UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE COMUNICAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM COMUNICAÇÃO E CULTURA CONTEMPORÂNEAS
DILVAN PASSOS DE AZEVEDO
INTERNET, REPRESENTAÇÃO E INSTITUIÇÕES POLÍTICAS: UM ESTUDO SOBRE AS CONTRIBUIÇÕES DA INTERNET PARA O
APRIMORAMENTO DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
SALVADOR - BAHIA 2013
DILVAN PASSOS DE AZEVEDO
INTERNET, REPRESENTAÇÃO E INSTITUIÇÕES POLÍTICAS: UM ESTUDO SOBRE AS CONTRIBUIÇÕES DA INTERNET PARA O
APRIMORAMENTO DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Comunicação e Cultura Contemporâneas da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obtenção do grau de mestre em Comunicação.
Orientador: Prof. Dr. Wilson da Silva Gomes
SALVADOR - BAHIA 2013
Para Tess Chamusca, com muito amor.
AGRADECIMENTOS
Ao amigo e professor Dr. Wilson da Silva Gomes, a quem devo muito da minha formação crítica e científica, além de todo apoio concedido durante minha passagem neste Programa de pós-graduação.
Aos grandes amigos do grupo de pesquisa em Comunicação, Internet e Democracia, Francisco Jamil Marques, Sivaldo Pereira, Camilo Aggio, Rafael Sampaio, Graça Rosseto, Samuel Barros, Maria Paula Almada, Rodrigo Carreiro, Lucas Reis, João Senna, pelo incentivo e por todo apoio concedido à realização deste trabalho.
Aos amigos do grupo de pesquisa Mídia e Esfera Pública (EME) da UFMG, à professora Rousiley Maia e aos professores Ricardo Fabrino, Ângela Marques e Simone Rocha, por terem me acolhido tão bem no grupo durante o mestrado sanduíche, experiência que contribuiu significativamente para a minha formação acadêmica.
Aos meus queridos amigos de longa data e companheiros de aventuras, Jorge Cardoso Filho, Pedro Fernandes Neto e Tiago Lima, que sempre me incentivaram e muito me ajudaram a conquistar meus objetivos.
Aos meus pais, Maria Rita Passos e Divaldo Barbosa de Azevedo Filho, à minha irmã, Daniele Passos de Azevedo, e à minha avó, dona Santinha Carmo Passos, por todo apoio afetivo fundamental nos momentos mais difíceis da produção deste estudo.
Ao Programa de Pós-graduação em Comunicação e Cultura Contemporâneas, por toda a infraestrutura oferecida, pela qualidade e atenção dos seus professores, pela generosidade e simpatia dos seus funcionários.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), por todo apoio concedido à minha formação acadêmica.
Num determinado domínio de seus conhecimentos, a razão humana possui o singular destino de se ver atormentada por questões, que não pode evitar, pois lhe são impostas pela sua natureza, mas às quais também não pode dar respostas por ultrapassarem completamente as suas possibilidades. Immanuel Kant
RESUMO
A presente dissertação reflete sobre a forte ênfase dada pelos estudos de democracia digital à ideia de participação e a, quase frequente, frustração a que isso leva, sobretudo quando se trata de avaliar os usos dos recursos digitais por parte de instituições políticas, como o parlamento online. Argumenta que evocar a ideia de representação política, em uma perspectiva democrática, para avaliar iniciativas de parlamento online, por exemplo, ou mesmo iniciativas de governo eletrônico, pode ser um caminho mais revelador para se entender as contribuições dos recursos da internet para a democracia, do que continuar insistindo na ideia de participação. Dessa forma, busca-se compreender o que é a representação política, sua relação com a democracia, o que se pode esperar dela, as diferentes concepções disponíveis no mercado de ideias políticas e, mais importante, que critérios, valores ou elementos a configuram. Conclui-se que a representação política é um processo que envolve uma relação de transparência, responsividade e de influência entre representantes e seus representados, que tem início no processo eleitoral, mas que deve ser mantida no período do mandato.
ABSTRACT
This dissertation reflects about the strong emphasis that the studies of digital democracy give to the idea of participation and about the frustration that it often leads, especially when dealing with evaluating the uses of digital resources by political institutions such as online parliament. It argues that in a democratic perspective, evoking the idea of political representation to evaluate online initiatives parliament or even e-government initiatives, for example, may be a more enlightening way to understand the contributions of internet resources for democracy than to continue insisting on the idea of participation. Thus, it seeks to understand what is political representation, its relationship to democracy, what can one expect from it, the different designs available in the market of political ideas and, more important, what criteria, values or elements are constitutive of it. It concludes that political representation is a process that involves a relationship of transparency, responsiveness and influence between representatives and their constituents that begins in the electoral process and must remain in the mandate period.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 9
DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA 13
OBJETIVOS E ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO 15
1 REPRESENTAÇÃO POLÍTICA COMO UM PROCESSO 17
1.1 O PROBLEMA DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA 17
1.2 PRESSUPOSTOS TEÓRICOS SOBRE A REPRESENTAÇÃO POLÍTICA 25 1.2.1 A representação não é um artifício defeituoso para atualizar a democracia 26
1.2.2 A representação não é o oposto de participação 33
1.2.3 Que representação política? 36
1.3 TEORIAS TRADICIONAIS DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA 39
1.3.1 Os modelos eleitorais de representação política 39
1.3.2 Modelos substantivos de representação política 44
1.4 REPRESENTAÇÃO POLÍTICA COMO UM PROCESSO 47
1.4.1 Publicidade e transparência 48
1.4.2 Accountability política e responsividade 52
1.4.3 Interação com o público 55
2 COMUNICAÇÃO, INTERNET E DEMOCRACIA 58
2.1 O IDEÁRIO DA DEMOCRACIA DIGITAL 58
2.1.1 O argumento da crise de legitimidade 58
2.1.2 O argumento da crise de credibilidade 63
2.2 DEMOCRACIA DIGITAL: NOVO DESIGN INSTITUCIONAL? 66
2.3 VARIEDADE DE PROJETOS DE DEMOCRACIA DIGITAL 70
2.4 INTERNET E PUBLICIDADE 77
2.5 INTERNET E PARTICIPAÇÃO CIVIL 80
2.6 O PROCESSO DE REPRESENTAÇÃO NOS ESTUDOS SOBRE
PARLAMENTO ONLINE 86
CONCLUSÃO 97
INTRODUÇÃO
Se por democracia representativa compreendermos um sistema político caracterizado pela realização periódica de eleições livres e inclusivas, pela existência de uma competição aberta entre as diferentes posições políticas, pela garantia aos direitos e às liberdades civis e pela presença de sistemas de comunicação de massa independentes, então é possível afirmar que a democracia nunca foi tão requisitada e tão prestigiada quanto nos dias atuais. Há quem diga que, nas últimas décadas, uma onda de democratização varreu o mundo, dissolvendo dezenas de regimes autoritários e totalitários, fazendo emergir em seu lugar novas democracias eleitorais (HUNTINGTON, 1991). Nesse sentido, um relatório publicado pela Freedom House – organização internacional que há 40 anos vem monitorando sistematicamente a variação do número de democracias no mundo – aponta que a proporção de países sob regime democrático passou de 34%, em 1983, para 45%, em 2011 (FREEDOM HOUSE, 2012). Ademais, conforme ressalta David Held (1987), a própria ideia de democracia parece legitimar a vida política moderna: os processos de produção de regras e leis, de definição de políticas públicas e de tomada de decisões parecem devidamente justificados e apropriados quando são realizados de modo democrático.
