Processo de elaboração de políticas

O planejamento é um processo de decisão político que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança, aceitação de visões diferentes e vontade de

negociar e buscar soluções conjuntamente que sejam aceitáveis para toda a sociedade e principalmente para as partes envolvidas (OLIVEIRA, 2006).

De acordo com Teixeira (2002, p. 2):

Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que

consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza do regime

político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e com a cultura política vigente. Nesse sentido, cabe distinguir “Políticas Públicas” de “Políticas Governamentais”. Nem sempre “políticas governamentais” são públicas, embora sejam estatais. Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público.

A construção do planejamento requer a participação dos diferentes atores da sociedade civil e do setor privado (PATRICIO NETTO et al., 2010).

Kingdon (1995) considera que a formulação de políticas públicas é um conjunto de processos que inclui pelo menos o estabelecimento de uma agenda, alternativas para a escolha e a implantação da decisão.

Silva e Bassi (2012) apresentam um modelo composto por seis etapas, descritas no quadro 4.

Quadro 4 - Processos da política pública

PROCESSO POLÍTICO

DESCRIÇÃO GENÉRICA DA

ETAPA AGENTES PARTICIPANTES

Identificação do problema

Identificação dos problemas políticos por meio da demanda de indivíduos e grupos de ação governamental

Instituições formais e informais (Responsáveis por identificar este problema por pressões sociais, econômicas, políticas, ambientais ou culturais)

Agenda dos agentes

Atenção na mídia e nos órgãos públicos oficiais sobre problemas públicos específicos para escolher o que será decidido

Instituições formais e informais (Responsáveis por discutir o problema e apresentar demandas ao governo)

Formulação de política

Desenvolvimento da proposta de política pelo interesse de grupos

Instituições formais, informais e o governo (a responsabilidade é compartilhada, mas dependendo do arranjo institucional existente um deles será o responsável por consolidar a formulação da política) Legitimação

da política Definição da ação e política, tornando-a lei Governo (Responsabilidade típica do governo que garante a legitimidade da política) Implementação

da política

Implementação da política pelas burocracias, gastos públicos, regulações e outras atividades afins

Governo e Instituições formais, informais (a responsabilidade é compartilhada, mas normalmente é coordenada pelo governo. Em alguns casos é exclusivamente implementado pelo governo)

Avaliação da política

Avaliação continuada da política pública tanto em termos de processo quanto de resultado

Governo e Instituições formais, informais (a responsabilidade é compartilhada, mas o governo deve avaliar a sua política. As instituições formais e informais, exercem uma espécie de auditoria dos resultados e grupo de pressão para melhoria das ações)

O modelo processo é baseado em Saravia e Ferrarezi (2006), o qual é constituído de 7 etapas:

Primeira Etapa: é a criação de uma agenda ou da inclusão de determinada necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder público. Segundo Saravia e Ferrarezi (2006, p. 33):

Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda” designa o estudo e a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir

status de “problema público”, transformando-os em objeto de debates e

controvérsias políticas na mídia. Frequentemente, a inclusão na agenda induz e justifica uma intervenção pública legítima sob a forma de decisão das autoridades públicas.

Segunda Etapa: elaboração é a identificação e delimitação de um problema, com as possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, com a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades (SARAVIA; FERRAREZI, 2006).

Em todos os casos, a identificação do problema é fundamental sob a óptica de estratégia política, em que serão definidas, articuladas e concentradas as atenções dos formuladores de política, determinando o sucesso de uma questão (CAPELLA, 2007).

Terceira etapa: formulação é o desenvolvimento da proposta de política relacionada ao interesse de grupos (SILVA; BASSI, 2012). Inclui a seleção e especificação das alternativas consideradas mais conveniente, seguida de declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro (SARAVIA; FERRAREZI, 2006).

O acesso à informação é necessário para o conhecimento e para o questionamento das ações escolhidas e realizadas, sendo que as consequências e os impactos serão repercutidos na vida da população, assim imprescindível tanto para as primeiras etapas quanto para as etapas posteriores (DYE, 2011).

Quarta etapa: implementação é a execução das decisões adotadas na etapa formulação e está relacionada às necessidades de desenvolvimento de melhorias nos processos político administrativos, que possibilitam o incremento das atividades (LIMA; D'ASCENZI, 2013).

Quinta etapa: execução, é o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização. Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da burocracia (SARAVIA; FERRAREZI, 2006).

