2 COMUNICAÇÃO, INTERNET E DEMOCRACIA
2.6 O PROCESSO DE REPRESENTAÇÃO NOS ESTUDOS SOBRE PARLAMENTO ONLINE
Diana Owen, Richard Davis e Vincent Strickler (1999) conduziram, em 1996, um estudo que partia da análise de conteúdo de web sites das duas casas legislativas do
Congresso Nacional norte-americano e de uma survey realizada com os próprios congressistas sobre o uso que faziam do e-mail e da internet para avaliar em que medida as tecnologias digitais de comunicação estariam sendo utilizadas para disseminar informações públicas e para interagir com os cidadãos. No que concerne à disseminação de informações, os autores verificaram que, desde 1995, os sites da Câmara e do Senado norte-americanos já tornavam disponíveis um conjunto significativo de conteúdos sobre o processo e as decisões legislativas, tais como: redações de projetos de lei, resoluções e emendas sugeridas; transcrições dos discursos e debates realizados em plenário, inclusive com a transcrição em tempo real (minuto-a-minuto) das ações em curso e acesso online às gravações em áudio (e mais tarde, em vídeo); descrição da composição e de ações das comissões, transcrições de audiências públicas realizadas, publicação da agenda e pauta das próximas reuniões das comissões; informações sobre o currículo e a história de vida dos representantes, sobre sua posição em relação a determinadas questões e sobre as ações e decisões nas quais tiveram maior participação (por exemplo, projetos de lei de sua autoria que foram aprovados); entre outros aspectos.
Para Owen, Davis e Strickler (1999), a oferta dessas informações já significava um passo importante para o aprimoramento destas instituições, na medida em que permitia a qualquer pessoa (com acesso à internet) tomar conhecimento sobre informações que antes eram privilégio de lobistas profissionais ou de grupos de interesses poderosos economicamente. Ressaltam também que, apesar do cidadão comum não ter encontrado muita utilidade nas informações tornadas disponíveis, a oferta das informações mediante a internet teria beneficiado as ações de grupos de interesse de menor porte, de outros ativistas políticos, dos agentes de outras esferas governamentais, enfim, de todos aqueles cujas atividades dependem de uma fonte acessível de informações importantes sobre o Congresso.
Pippa Norris (2001) realizou um estudo comparativo mais amplo ao analisar o conteúdo de web sites de parlamentos em 98 países para também avaliar a oferta de informações para o público e os canais de comunicação entre o público e seus representantes. De imediato, Norris nota que há uma grande variação entre os web sites parlamentares no que concerne às informações fornecidas: alguns apresentando apenas uma foto do prédio do parlamento, os nomes dos representantes que compõem a mesa diretora e algumas poucas informações oficiais desatualizadas; enquanto outros dispunham de recursos interativos dinâmicos, permitindo acompanhar as atividades
legislativas em tempo real e consultar o grande volume de documentos produzidos. Após identificar, em alguns web sites, a presença de um conjunto de conteúdos semelhante ao que Owen, Davis e Strickler (1999) identificaram, Norris (2001) conclui afirmando que a principal vantagem do uso da internet pelas instituições legislativas está na possibilidade de distribuir muitos tipos diferentes de informações diretamente e simultaneamente a um público amplo de modo eficiente, rápido e igualitário. “Deste modo, cada cidadão tem acesso ao mesmo documento que teria o mais bem pago lobista” (p. 138). De acordo com a autora, a ampla disposição de informações compreensivas e acuradas é fundamental para tornar o público capaz de examinar as atitudes de seus representantes e de mantê-los responsáveis por suas ações. Portanto, as novas oportunidades de acesso à informação mediante os web sites parlamentares contribuiriam, no mínimo, para tornar o processo legislativo (e representativo) mais aberto e transparente.
No que diz respeito à comunicação entre os cidadãos e seus representantes, estes estudos mais antigos tendiam a focar no uso do e-mail e de web sites pessoais dos representantes40 como os principais recursos digitais de comunicação com os cidadãos.