Apesar disso, a literatura sobre teoria democrática está repleta de argumentos e críticas sugerindo que tais democracias – modernas, representativas e liberais – estão passando por profundas crises. Uma das linhas de argumentação sustenta que o principal problema que interfere no bom desempenho dos regimes democráticos refere-se à desconexão entre os cidadãos e seus governantes ou ao profundo desencaixe entre a esfera civil e a esfera política, provocado pelo crescimento das funções administrativas e da burocracia estatal e pela consequente especialização da esfera política que, por sua vez, tem gerado uma significativa assimetria no acesso e no domínio de informações entre a elite política e o público em geral (BARBER, 2003). Além disso, argumenta-se que o distanciamento entre as duas esferas, a política e a civil, gera condições ainda mais favoráveis para que os agentes políticos possam apropriar-se de funções públicas com o intuito de favorecer interesses privados.
Outra linha de argumentação tem partido dos resultados obtidos por meio de surveys e pesquisas de opinião para constatar que há uma crescimento significativo nos índices de desconfiança política em relação ao governo, às instituições públicas e aos atores políticos, que afeta as democracias em todo o mundo (NORRIS, 1999; MOISÉS, 2005). Em geral, mesmo os cidadãos de democracias consolidadas têm demonstrado possuir pouca confiança em relação ao caráter representativo e democrático de suas instituições políticas.
Outro viés argumentativo considerando os problemas que afetam as democracias contemporâneas tem diagnosticado, ao longo dos anos, um acentuado declínio da participação política e do engajamento cívico dos cidadãos nos negócios públicos (PUTNAM, 2000). Em países onde o exercício do voto não é obrigatório, o índice relativo à proporção de eleitores que comparecem às urnas, em geral, é muito baixo (não alcançando a marca de 50% em muitos desses países). Além disso, é possível detectar também um declínio do envolvimento de cidadãos em atividades políticas voluntárias e de seu engajamento em associações cívicas e fraternais, o que têm levado à conclusão de que os cidadãos têm se tornado cada vez mais apáticos, alienados e frustrados em relação aos processos e atividades políticos.
A constatação de tais déficits democráticos favoreceu, por volta da década de 70, o retorno dos modelos teóricos de democracia participativa que visavam resgatar profundamente a participação dos cidadãos no processo de construção da decisão política. As principais ideias que fundamentam estes modelos possuem origens rousseaunianas ou marxistas1 e, pela proximidade da noção de “participação”, de um
modo ou de outro, com o modelo clássico de democracia direta ateniense, ficaram conhecidos, na tradição da esquerda norte-americana, como modelos de “democracia forte” (BARBER, 2003; PATEMAN, 1992). Evidentemente, variações sobre a noção de participação, sobretudo no que se refere à sua intensidade, originaram desde perspectivas mais radicais (que buscam uma forma de materializar a democracia direta) até perspectivas híbridas ou moderadas (que buscam uma participação mais efetiva do que as democracias atuais oferecem, contudo, levando em conta os limites impostos pelas sociedades contemporâneas).
1 A partir da sumarização dos modelos de democracia proposta por Held (1987) é possível identificar, de modo geral, algumas semelhanças e diferenças nas perspectivas de Rousseau e Marx. Ambos acreditavam na necessidade de haver uma igualdade política e econômica entre os cidadãos para que pudessem participar livremente do processo político. No entanto, Rousseau imaginava um sistema político capaz de
A partir da década de 80, após a tradução para o inglês da obra Mudança estrutural da esfera pública, do filósofo alemão Jürgen Habermas, teóricos políticos americanos e ingleses apropriaram-se da noção de esfera pública para desenvolver um modelo de democracia deliberativa, segundo o qual o cerne da devida democracia é o fato de que cidadãos privados se reúnem em públicos para debater e deliberar sobre questões políticas de seu interesse. Dito de outro modo, tal modelo defende a ideia de que a democracia é essencialmente um regime de produção de decisões por meio de deliberação pública – isto é, por meio de um livre e aberto diálogo, onde os cidadãos possam participar com o propósito de debater publicamente sobre questões que lhes dizem respeito, expor suas reivindicações e argumentos, ter acesso às contraposições e refletir sobre o melhor resultado2. Tão logo surgiram as discussões iniciais sobre
deliberação, esta perspectiva adquiriu notoriedade na literatura política, principalmente por atender a dois requisitos fundamentais nas discussões democráticas contemporâneas, a saber: a ampliação da participação dos cidadãos no processo político, levando-se em conta os limites e obstáculos impostos pelas sociedades modernas (BOHMAN, 1996; GUTMANN e THOMPSON,1996).
No início da década de 90, os estudos sobre as teorias democráticas participativa e deliberativa encontraram suporte para a efetivação destes modelos junto aos estudos sobre o desenvolvimento e a aplicação das novas tecnologias digitais de informação e comunicação na sociedade. A expectativa compartilhada por tais estudos e perspectivas era a de que a Internet, a partir do uso eficiente de seus dispositivos e recursos e devido a suas características peculiares, poderia propiciar o desenho de novas instituições capazes de revigorar e ampliar alguns ideais fundamentais, tais como: a possibilidade de uma efetiva participação política dos cidadãos, a oferta de espaços adequados para a discussão pública e a formação da opinião, a produção da transparência do Estado e a prestação de contas por parte do agente político, entre outros aspectos.
Em particular, a Internet tem provocado uma ampla especulação sobre seu potencial em revigorar a comunidade política e a vida democrática. Os entusiastas da Internet apontam para a possibilidade de que o medium poderia
2 “A noção de democracia deliberativa é fundada no ideal intuitivo de uma associação democrática na qual a justificação das condições e dos termos da associação procede através do argumento público e da troca racionalmente motivada entre cidadãos iguais. Os cidadãos em tal ordem compartilham o compromisso de solucionar os problemas da escolha pública através do debate público, e compreendem as suas instituições básicas como legítimas na medida em que estabelecem um quadro para a deliberação livre” (Cohen, 1997, p. 72; tradução nossa).
conduzir ao aumento do engajamento político e à democracia direta, com um potencial sem precedentes de atrair os cidadãos jovens, isolados e de grupos minoritários; ao enfraquecimento das fronteiras entre as esferas pública e privada; e ao aumento da conexão direta entre cidadãos e seus representantes3 (BRUNDIDGE e RICE, 2009, p. 144).