Sexta etapa: acompanhamento constitui o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade, que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos (SARAVIA; FERRAREZI, 2006).

Sétima etapa: A avaliação é a área de política pública que mais se desenvolveu nos últimos tempos e pode ser compreendida pela a avaliação dos resultados de um programa em relação aos objetivos propostos (ALA-HARJA; HELGASON, 2000). Deerlin (2001) distingue em três funções básicas atribuídas à avaliação — informação, realocação e legitimação.

A partir de 1960, a avaliação de políticas públicas predominou sobre a função de informação. O foco era a melhorar os programas, e os gerentes tinham interesse em usar a avaliação como mecanismo de feedback. A função (re) alocação foi predominante nos anos 1980, durante a segunda etapa de institucionalização, a qual estava claramente destinada a promover uma alocação racional de recursos no processo orçamentário (ALA-HARJA; HELGASON, 2000). Durante a década de 1990, a tônica política na avaliação de políticas passa a ser a função de legitimação.

As avaliações realizadas sobre as ações repercutiram na sociedade e puderam ser utilizadas tanto pelo lado positivo, quanto pelo lado negativo.

Cotta (2001) reconhece que o simples fato de realizar uma avaliação não significa, automaticamente, que as informações produzidas serão utilizadas. Faria (2005) aponta outros possíveis fatores que podem interferir na utilização dos resultados da avaliação: existência de crenças e interesses conflitantes na organização que gerencia o programa; ocorrência de conflitos de interesses entre as distintas unidades do programa; eventual inflexibilidade das regras e dos padrões operacionais da organização, que pode impedir a adoção das recomendações feitas quando da avaliação; mudanças nas condições externas, tais como cortes orçamentários e alterações no ambiente político.

Faria (2005) apresenta quatro tipos de avaliação: a Instrumental: depende não apenas da qualidade da avaliação, mas também da adequada divulgação de seus resultados, sua inteligibilidade e da factibilidade das recomendações propostas.

A Conceitual: as descobertas da avaliação podem alterar a maneira como esses técnicos entendem a natureza, o modo de operação e o impacto do programa que implementam. Nenhuma decisão ou ação é esperada, pelo menos não imediatamente.

O Instrumento de persuasão: quando a avaliação é utilizada para mobilizar o apoio para a posição que os tomadores de decisão já têm sobre as mudanças necessárias na política ou programa.

Por fim o Esclarecimento: “acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliações, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre as advocacy coalitions, bem como alterações nas crenças e na forma de ação das instituições” (FARIA, 2005, p. 103), orientando a agenda governamental.

Para Cotta (2001, p. 91), a avaliação tem sido classificada “em função do seu timing (antes, durante ou depois da implementação), da posição do avaliador em relação ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processo e resultados)”.

A avaliação antes (ex ante) sempre foi muito estimulada e induzida nos programas financiados pelos organismos multilaterais de financiamento, especialmente aqueles voltados à infraestrutura econômica e ao desenvolvimento urbano. Essas avaliações consistem em análises de custo-benefício, de custo-efetividade, das taxas de retorno econômico dos investimentos previstos (LOBO, 1998).

A avaliação intermediária, também chamada de formativa, é conduzida durante a implementação de um programa como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de aprendizagem, para o qual se deseja contribuir. O objetivo é dar suporte e melhorar a gestão, a implementação e o desenvolvimento do programa. Com a aplicabilidade direta dos resultados (ALA-HARJA; HELGASON, 2000).

As avaliações posteriores à implementação do programa são chamadas ex post ou somativas, e visam trabalhar com impactos e processos, portanto, estuda-se a eficácia e o julgamento do valor geral do programa. A objetividade e a credibilidade dos achados são mais importantes que a aplicabilidade direta dos resultados (ALA-HARJA; HELGASON, 2000; LOBO, 1998).

Arretche (1998) defende que as avaliações precisam ser conduzidas por órgãos independentes. O ponto em questão é a neutralidade da avaliação. Para a autora, é muito difícil que avaliações realizadas pelas próprias equipes governamentais encarregadas da execução de uma dada política seja críveis e isentas.

As avaliações podem ser discutidas em uma arena pública, em que os cidadãos têm pleno acesso às informações, à metodologia empregada e aos resultados alcançados. A avaliação torna-se, desta maneira um verdadeiro instrumento democrático de controle sobre a ação dos governos (ARRETCHE, 1998).