Segundo Norris (2001), a vantagem no uso do e-mail consistiria no baixo custo e na rapidez de sua transmissão, na capacidade de anexar grandes documentos e links e na possibilidade de distribui-lo simultaneamente para múltiplos destinatários. Porém, neste quesito, os estudos apontavam para uma resistência por parte dos representantes em aderir ao uso deste recurso. De acordo com Owen, Davis e Strickler (1999), somente um terço dos membros do Congresso norte-americano (que responderam à survey) utilizavam pessoalmente o e-mail para se comunicar com seus eleitores, enquanto outra parte deixava esta função à cargo de seus assessores. Embora os congressistas apontassem o grande volume de e-mails recebidos constantemente, associado à expectativa gerada pela ferramenta de que a resposta seria rápida, como uma dificuldade para o uso do recurso, os autores indicaram que o principal obstáculo, na verdade, referia-se à predileção dos representantes pelas formas tradicionais de comunicação: naquela ocasião, muitos congressistas preferiam se comunicar por cartas ou pessoalmente com seus eleitores41 -
40 Em se tratando do uso de web sites pessoais, os dados coletados por Owen, Davis e Strickler (1999) indicaram que, dos 56% dos congressistas que declararam possuir web site, a maioria utilizava o recurso apenas como uma forma de autopromoção e não com o propósito de explorar o espaço para esclarecer seus posicionamentos políticos, discutir ações políticas ou justificar suas decisões. Em geral, os congressistas evitavam qualquer discussão sobre questões substantivas em seus sites, mesmo que envolvessem projetos de lei de sua própria autoria.
41 De acordo com Wainer Lusoli, Stephen Ward e Rachel Gibson (2006), tal preferência pelo uso dos meios tradicionais de comunicação não é uma exclusividade dos atores políticos. Em uma survey realizada
tendência esta que, aliás, foi notada também por outros autores, ainda que em menor grau, em pesquisas realizadas posteriormente (COLEMAN e SPILLER, 2003; CARDOSO et al, 2004; CHAPPELET, 2004).
Ao analisar os web sites referentes às 50 casas legislativas dos estados norte- americanos, Paul Ferber, Franz Foltz e Rudy Pugliese (2003) também identificaram uma ênfase dos portais na produção de transparência e uma ausência significativa de recursos destinados à promoção da interação entre cidadãos e representantes. Além do conjunto de conteúdos já citado anteriormente, os autores notaram também a presença de mecanismos de busca mais sofisticados para a localização de projetos de lei em andamento e de legislações em vigor; de bancos de dados maiores, contendo informações e documentos gerados por legislaturas ocorridas décadas atrás; além de conteúdos educativos para jovens e crianças. Entretanto, com exceção do e-mail, praticamente nenhum outro recurso para interação, como o fórum ou chat, pôde ser detectado. Contudo, essa ausência não pode significar uma inutilidade dos web sites. Segundo os autores, no geral, as informações apresentadas fornecem uma boa base para a formação de cidadãos mais capacitados a participar. O conteúdo educativo dos sites, por exemplo, pode ajudar os cidadãos a entenderem melhor como funciona o processo legislativo e o modo como podem intervir efetivamente neste processo.
Entre maio e julho de 2006, com o intuito de refletir sobre o impacto da internet no funcionamento das instituições democráticas sul-americanas, Braga (2007) analisou comparativamente 18 sites parlamentares de 11 países42 com base no grau em que eles
apresentam informações sobre variáveis nas seguintes dimensões: disponibilização de informações básicas ao público mais amplo, estrutura do processo decisório, recrutamento dos agentes encarregados de participar desse processo decisório, processo decisório propriamente dito, modalidades de interação vertical com o público, informações sobre a estrutura administrativa da casa e comunicação horizontal com outras instituições do sistema político.
em 2004 com cidadãos britânicos, os autores notaram que o meio de contato preferido dos cidadãos para interagir com seus representantes eram, em primeiro lugar, telefone e, em seguida, a correspondência por carta. O e-mail apareceu em terceiro lugar e o contato através do web site pessoal do representante ficou na quinta posição.