Nesse sentido, argumentava-se, por exemplo, que algumas características inerentes à internet, como a vocação para o acúmulo de informações e a flexibilidade e facilidade em acessá-las, reduziriam o tempo e os custos relacionados ao acesso e deixariam as pessoas mais motivadas a participar de atividades políticas; ou ainda que os fóruns online e as comunidades virtuais se configurariam em novas arenas para a realização de discussões públicas, capazes de evitar algumas desigualdades (mediante o anônimato) e de incluir diversos atores tradicionalmente marginalizados. Em geral, as pesquisas empíricas sobre internet e participação política, no entanto, despejaram um balde de gelo no entusiasmo daqueles mais otimistas. Seus principais resultados indicaram que a internet tem contribuído moderadamente para o acúmulo de capital social, pouco tem mobilizado os indivíduos desengajados politicamente e, se muito, tem reforçado o engajamento daqueles que já participavam anteriormente (por vias tradicionais). Mas, não poderia ser de outra maneira, dado o modo como o tema tem sido problematizado. Evidentemente, as respostas são oferecidas em virtude das indagações que são elaboradas e, por muito tempo, os pesquisadores têm questionado em que medida a internet aumenta ou diminui, mobiliza ou desmobiliza, aspectos referentes à participação, ignorando o fato de que o aumento da participação e a mobilização do cidadãos resultam na verdade da motivação dos indivíduos (NORRIS, 2000; NORRIS, 2003; SCHEUFELE e NISBET, 2002; STANLEY e WEARE, 2004).
Dito de outro modo, os indivíduos estarão mais propensos a participar em atividades políticas e cívicas caso possuam os motivos, meios e oportunidades necessários para fazê-lo, de modo contrário provavelmente não o farão. Porém, mais importante ainda é reconhecer que a internet, enquanto um conjunto de recursos e dispositivos tecnológicos (de hardware e software) que permite o tráfego e o estoque de informações entre computadores interconectados e a comunicação entre seus usuários,
3 Tradução própria do original: “In particular, the internet has instigated wide speculation about its potential to reinvigorate political community and democratic life. Internet enthusiasts have pointed to the possibility that the medium could lead to increased political engagement and to direct democracy, with an unprecedented potential to reach young, isolated, and minority citizens; to weakened boundaries between the public and private sphere; and to an increase in direct links to policymakers”.
não dá conta de incutir a motivação, isto é, apenas limita-se a oferecer os meios e oportunidades para a participação civil. A motivação necessária não viria da internet, porém, conforme sugere Delli Carpini (2000), seria derivada de outras fontes: “[d]o sentimento de que [participar] é uma responsabilidade sua; [d]a satisfação que brota da participação com os outros por um objetivo comum; [d]a identificação de um problema público que lhe afeta ou aos mais próximos; e [d]a crença de que seu envolvimento fará a diferença” (p. 343).
DELIMITAÇÃO DO PROBLEMA
Para os pesquisadores e estudiosos que há alguns anos vêm acompanhando a literatura especializada sobre Democracia Digital, fica evidente o grande peso atribuído por boa parte dessas pesquisas ao valor da participação como principal instrumento de reparo e aprimoramento das democracias contemporâneas, em detrimento da discussão sobre a importância de outros requisitos fundamentais, tais como a ideia de representação política, a ideia de accountability e a ideia de publicidade, por exemplo. Em geral, tais estudos têm adotado como fundamento normativo, de modo explícito ou implícito, em maior ou menor grau, o discurso da concepção de democracia participativa, segundo o qual sustenta que a solução para os graves problemas que afligem as democracias contemporâneas encontra-se na ampliação das oportunidades de participação dos cidadãos no processo de tomada de decisões. Conforme observa uma importante cientista política de Harvard, Pippa Norris:
Muitos estudos prévios partem de uma perspectiva excessivamente restrita, baseada na suposição de que a internet deveria funcionar para ampliar as oportunidades individuais de participação e deliberação e que, caso falhe neste sentido, as tecnologias digitais teriam um impacto mínimo sobre a democracia. É óbvio que a participação pública de massa representa um elemento importante para qualquer concepção de democracia, mas está longe de ser o único, ou até mesmo o mais importante, critério de avaliação (NORRIS, 2001, p. 101-102)4.
4 Tradução própria do original: "Many previous studies start from an unduly narrow perspective, based on
the assumption that the Internet should function to maximize individual opportunities for participation and deliberation and that, if it fails in this regard, digital technologies will have minimal impact on democracy. Of course, mass public participation represents one important element in any conceptualization of democracy but it is far from the only, or even the most important, evaluative criteria".
Assim, é importante que se ressalte que, até meados do século XX, prevalecia entre os teóricos políticos a forte convicção de que as instituições políticas representativas não eram apenas perfeitamente compatíveis com os valores e ideais da democracia, como também eram mecanismos extremamente necessários para sua adequação às condições do Estado moderno. A concepção clássica de democracia, segundo a qual as decisões políticas são tomadas diretamente pelo corpo de cidadãos que formam a comunidade política, era considerada antiquada, imprópria e impossível de se aplicar em Estados com grandes extensões territoriais. Somente, a partir da década de 1970, é que começa a ganhar força o argumento de que, ao remover dos cidadãos o poder de tomar as decisões políticas e transferi-lo para as mãos de seus representantes, a representação política seria completamente incompatível com valores políticos considerados fundamentais para a ideia de democracia. Para os defensores desse argumento, a simples expressão “democracia representativa” não passaria de um oximoro5.
Este estudo, entretanto, busca seguir por um terceiro viés argumentativo, mais moderado, que tem se preocupado em compreender a importância dos dois conceitos (participação e representação) para a teoria democrática e tem buscado formas de revigorar os regimes democráticos através do aprimoramento de suas instituições representativas (PLOTKE, 1997; URBINATI, 2006; MENDES, 2007; MEZEY, 2008; COLEMAN, 2009; GOMES, 2010). A questão central aqui, portanto, é introduzir a ideia de representação política como um pressuposto teórico significativo e uma variável importante para os estudos sobre Democracia Digital. Mais especificamente, busca-se argumentar neste trabalho que evocar a ideia de representação política, em uma perspectiva democrática, para avaliar iniciativas de parlamento online, por exemplo, ou mesmo iniciativas de governo eletrônico, pode ser um caminho mais revelador para se entender as contribuições dos recursos da internet para a democracia, do que continuar insistindo no argumento do valor democrático intrínseco à ideia de participação para
5 Stephen Coleman (2009) resume desse modo a querela entre essas duas posições teóricas: “The partisans of direct democracy see the representative as the ventriloquist’s dummy: an aggregate channel for all the collective voices being represented. As democratically represented citizens, say direct democrats, our task is to control the representative dummy and slap it when it assumes to speak on its own. We are represented because our representative speaks as if we were speaking ourselves. The advocates of “representative democracy” see the representative as the ventriloquist and the people as the dummy. The representative speaks, but in the people’s name. We are represented because our representatives speak on our behalf. They are the trustees of our collective interests” (p. 94).
avaliar estes fenômenos.
