che- gando a 120 dólares em abril de 2011, caindo para cerca de 100 dólares ao longo de 2012. Em nove anos o preço do petróleo foi multiplicado por 14.
houve importante crescimento do consumo de petróleo e gás nos países em de- senvolvimento, principalmente na China. há, no entanto, forte instabilidade geopolí- tica em áreas produtoras de petróleo, como evidenciou a ocupação do Iraque por forças norte-americanas.
O setor de combustíveis fluidos avançou no Brasil com a maior participação da indústria nacional e a descoberta do pré-sal pela Petrobras, aumentando a perspectiva de crescimento das reservas brasileiras de óleo e gás. A rigor, foram duas as decisões do governo Lula sobre o petróleo que causaram forte reação de analistas econômicos neoliberais. quanto aos investidores privados, eles foram mais racionais, pois enxerga- ram a Petrobras, pragmaticamente, como uma parceira detentora da tecnologia de pros- pecção e produção de petróleo e gás em águas profundas.
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A primeira decisão foi a de retirar do leilão executado pela Agência nacional do Petróleo 41 blocos localizados na área do pré-sal e mudar a legislação, adotando o regime de partilha para essa nova área de alto potencial petrolífero, a partir do campo gigante de tupi, agora denominado campo de Lula. Foi uma atitude racional buscar mais vantagens para o país quando a probabilidade de achar petróleo aumentou, pois o risco do investidor diminuiu e o negócio se tornou mais atrativo, sendo lógico que o país que possui as reservas procure obter maior benefício e exercer mais controle do óleo produzido.
Entretanto, dois problemas são preocupantes, hoje, na área de óleo e gás natural. um deles é a disputa dos estados não produtores pelos royalties, que pela sua definição lógica devem beneficiar em primeiro lugar as áreas afetadas pela extração do produto mineral. nesse sentido, foi correto o veto aposto por Dilma na lei aprovada no Con- gresso, gerando uma crise na apreciação do veto, pois o bloco governista rebelou-se sob pressão de governadores.
O outro problema é o desequilíbrio atual entre os preços relativos dos principais combustíveis fluidos. De um lado, o consumo de derivados do petróleo aumentou muito, enquanto a capacidade de refino da Petrobras não cresceu proporcionalmente, estando atrasada a construção de novas refinarias, como a do Estado do Rio de Janeiro, em obras, e as do nordeste, inclusive a de Recife, prevista para processar óleo pesado em parce- ria com a Venezuela.
O óleo até agora extraído em águas profundas é pesado, obrigando a Petrobras a exportar parte dele e importar óleo mais leve para fazer um blend para o refino. Pior é que o país importa derivados de petróleo, embora exporte óleo cru. E a Petrobras paga no mercado internacional preço maior do que pratica internamente, por deter- minação do governo, com medo da inflação, criando séria dificuldade de fluxo de caixa necessário para os pesados investimentos no pré-sal. nessa fase o lucro da Petro- bras caiu. O caso exemplar é a gasolina, cujo consumo cresceu recentemente em rela- ção ao do etanol e teve sua importação aumentada.
1.3. Aspectos específicos dos biocombustíveis
Em grande parte do país o preço do etanol ficou muito próximo ao da gasolina. Con- siderando o maior poder calorífico desta, apesar da maior taxa de compressão permi- tida por aquele, com os preços atuais deixou de ser compensador o uso do etanol. Seu consumo no Brasil tinha superado o da gasolina, mas retrocedeu recentemente. E, pior, a produção nacional caiu de modo que uma parcela do etanol é importada dos Estados unidos, que se tornaram o maior produtor mundial de etanol.
O então presidente Lula, defendendo o álcool produzido no Brasil, fez uma ana- logia. tal como há o colesterol ruim e o bom, o álcool de milho usado nos Estados unidos é ruim, enquanto o álcool de cana-de-açúcar brasileiro é bom. na produção do álcool de milho queima-se óleo combustível, derivado do petróleo. Já o bagaço da cana é mais que suficiente para produzir calor para a destilação do álcool e gerar ele- tricidade para a usina, podendo ainda haver um excedente para a rede elétrica. Por- tanto, o álcool produzido no Brasil é mais eficiente em termos energéticos e ambientais.
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A vantagem dos biocombustíveis como o álcool é que, no crescimento do vegetal, ele absorve da atmosfera o CO2 emitido na combustão do álcool nos carros. Do ponto de vista do aquecimento global, devido às emissões de gases que agravam o efeito estufa – como o CO2 produzido na queima de carvão, derivados do petróleo e gás natural –, o álcool de milho de pouco adianta como substituto da gasolina. Para se ter uma ideia, a redução das emissões de CO2 é de apenas 20%. Já a cana dispõe de um excedente de biomassa sob a forma de bagaço que é utilizado na produção do álcool. A proporção é então invertida: a redução das emissões chega a 80%. E pode ser ainda maior, caso se passe a usar álcool com aditivo ou biodiesel nos tratores e caminhões usados na colheita.
Em segundo lugar, a disponibilidade de biomassa pode aumentar ao se evitar a queima das folhagens, decorrente do uso crescente da mecanização na colheita da cana-de-açúcar, o que traz, ao mesmo tempo, a vantagem de abolir o trabalho árduo dos boias-frias e a desvantagem de reduzir empregos. O excedente de bagaço e as fo- lhagens podem servir para gerar eletricidade para a rede, substituindo gás natural e outros combustíveis, até carvão e diesel, que infelizmente vêm tomando o lugar da hidreletricidade na expansão da geração elétrica.
Dois outros pontos favoráveis ao álcool de cana são o menor custo e o menor uso da terra, dada sua maior produtividade em litros por hectare em relação ao álcool de milho. Finalmente, o milho para o álcool nos Estados unidos acaba por competir com a produção de alimentos, devido à área plantada, aos subsídios e ao fato de o próprio milho ser um importante item utilizado na alimentação humana e animal.
usando dados de 2010, a cana-de-açúcar ocupa no Brasil somente 7 Mha (milhões de hectares), dos quais 3 Mha para o açúcar e 4 Mha para o álcool. Já a soja, em grande parte para exportação, ocupa 23 Mha. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), temos 152 Mha de área agricultável, da qual só utilizamos 62 Mha, e há 177 Mha de pastagens. Excluídos os 440 Mha de florestas nativas, dispõe-se de 90 Mha para expandir a agricultura sem desmatamento e sem considerar a conversão de pastagens degradadas.
um ponto importante é o desenvolvimento de tecnologia de segunda geração para produção de etanol, que permitirá a transformação da celulose dos vegetais. no caso da cana-de-açúcar, o bagaço e outros resíduos poderão aumentar a produção de etanol. Pesquisa e desenvolvimento em etanol de segunda geração, que permite o uso de di- ferentes vegetais, estão em curso nos países industrializados. no Brasil há trabalhos nessa área em universidades, como a uFRJ, e em centros de pesquisa.
1.4. Resumo da situação atual
Pontos positivos:
• descoberta do pré-sal pela Petrobras e mudança para o regime de partilha; • aumento da participação da indústria nacional no petróleo;
• interrupção da privatização do setor elétrico e retorno do planejamento com a EPE;
• redução do preço da energia eólica e crescimento da geração eólica;
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• instalações de regaseificação de GnL;
• solução da crise com a Bolívia sobre o gás natural; • metas de redução de emissões de gases do efeito estufa; e