42 Os países analisados foram Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.
O autor inicia sua análise pelo aspecto considerado a porta de entrada dos sites – a navegabilidade – e percebe um alto grau de informatização na maior parte dos sites legislativos. Somente dois são considerados insatisfatórios “em grande parte devido à ausência de alguns itens básicos em suas homepages, tais como mecanismos de busca, mapas dos sites, ou mesmo organograma da casa facilmente visível” (2007, p. 14). No que diz respeito aos centros decisórios, o autor conclui que os sites “tendem a valorizar mais as informações sobre suas rotinas administrativas e desvalorizar a divulgação de informações transparentes e de fácil acesso sobre as Comissões e a Representação Partidária” (2007, p. 19).
Sobre os parlamentares, o estudo conclui que, em se tratando de dados individuais e informações corriqueiras, há um alto índice de informatização sobre as bancadas. Entretanto, o desempenho não é o mesmo para a oferta de dados sobre a atuação parlamentar, que deixa a desejar. O autor menciona ainda uma tendência a “transformar os sites legislativos em instrumentos de divulgação de informações dos parlamentares, individualmente considerados, em detrimento dos partidos” (2007, p. 20). Quanto ao processo decisório, o autor identifica que todas as casas exibem na íntegra seus documentos básicos e projetos de leis apresentados, fato que é indicado como uma preocupação razoavelmente institucionalizada. Por outro lado, a oferta de informações sobre Orçamento e remuneração de parlamentares é classificada como precária.
Para Braga, os índices insatisfatórios de relação com o público corroboram estudos recentes que identificam uma baixa interatividade entre parlamentares e eleitores e subutilização dos recursos tecnológicos. O autor afirma ainda que a maior parte das casas legislativas possui um processo administrativo pouco transparente. Na pesquisa, o desempenho dos sites no quesito comunicação com outras instituições é considerado satisfatório. Porém, ressalta-se que, embora os sites estejam repletos de links para outros órgãos do governo, boa parte deles não dispõe de informações sobre o processo eleitoral, algo indicado como uma falha grave, pois “a relação do parlamentar com seu eleitorado é uma das dimensões mais relevantes do funcionamento das democracias parlamentares” (2007, p. 31).
Entre 2005 e 2006, Setälä e Grönlund (2006) analisaram os conteúdos e funcionalidades de 18 websites43 parlamentares a partir de três categorias principais:
informações básicas, atividade legislativa e interatividade. Os autores ressaltam que a oferta de informações básicas, a exemplo da descrição dos corpos parlamentares e de procedimentos, aumenta a transparência dos processos de decisão porque torna os processos parlamentares compreensíveis. Aliado a isso, a categoria inclui recursos que facilitam o uso dos sites, elementos fundamentais para as pessoas que buscam informações específicas.
No estudo, defende-se ainda que a publicidade da atividade legislativa, por meio da divulgação das agendas e gravação ou transmissão ao vivo de sessões no plenário e de encontros dos comitês, propicia o acesso direto a aspectos relevantes do trabalho legislativo e o monitoramento da atuação dos representantes por parte dos cidadãos. Para Setälä e Grönlund, é especialmente importante “to consider what kind of impact the increased publicity of parliamentary debates might have on the quality of parliamentary deliberations” (p. 155).
Por sua vez, os elementos interativos dos websites envolvem a publicação dos endereços de e-mail dos membros do parlamento, a possibilidade de participação em listas de discussão, fóruns, consultas online e a oportunidade de envio de comentários e questões. A partir de diferentes perspectivas, tais recursos interativos podem aumentar a comunicação entre legisladores e cidadãos, fornecer subsídios para os representantes no processo de formação de opinião e ainda representar uma chance de expressão para grupos subrepresentados.
O estudo conclui que os 18 sites executam satisfatoriamente a primeira categoria, oferecendo informações necessárias para os cidadãos interessados. Nota-se não somente uma similaridade dos conteúdos em todos os casos como uma ênfase demasiada na atuação individual dos representantes.