Alguns teóricos traçaram o contorno do que seria uma concepção democrática da ideia de representação política (PITKIN, 1967). O professor Stephen Coleman (2009), por exemplo, tem utilizado a expressão “representação direta” para se referir à compreensão de que o cidadão comum não está disposto a despender tempo e outros recursos para se inserir em um processo contínuo de avaliação e de votação sobre todo e qualquer tipo de projeto de lei ou política pública; mas, está sim interessado em ser consultado e envolvido como indivíduo naquelas decisões que afetam diretamente sua própria vida e quer sentir que sua contribuição será valorizada e que ela fará diferença. Nesta concepção, a participação civil é entendida como parte do sistema de representação política, como um requisito que, ao lado de outros requisitos tais como as ideias de publicidade e transparência e de accountability e responsividade, constituem uma ideia de representação política mais compatível com a ideia de democracia.
OBJETIVOS E ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
Por se tratar de uma abordagem teórica, o objetivo geral deste estudo é promover uma discussão sobre conceitos-chave e sobre pressupostos teóricos, buscando identificar novas formas de abordagem, novos olhares sobre os fenômenos da Democracia Digital e novos rumos para o desenvolvimento de pesquisas nesse campo. Mais especificamente, esta dissertação se propõe a aventar a hipótese de que partir de uma concepção do processo de representação política pode se constituir em uma abordagem mais profícua para se compreender os fenômenos relacionados às iniciativas de governo eletrônico e de parlamento online.
A primeira parte deste estudo, portanto, busca delinear uma concepção da representação política, partindo da compreensão sobre sua relação com a democracia, sobre os seus limites, sobre as diferentes concepções disponíveis no mercado de ideias políticas e, mais importante, sobre os critérios, valores ou elementos que configuram um processo de representação política compatível com a democracia. Para tanto, encontra-se dividido em quatro seções. A primeira, denominada O problema da representação política, busca identificar os aspectos problemáticos da relação entre representação e democracia.
O propósito é argumentar que a representação política transformou-se em um requisito indispensável às democracias contemporâneas. Em seguida, parte-se para a discussão crítica sobre os pressupostos teóricos que, ao longo dos séculos, têm gravitado em torno da ideia de representação política. Na terceira seção, apresenta-se e discute-se os limites das principais concepções sobre a ideia de representação política que circulam na literatura especializada sobre o assunto. Para, na quarta seção, sugerir uma concepção que compreende a representação política como um processo que envolve uma relação de transparência, responsividade e de influência entre representantes e seus representados, que tem início no período eleitoral, mas que deve ser mantida durante todo o mandato.
Na segunda parte, nosso esforço é no sentido de demonstrar, a partir da revisão de literatura sobre democracia digital, os indícios e elementos que corroboram a hipótese sugerida. Num primeiro momento, entretanto, recuperamos a discussão teórica inicial sobre a relação entre Internet e Democracia, com o propósito de demonstrar como a retórica da Democracia Digital focou no valor da participação e, desse modo, deixou de considerar outras importantes contribuições provenientes das experiências práticas. Em seguida, parte para o estudo das contribuições da comunicação digital para a configuração de arranjos institucionais voltados para incrementar as possibilidades de transparência e publicidade dos processos políticos, para ampliar os instrumentos de accountability e responsividade à disposição dos agentes públicos e para aumentar as oportunidades de se estabelecer o diálogo entre representantes e cidadãos. Por fim, revisa um conjunto de pesquisas empíricas que dizem respeito ao tema Parlamento online com o propósito de reunir indícios e argumentos que permitam subsidiar a hipótese de estudo aventada, ao menos no âmbito teórico. Com isto, pretende-se elaborar um referencial teórico a partir dos conceitos estudados, que sugira uma abordagem diferenciada para se investigar empiricamente as experiências desenvolvidas na Internet.
1
REPRESENTAÇÃO POLÍTICA COMO UM PROCESSOThere are two fundamental problems in American politics. The first is that most Americans do not believe that elected officials represent their interests. The second is that they are correct.
(GASTIL, 2000, p.1)
The essential problem of government thus reduces itself to this: What arrangements will prevent rulers from advancing their own interests at the expense of the ruled? Or, in positive terms, by what political means shall the interests of the governors be identified with those of the governed?
(DEWEY, 1927, p. 93)
1.1 O PROBLEMA DA REPRESENTAÇÃO POLÍTICA
Qualquer que seja a compreensão de democracia que se tenha em mente, antiga ou moderna, não se pode perder de vista um princípio fundamental segundo o qual, num regime democrático, o povo – ou o demos, entendido genericamente como “comunidade dos cidadãos” – é soberano. Como a materialização do poder político tem o seu fulcro na produção da lei e na sua aplicação, o princípio da soberania popular passa a ser visto como uma questão de conformidade entre o conteúdo das decisões políticas vinculantes e o interesse público. Nos termos colocados pelo cientista político norte-americano Andrew Rehfeld (2009), “o pressuposto da democracia é que haja uma estreita correspondência entre as leis de uma nação [ou comunidade política] e as preferências dos cidadãos que são governados por elas” 6 (p. 214).
A versão clássica da democracia satisfazia esse princípio mediante a inclusão efetiva dos cidadãos no processo de tomada de decisão. A ideia de participação direta, tão cara aos atenienses do século V a.C., implicava que todos os cidadãos poderiam e, de fato, deveriam reunir-se em assembleia para debater e decidir sobre as condições de sua
6 Para Rehfeld (2009), essa é a questão normativa central da democracia (the central normative problem of
democracy). Contudo, o próprio autor reconhece que não é razoável esperar que sempre haja uma
correspondência entre as decisões e as preferencias dos cidadãos. Certamente, é aceitável que certos casos fujam à regra, desde que estes “desvios” sejam publicamente explicados e justificados e desde que continuem, de fato, sendo exceções.
vida em comum (HELD, 1987). Na antiga visão grega, democracia correspondia a um sistema de governo no qual os cidadãos, considerados igualmente, exerciam diretamente o poder de tomar decisões vinculantes sobre os assuntos que afetavam sua comunidade política. Neste sentido, o sistema político culminava na Assembleia, que “possuía o direito e o poder de tomar todas as decisões políticas, com poucas limitações na prática, seja de precedentes, seja do raio de ação” (FINLEY, 1988, p. 66). E, como bem observou Robert Dahl (2012), o próprio uso da palavra “democracia” como o nome mais apropriado para designar esse sistema somente se deu à medida que o demos era cada vez mais reconhecido como a única autoridade legítima no governo7.
No entanto, as condições históricas da formação do Estado liberal moderno inseriram uma variável importante nesta fórmula democrática: trata-se da ideia de representação política. Na opinião de Rehfeld (2009), a representação política tornou mais complicada a realização deste princípio democrático, porquanto introduziu a figura do representante político como intermediário entre as decisões coletivas e as preferências dos cidadãos. Assim, em sua concepção moderna, democracia compreende um sistema político no qual as decisões vinculantes – de natureza tanto legislativa, quanto administrativa – relativas a uma comunidade política são tomadas por representantes eleitos periodicamente pelo corpo de cidadãos para esta finalidade (BOBBIO, 2000a). Agora, o cidadão não mais decide diretamente sobre os assuntos públicos; presumivelmente, cabem a ele as funções de se informar, avaliar e decidir sobre quem, de fato, irá tomar esse tipo de decisão em seu lugar. Isso não obstante, a crença de que o governo deve agir tendo sempre em vista os interesses dos cidadãos não deixou de ser um elemento importante na composição do ideário socialmente partilhado a respeito da democracia8. Ou seja, mesmo na versão mediada ou indireta da democracia ainda
7 Naturalmente, faz-se aqui uma referência ao sentido etimológico da palavra grega demokratia que, como todo mundo sabe, significa “governo do povo”. Ainda que esta seja uma definição muito simples e limitada para se compreender as diversas ideias e práticas que hoje compõem o sentido de democracia, ao menos este significado literal da palavra nos ajuda a compreender seus alicerces: “que o poder pertença ao povo estabelece um princípio relativo às origens e à legitimidade do poder. Significa que o poder só é legítimo quando é realmente concebido de baixo, só quando é uma emanação da vontade popular e só quando repousa em um consenso básico expresso. […] o conceito literal de democracia indica também que esperamos e exigimos de uma forma democrática que a sociedade tenha precedência sobre o Estado, que os governados e o governo aceitem o princípio de que o Estado está a serviço dos cidadãos, e não os cidadãos a serviço do Estado, que o governo existe para o povo, e não vice-versa” (SARTORI, 1994, p. 57; ênfase do autor).
8 Ademais, trata-se também de um elemento distintivo da democracia, que a diferencia, por exemplo, da ideia de aristocracia eleitoral presente nas obras de Rousseau (2006, p. 84-87), de Montesquieu (2000, p. 23-26) e, mais recentemente, de Manin (1997, p. 145-149). Em referência a uma dessas obras, Bobbio (2000b) chama a atenção para o seguinte: “a aristocracia de Rousseau, a forma de governo na qual uma
permanece em seu horizonte normativo, como condição para sua legitimação9, o
pressuposto de que, ao tomar decisões e executar ações políticas, o representante deve proceder levando em consideração tão somente o interesse público, até mesmo em detrimento de seu próprio interesse ou de outros interesses particulares.
Por essa razão, questões relacionadas aos instrumentos sociais de controle, monitoramento ou constrangimento de ações dos representantes políticos têm surgido com frequência em meio às discussões teóricas sobre democracia representativa (SHAPIRO et al, 2009; REHFELD, 2009; ARATO, 2002; MANIN, PRZEWORSKI e STOKES, 1999; ARNOLD, 1993; JACKSON e KING, 1989; FEREJOHN, 1986). Explicar de que modo as decisões tomadas no interior das instâncias representativas podem vir a corresponder às expectativas dos cidadãos tornou-se uma questão fundamental para a teoria democrática. Na visão do teórico austríaco Hans Kelsen (2006), o único modo realmente eficaz de satisfazer essa questão seria obrigar legalmente o representante a executar a vontade dos representados e munir estes últimos com a capacidade de exigir de volta o mandato daquele representante cujas ações e atividades não correspondam aos seus desejos e interesses10. Mas, a rigor, praticamente todas as
Constituições de Estados democráticos modernos recusaram com veemência qualquer ideia relacionada ao mandato imperativo e, por conseguinte, adotaram como regra a independência do mandato em relação aos eleitores, garantindo legalmente a liberdade do representante para agir e decidir da forma que ele próprio julgar ser a melhor. Sendo assim, por qual razão um representante político, uma vez investido no poder, agiria em favor do interesse público ao invés de fazê-lo em benefício próprio?
‘minoria’, diríamos hoje, uma elite, forma o corpo dos magistrados por eleição, corresponde àquilo que hoje chamaríamos ‘elitismo democrático’, onde por ‘democracia’ se entende nada mais nada menos que o procedimento de nomeação através de eleições” (p. 373).
9 A noção de legitimidade evocada aqui segue a abordagem psicológica do conceito que, basicamente, a compreende como uma percepção ou crença generalizada de que as ações e decisões conduzidas por agentes e instituições políticas são corretas, justas ou apropriadas dentro de um sistema de normas, valores e conceitos socialmente construído e partilhado (TYLER, 2006). Para uma discussão mais recente sobre essa e outras visões da noção de legitimidade, ver: Hechter (2009); Levi, Sacks e Tyler (2009); Horne (2009); Coakley (2010); Näsström (2007).
10 Neste sentido, Kelsen (2006) é um forte defensor da ideia do mandato imperativo, segundo a qual o representante deveria agir instruído por seus eleitores: “se é democrático que a legislação seja exercida pelo povo, e se, por razões técnicas, for impossível estabelecer uma democracia direta e for necessário transferir a função legislativa para um parlamento eleito pelo povo, então é democrático garantir ao máximo que a atividade de cada membro do parlamento reflita a vontade de seus eleitores. Assim, o chamado mandat
impératif e o recall de representantes eleitos são instituições democráticas [...] A independência legal do
parlamento em relação aos cidadãos significa que o princípio da democracia foi, em certa medida, substituído pelo princípio da divisão do trabalho. Para conseguir ocultar essa troca de um princípio pelo outro, é usada a ficção de que o parlamento ‘representa’ o povo” (p. 292).
Há décadas que a principal resposta dada por boa parte dos cientistas políticos para esta questão tem sido a mesma: eleições livres e mandato limitado. De acordo com Bernard Manin, Adam Przeworski e Susan Stokes (1999), os governos representativos são democráticos exatamente porque precisam ser eleitos: “se as eleições forem disputadas livremente, se a participação for ampla e se os cidadãos desfrutarem das liberdades políticas, então os governos agirão em favor do interesse da população” (p. 29). A lógica que sustenta este argumento é muito simples. Primeiro, parte da constatação de que a atividade de representação política tornou-se uma função cada vez mais especializada atraindo para si uma categoria de políticos profissionais, que vivem da e para a atividade política e que constantemente buscam a sua reeleição. Contudo, esses candidatos dependem do apoio e, principalmente, do voto popular para ocupar ou continuar ocupando cargos e posições-chave no governo. Assim, tendo em vista que os eleitores provavelmente irão julgar e escolher os candidatos com base em suas performances e suas ações pregressas, acredita-se que os representantes, focados em sair vitoriosos das eleições, se esforçariam ao máximo para atender às demandas e satisfazer as expectativas do público (DEWEY, 1927; ARNOLD, 1993). Nesse sentido, há uma certa garantia de que os interesses dos cidadãos serão considerados porque, “[ao] anteciparem o julgamento dos eleitores, os governos são induzidos a escolher políticas, julgando que serão bem avaliadas pelos cidadãos no momento da próxima eleição” (MANIN, PRZEWORSKI e STOKES, 2006, p. 106).