Although basic information on party groupings is given at least partially at 13 parliamentary websites, the decision-making procedures of parliamentary party groups are accounted for only on five parliamentary websites. This can be
43 A pesquisa envolveu os websites dos seguintes países: Alemanha, Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Irlanda, Itália, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Espanha, Suécia, Suíça, Reino Unido e Estados Unidos.
understood by the fact that formally the voters give the parliamentary mandates to individuals, not to parties. Furthermore, party groups tend to emphasize confidentiality or their work instead of publicity (p. 158).
A divulgação da atividade legislativa é igualmente presente nos sites dos parlamentos, com a presença da agenda dos parlamentares e das sessões no plenário e nas comissões e de leis em tramitação, mas há maior incidência de variações entre os países. Se todos os 18 oferecem gravação das sessões das comissões, somente alguns divulgam os vídeos na integra enquanto outros oferecem um panorama geral da atividade. Também podem ser encontradas legislações aprovadas (ao menos parcialmente em todos os sites) e iniciativas individuais dos representantes (em 16 sites).
Dentre as três categorias, a interatividade é a menos explorada pelos sites das casas legislativas, sendo que o e-mail ainda permanece como recurso mais utilizado. Os endereços eletrônicos dos representantes estão disponíveis em 17 sites. No entanto, fóruns de discussão só existem em três casos e nenhum deles oferece a possibilidade da consulta online.
Em 2008, com o intuito de identificar quais funções parlamentares são retratadas em sites de Parlamentos, um estudo piloto (LESTON-BANDEIRA, 2009) analisou o conteúdo de sites44 de 15 Parlamentos na Europa. Foi detectado um alto nível de
transparência nos parlamentos online no que diz respeito à legislação: disponibilidade de informações sobre projetos de leis, emendas e processos associados. Numa escala de 0 a 1, a maioria dos sites atingiu em torno de 0,80. O que, segundo o autor, confirma a importância dada à legislação nestes websites.
Dados históricos e contextuais sobre o parlamento, associadas pelos pesquisadores a uma função de legitimação, também têm uma presença significativa nos sites (o maior valor alcançado foi 0,76), ainda que um pouco menos expressiva se comparados às informações sobre Legislação. Para os autores, por meio dos seus sites, “these parliaments are giving particular importance to disseminating what these parliaments stand for and in educating citizens about the role played by parliament in their political systems and history” (p. 19).
44 Os sites da Áustria, Bélgica, República Tcheca, União Europeia, França, Alemanha, Irlanda, Irlanda do Norte, Polônia, Escócia, Eslováquia, Espanha, Suíça, Reino Unido e País de Gales foram analisados.
Entre os países analisados, não foram detectadas muitas diferenças com relação à existência de informações e acesso a ferramentas que promovam a responsividade, ou seja, que permitam enviar questões ao Parlamento, às comissões e aos parlamentares, sendo o valor mais alto alcançado de 0,68. Ainda que o índice seja considerado baixo, de acordo com os pesquisadores, “the information about the activity of scrutiny is surely present on parliament’s websites, but it is the way this information is presented that is not very prominent, particulary when compared to legislation” (p. 20).
A disponibilidade de links e informações sobre os representantes – sejam eles membros, partidos ou grupos parlamentares – atingiu os níveis mais baixos de presença nos sites, chegando ao máximo de 0,67. De acordo com os pesquisadores, os índices refletem o que é visível nos sites – “that access to parliamentary output is privilegied in detrimento to access to parliamentary actors” (p. 19).
Por sua vez, Silva (2009) analisou a desenvoltura do Portal da Câmara dos Deputados Federais do Brasil no que diz respeito a três propósitos democráticos - publicidade, responsividade e porosidade - e encontrou respectivamente índices de 89,2%, 7,8% e 2,9%. O autor conclui que a publicidade é o princípio mais concretizado no portal. Além de diversas ferramentas de busca, alto quantitativo de notícias, uso de recursos multimídia e conteúdos explicativos, o site conta com um conjunto de informações de teor mais discursivo “capaz de potencializar mecanismos de accountability ou fiscalização das ações e atividades desta Casa” (2009, p. 209). Por outro lado, ele identificou um alto índice de inoperância de ferramentas com potencial responsivo como e-mails e formulários. Aproximadamente metade destes recursos não respondia ou demonstrava defeitos técnicos. Ou seja, as chances do cidadão receber uma resposta da instituição eram de somente 50%.