Todavia, os dados obtidos por meio de surveys projetadas para medir e aferir o grau de satisfação da população em relação à performance do governo e o índice de confiança dos cidadãos em relação às instituições representativas e aos atores políticos têm sugerido a presença de “uma crise disseminada do sentimento de estar representado no governo e no legislativo, com repercussões na legitimidade das instituições”11
11 Neste sentido, as pesquisas de opinião sobre a confiabilidade das instituições democráticas têm sido consideradas como instrumentos importantes para a verificação da legitimidade dessas instituições e dos atores politicos que as integram. Conforme explica José Álvaro Moisés (2005): “A idéia é que as regras constitutivas das instituições, especialmente as relativas à sua justificação, geram expectativas sociais a respeito de seu desempenho, assim como dos responsáveis por sua administração, e isto se reflete na articulação de papéis a eles atribuídos por aquelas regras. A confiança em instituições estaria baseada no fato de os cidadãos compartilharem uma perspectiva comum relativa ao seu pertencimento à comunidade política, uma circunstância implícita na justificação normativa das instituições. Por outro lado, isso ofereceria os fundamentos a partir dos quais os papéis desempenhados pelos responsáveis pelas instituições são estabelecidos. Nessas condições, os julgamentos dos cidadãos para decidir confiar em instituições referem-se à performance destas mas, ao mesmo tempo, tomam por base a avaliação da consistência e da coerência internas de suas normas, mais do que as avaliações estritas do comportamento individual dos
(MIGUEL, 2003, p. 125). Tal insatisfação e desconfiança dos cidadãos em relação às instituições políticas são fenômenos generalizados, que afetam, em maior ou menor medida, tanto as democracias já consolidadas quanto as novas democracias (NORRIS, 1999; WARREN, 2002; GASTIL, 2000; HASKELL, 2001; COOPER, 1999). Neste sentido, o estudo de Hans-Dieter Klingemann (1999), produzido a partir do cruzamento de dados obtidos por quatro surveys internacionais da década de 90 (World Values Surveys, Latinobarometer, Eurobarometer e Central and Eastern Eurobarometer), é bem emblemático. Segundo Klingemann, no que se refere à avalição dos cidadãos em relação ao desempenho de seu regime político12 neste período, a taxa média de aprovação era de
32% entre as democracias mais antigas – por exemplo, EUA (25%), Suécia (33%), Finlândia (23%) – e de 27% entre as democracias mais recentes – Chile (38%), Brasil (28%), Argentina (16%). Do mesmo modo, Timothy Power e Giselle Jamison (2005) utilizam dados do Latinobarômetro, para demonstrar que, entre os anos de 1997 e 2003, os índices de confiança nos partidos políticos e de confiança no Congresso continuaram a sofrer uma redução significativa nos países da América Latina. Em relação ao Brasil, até 2002, as taxas de confiança nas instituições e de satisfação com a democracia não ultrapassavam a marca de 35% (MOISÉS e CARNEIRO, 2008).
De fato, o que se depreende dos resultados produzidos por estas pesquisas de opinião é que, mesmo nos países onde um leque considerável de requisitos democráticos está garantido – tais como, a realização periódica de eleições livres e inclusivas, a existência de uma competição ampla e aberta entre as diferentes posições políticas, a garantia e o respeito aos direitos e às liberdades civis e as presenças de uma vida cívica livre e pulsante e de sistemas de comunicação de massa independentes - mesmo em países assim, os cidadãos ainda não se sentem devidamente representados; ao contrário, nutrem a impressão de que os agentes políticos são corruptos, ineficientes e somente atuam em benefício próprio13. Fica evidente, portanto, que mandato limitado e eleições livres
seus gestores e administradores. Os ordenamentos normativos atribuem sentido e atualizam o comportamento destes e constituem assim a base das avaliações e das atitudes dos cidadãos” (p. 42-43). 12 Klingemann (1999) considera quatro variáveis na composição do índice de avaliação da performance do regime politico: (a) a avaliação dos cidadãos em relação à performance de seu sistema de governo; (b) o grau de satisfação dos cidadãos em relação ao desempenho das pessoas que ocupam cargos no governo federal; (c) o grau de confiança dos cidadãos em relação ao parlamento; e (d) o grau de confiança dos cidadãos em relação ao governo.
13 “Uma vez que sejam capazes de sinalizar universalismo, imparcialidade, justeza e probidade, assegurando que os interesses dos cidadãos são levados em conta no processo político, as instituições ganham a confiança dos cidadãos. Em sentido contrário, quando prevalece a ineficiência ou a indiferença institucional diante de demandas para fazer valer direitos assegurados por lei ou generalizam-se práticas de
não são condições suficientes para garantir a legitimidade da representação política, ainda que sejam elementos necessários e importantes para este processo. Mesmo atendendo a estes requisitos, as pessoas continuam se dando conta de que o processo de tomada de decisões políticas tem se concentrado nas mãos de pequenos grupos de interesse, na realidade, de uma elite política altamente especializada e cada vez mais distanciada do conjunto da população, implicando assim na ruptura do tão desejado vínculo entre a vontade dos representados e a vontade dos representantes (MIGUEL, 2005; GOMES, 2004).
Para Joseph Schumpeter (1942), esse problema – a dificuldade de se garantir uma correspondência entre as decisões políticas e os interesses dos cidadãos – só pode ser resolvido se, de fato, passarmos a encará-lo não mais como um problema, isto é, se abrirmos mão da própria convicção – arcaica, irreal e frustrante – de que na democracia o povo é quem deve governar14. Em sua visão, o sistema democrático se configura num
método pacífico, justo e competitivo para compor governos, ou seja, para a escolha de lideranças que profissionalmente conduzirão a máquina pública durante um determinado período (PRZEWORSKI, 2003). Ao invés de tentar satisfazer as expectativas de cidadãos apáticos, desinteressados e desinformados politicamente, diria Schumpeter, em primeiro lugar, é importante que se possa encontrar disponível na sociedade uma oferta abundante de lideranças políticas de boa qualidade, de excelente competência técnica e moral para lidar com os negócios públicos. Em seguida, basta garantir que haja um processo justo, livre e competitivo de seleção e deixar que os vitoriosos façam seu trabalho sem interferências. Desse modo, “a segurança da democracia contemporânea encontra-se no elevado senso de responsabilidade de seus líderes, os únicos membros da sociedade que se esforçam ativamente para descobrir e implementar o bem comum” (WALKER, 1966, p. 288).
Naturalmente, uma solução tão radical como a de Schumpeter haveria de gerar corrupção, de fraude ou de desrespeito ao interesse público, instala-se uma atmosfera de suspeição, de descrédito e de desesperança, comprometendo a aquiescência dos cidadãos à lei e às estruturas que regulam a vida social; floresce, então, a desconfiança e o distanciamento dos cidadãos da política e das instituições democráticas” (MOISÉS e CARNEIRO, 2008, p. 38-39).
14 “Em primeiro lugar, de acordo com nossa visão, democracia não significa nem pode significar que o povo realmente governa, em qualquer sentido evidente das palavras ‘povo’ e ‘governo’. Democracia significa simplesmente que o povo tem a oportunidade de aceitar ou recusar aqueles que irão governá-los” (SCHUMPETER, 1942, p. 284-285). Jack L. Walker (1966) complementa afirmando que “ao revisar a teoria para torná-la mais compatível com a realidade, os teóricos elitistas transformaram a doutrina da democracia, antes radical, em uma doutrina política conservadora, retirando sua ênfase característica na atividade política popular do conjunto de ideais rumo ao qual a sociedade deveria seguir” (p. 288).
muito em breve, como reação, uma outra proposição tão radical quanto ela, só que em vetor oposto. Os teóricos da democracia participativa, ao contrário dos elitistas democráticos, acreditam que o problema deverá ser resolvido na medida em que forem ampliadas as oportunidades e o poder de interferência direta dos cidadãos no processo de produção da decisão política sobre os assuntos públicos (ALTMAN, 2011). Para Benjamin Barber (2003), a principal razão que impede os governos representativos de se tornarem verdadeiramente democráticos é o fato de limitarem a participação efetiva de seus cidadãos ao simples ato de registro do voto no período eleitoral. O cerne do problema, portanto, encontra-se no mecanismo de mediação, ou seja, na própria ideia de representação que afastou a esfera civil do centro do campo político e concentrou o processo de tomada de decisões nas mãos de um grupo restrito e especializado. A melhor forma de garantir que os interesses dos cidadãos sejam considerados é permitindo que os próprios cidadãos cada vez mais expressem sua vontade e tenham capacidade de convertê-la em decisão política. Ademais, Carole Pateman (1992) esclarece que a participação política não é importante apenas para a efetivação da soberania popular, mas também para o processo de autoesclarecimento dos cidadãos, isto é, na aquisição e no desenvolvimento de certas habilidades e competências cívicas fundamentais para o bom desempenho de qualquer regime democrático.
As duas propostas – a elitista e a participativa – são bem radicais em seus próprios termos, uma permitindo muito pouco, a outra exigindo demais dos cidadãos, e ambas desprezando a ideia de representação15 (PLOTKE, 1997). No entanto, há que se
considerar outra via que parte de uma compreensão mínima do significado de representação, a qual reivindica a existência de um aspecto relacional entre o elemento que representa e o elemento que é representado (CASTIGLIONE e WARREN, 2006). Philip Pettit (2009) explica de uma forma muito simples que, em qualquer situação de representação, três fatores devem ser considerados: (a) o sujeito que representa, (b) o
15 Ao sugerir a ampliação das oportunidades de participação efetiva dos cidadãos nos assuntos públicos, os teóricos da democracia participativa apenas substituem um problema por outro, pois partem do suposto de que as pessoas estarão motivadas e interessadas em participar da vida política. Entretanto, há muito tempo, estudos empíricos vêm demonstrando que os cidadãos, em sua maioria, são sujeitos desinformados, desinteressados e desmotivados politicamente (BERELSON, LAZARSFELD e MCPHEE, 1986), que estão mais preocupados em conduzir suas vidas privadas. Por outro lado, poucos têm notado que a teoria de Schumpeter (1942) não só esvazia a ideia de participação, como também dilui a ideia de representação. Na verdade, Schumpeter pouco utiliza os termos “representante” e “representação” ao apresentar a sua tese, preferindo utilizar, em substituição, os termos “líder” e “liderança”. Em sua visão, não há uma opinião pública formada a priori, a qual se deve “representar”; ela é um produto (e não a força motivadora) do processo político. São os líderes políticos, mediante oratória e persuasão, que modelam a vontade coletiva (KÖRÖSÉNYI, 2005).
sujeito que é representado e (c) a relação que se estabelece entre estas duas partes. Assim, um objeto representa outro na medida em que apresenta ou torna manifesto algum aspecto que remeta ao objeto representado16. Desse modo, para que se estabeleça propriamente
uma relação de representação no campo político, é necessário que o representante, ainda que possua certa liberdade para agir, guarde alguma espécie de elo de ligação, algum vínculo, alguma conexão, enfim, com aqueles que serão representados17. É por conferir
peso a esta relação que alguns teóricos, como Kelsen (2006), têm insistido em afirmar que “um governo só é ‘representativo’ porque e à medida que seus representantes, durante seu mandato no poder, refletem a vontade do seu eleitorado e são responsivos a ele” (p. 289; grifo nosso).
Entretanto, ainda que se possa estabelecer um razoável consenso em torno da compreensão mínima de que a representação implica uma relação, há na literatura especializada no tema uma grande divergência sobre quais elementos devem ser considerados e atendidos para que se configure o tal vínculo que efetuaria a ideia de representação. Conforme enfatizado por alguns autores, a conexão que se estabelece entre representante e representado é algo construído e reconhecido socialmente; trata-se de um constructo social e não de um vínculo natural18 (PITKIN, 1967; PLOTKE, 1997).
16 De acordo com Pitkin (2006), originalmente o verbo “representar” deriva do vocábulo em latim
repraesentare que significa “tornar presente ou manifesto” ou “apresentar novamente” e, na língua clássica,
a palavra era aplicada apenas a objetos inanimados, sem qualquer conotação política. Segundo a autora, a expansão do sentido da palavra começa no século XIII, em meio à comunidade católica, sobretudo quando se começa a falar que o Papa e seus cardeais representam a pessoa de Cristo e dos apóstolos e ocupam seus lugares por sucessão. Porém, a conotação aqui ainda é simbólica e não de delegação ou de agência. No século XIV, “de acordo com o Oxford English Dictionary, a palavra significa ‘trazer a própria pessoa, ou outra pessoa, à presença de alguém’; ‘simbolizar ou encarnar concretamente’; ‘trazer à mente’. O adjetivo ‘representativo’ significa ‘que serve para representar, figurar, retratar ou simbolizar’. Durante o século XV, o verbo ‘representar’ passa a significar também ‘retratar, figurar ou delinear’. Ele passa a ser aplicado a objetos inanimados que ‘ocupam o lugar de ou correspondem a’ algo ou alguém. [...] Ao mesmo tempo, surge o substantivo ‘representação’, que significa ‘imagem, figura, pintura’. [...] Até o século XVI não se encontra [em língua inglesa] um exemplo de ‘representar’ com o significado de ‘tomar ou ocupar o lugar de outra pessoa, substituir’; e até 1595 não há um exemplo de representar como ‘atuar para alguém como seu agente autorizado ou deputado’” (PITKIN, 2006, p. 19-20).
17 “By definition, the difference between a delegate and a representative is the independence of the latter – it is not the degree of independence but the very existence of it which allows differentiating between a delegate and a representative. Nevertheless, this does not mean that the representative is free to do whatever she wants; rather, the independence of a representative is depending on various conditions such as for instance, the degree of party organisation, the electoral system, the duration of the mandate, the institutional arrangement in general, in short, the nature of the political system” (POLLAK et al, 2009, p. 6).