Silva argumenta que a baixa presença da porosidade já era de certo modo esperada, “uma vez que a abertura demasiada do Estado para o cidadão encontra resistência no modelo liberal vigente ou, pelo menos, não é uma de suas preocupações centrais” (2009, p. 247). No que diz respeito a este princípio, o pesquisador encontra somente blogs com espaço para comentários, um ambiente para os cidadãos deixarem suas opiniões sobre um determinado tema, chamado de fórum, uma survey com perguntas sobre o perfil do cidadão que deixa mensagens através de formulários e uma página para envio de projetos de leis, restrita a entidades da sociedade civil organizada.
O World e-parliament report 2008 apresenta os resultados de um estudo (mais precisamente, uma survey) realizado em 105 países em todo o mundo para verificar de que modo os parlamentos desses países estariam utilizando as tecnologias digitais de informação e comunicação para aprimorar seus trabalhos. O relatório também conclui que os maiores esforços estão concentrados na oferta de informações e na produção da transparência. Apenas 18% dos que responderam à survey, declararam possuir em seus web sites grupos de discussão online nos quais os cidadãos pudessem expressar suas opiniões. O relatório, entretanto, traz dois exemplos de boas experiências que ilustram como ferramentas da internet podem ser utilizadas para produzir a interação e a responsividade necessárias para o processo de representação: o Senador Virtual, no Chile, e o web site de Transparência, no México45.
Segundo o relatório, a ferramenta Senador Virtual do web site do Senado do Chile foi projetada para permitir que os cidadãos registrem suas opiniões sobre projetos de lei em discussão que, posteriormente, são encaminhadas aos senadores para que levem em consideração. Em primeiro lugar, o sistema possibilita que o cidadão tome conhecimento dos principais projetos de lei em tramitação no Senado. Ao se cadastrar para participar de uma discussão sobre um projeto de lei específico, o cidadão recebe um conjunto de informações complementares, incluindo o texto do projeto de lei e as opiniões de representantes que apoiam e que se opõem à proposta. Os cidadãos, então, têm a oportunidade de tecer comentários sobre aquela proposta de lei em geral ou sobre artigos específicos do projeto, inclusive sugerindo emendas ou modificações na redação. Por fim, os cidadãos podem registrar seu voto a favor ou contra a referida proposta. Os registros preliminares dos comentários e dos votos ficam disponíveis no site. Os resultados finais são publicados e enviados para os membros do Senado responsáveis pela condução da tramitação daquele projeto de lei e os usuários que se cadastraram na discussão recebem um e-mail após o projeto de lei ser votado na comissão ou no plenário da Casa.
O outro recurso citado pelo relatório diz respeito ao web site da Transparência da Câmara de Deputados do México que surgiu como consequência da implementação da Lei de Transparência e de Acesso à Informação no país. Segundo o World e-parliament
45 As URLs são respectivamente: http://www.senadorvirtual.cl e http://transparencia.diputados.gob.mx . Deve-se ressaltar que as duas ferramentas exigem um cadastro prévio, podendo ser utilizadas somente a partir do login e senha de usuário.
report 2008, uma parte do web site é dedicada a permitir que o cidadão envie questões sobre diversos aspectos envolvendo a atividade legislativa e os representantes à Câmara dos Deputados. A Câmara, então, fica responsável por responder a estas questões enviando também documentos importantes necessários para esclarecer o assunto. Todas as questões e suas respectivas respostas (incluindo os documentos anexados) são mantidas em uma base de dados para consulta posterior através de mecanismos de buscas.
Contudo, os resultados obtidos a partir de um estudo posterior publicado no