18 Pitkin (1967) recorre a uma citação de Hans Wolf para explicar esta afirmação: “The making present of A by [B] is merely a formula; what is important is how that is to be understood, what it means, under what circumstances and assumptions it is possible, and how it is justified. For it is a matter… of a mere conceptual construct, particularly a construct of group opinion and ideology. If A is absent, he is not present; he is merely thought, conceived, imputed to be present in [B]. Such a conception can force itself
O propósito aqui, portanto, é apresentar uma reflexão sobre um conjunto de critérios que nos permita formar uma concepção adequada sobre a ideia de representação política, sobre seu papel nas democracias contemporâneas e sobre o modo como a representação deveria proceder institucionalmente.
1.2 PRESSUPOSTOS TEÓRICOS SOBRE A IDEIA DE REPRESENTAÇÃO
O tema da representação há muito tempo circula pelos corredores da Ciência e da Filosofia políticas. Como geralmente ocorre com qualquer assunto que tenha percorrido uma longa trajetória na história do pensamento ocidental, transitando pelas mãos de teóricos tão distintos como Thomas Hobbes, Jean-Jacques Rousseau, Emmanuel-Joseph Sieyes, entre muitos outros, é natural que a ideia de representação política tenha adquirido muitas entradas e assumido diversas concepções, tenha atraído para si as mais variadas críticas e elogios quanto a sua aplicação e tenha provocado em suas reflexões muitas questões, confusões e dilemas, a maior parte ainda em busca de soluções. Evidentemente, não há aqui a necessidade nem a pretensão de delinear todo esse percurso ou de resolver definitivamente todas as questões que ainda estão abertas. Contudo, alguns dos dilemas relativos à ideia de representação têm retornado com frequência à pauta dos debates sobre teoria democrática, sobretudo porque sua apreciação parece ser fundamental para a delimitação de um marco inicial do qual se parte para uma discussão sobre o tema.
Neste sentido, pretende-se examinar a seguir três desses dilemas da representação, abordados recorrentemente pela literatura especializada contemporânea. Primeiro, é preciso refutar a proposição, historicamente inconsistente, de que a representação política é uma espécie de mal necessário, um artifício problemático sem o qual seria impossível implementar a democracia em um Estado moderno. De acordo com Jane Mansbridge (2003), as normas de um sistema representativo só podem ser compreendidas de maneira apropriada quando passamos a assumir que a “representação é, e normativamente pretende ser, algo mais do que um substituto defeituoso da upon one, it can be institutionalized or given by an unquestioned tradition or a general conviction. But there is nothing to prevent anyone denying it, rejecting the group opinion, or being unbelieving” (WOLF
democracia direta” (p. 515). Em seguida, faz-se também necessário desafiar o argumento exclusivista segundo o qual a ideia de representação política, ao retirar dos cidadãos o poder de tomar as decisões políticas e transferi-lo para as mãos de seus representantes, seria completamente incompatível com valores políticos considerados fundamentais para a democracia, como por exemplo a ideia de soberania popular. Em terceiro lugar, pretende-se delinear algumas fronteiras iniciais sobre a compreensão de representação política que será objeto deste estudo.
1.2.1 A representação não é um artifício defeituoso para atualizar a democracia
A configuração dos Estados modernos em comunidades políticas que cobrem grandes extensões territoriais e abarcam um elevado número de cidadãos tornou inviável ou muito oneroso instituir na prática a democracia direta, porém isso não foi suficiente para impedir que houvesse uma ampla difusão de seus ideais e valores entre as pessoas. Na Teoria Política, ainda prevalece a posição segundo a qual a ideia de representação política, apesar de todos os problemas que comporta, teria sido incorporada à ideia de democracia como uma forma de tornar esta última em um sistema de governo praticável sob as condições impostas pela modernidade – posição comumente rotulada como o “argumento da segunda melhor forma de governo” (BRENNAN e HAMLIN, 2004). Um argumento desta natureza envolve duas proposições: primeiro, admite-se a democracia direta, seus valores e suas práticas, como o ideal a ser almejado, mas de imediato se reconhece sua inviabilidade no mundo atual para, em seguida, admitir a ideia de representação política como a forma mais razoável de se aproximar deste ideal.
Naturalmente, há dois problemas com esta posição teórica. Primeiro, ao considerar de antemão a ideia de democracia direta como horizonte normativo – isto é, no conjunto de crenças, valores e ideais a partir dos quais se processam certos juízos de valor – torna-se praticamente impossível reconhecer algum valor intrínseco à ideia de representação política, resumindo-a portanto a um mero dispositivo que relutantemente deve ser empregado com o intuito de tornar a democracia possível. Ademais, do ponto de vista histórico, o argumento dificilmente pode ser sustentado, uma vez que o governo representativo e a democracia têm origens distintas, sendo o primeiro considerado como
uma alternativa superior ao segundo, cujo propósito primordial era justamente evitar, e não implementar, a democracia (MANIN, 1997).
Na prática, a representação política não foi uma invenção dos democratas para atualizar a democracia. Conforme observou Bernard Manin (1997), “o que hoje chamamos de democracia representativa tem suas origens em um sistema de instituições [...] que de modo algum foram percebidas inicialmente como uma forma de democracia ou de governo do povo” (p. 1). De fato, os governos representativos – instaurados durante as revoluções americana e francesa – foram concebidos por seus idealizadores como sistemas políticos que reuniriam as condições necessárias para a produção de decisões qualificadas e imparciais, para proteger a ordem política dos perigos da tirania da maioria e dos interesses particulares das facções e para filtrar e conter os desejos, as paixões e a vontade desenfreada do povo (PRZEWORSKI, 2010; URBINATI, 2004). Isto em nada correspondia à ideia que se tinha à época de soberania popular ou de governo do povo.
No século XVIII, a palavra “democracia” tinha um significado restrito e era entendida em termos formais como um sistema de governo no qual os cidadãos exerciam diretamente o poder de decisão sobre os assuntos que afetavam a comunidade política. Sua principal referência eram as assembleias realizadas na cidade-estado de Atenas, na Grécia Antiga, nas quais os cidadãos podiam apresentar diretamente suas propostas, discutir abertamente sobre os assuntos de interesse comum e votar livremente por um resultado19. Entretanto, esta compreensão frequentemente era seguida de uma série de
juízos negativos. Primeiro, acreditava-se que esta forma de governo só poderia existir em comunidades políticas pequenas, onde os cidadãos fossem capazes de reunir-se presencialmente numa assembleia. Segundo, a própria decadência dos antigos regimes democráticos lançou muitas dúvidas sobre a eficiência e a estabilidade desse sistema. Geralmente, a democracia remetia a um estado de anarquia ou de tirania da maioria, facilmente sujeito a guerras civis e agitações internas.
19 Pode-se ilustrar este argumento a partir das entradas que os dicionários da época traziam para o termo “democracia”. Na França, por exemplo, “o dictionnaire universel de Antoine Furetière (1690) define o termo como uma ‘forma de governo na qual o povo tem completa autoridade’, notando que ‘a democracia floresceu somente nas repúblicas de Roma e Atenas’. As entradas no dictionnaire de Trévoux (nova edição, 1771) e no dictionnaire de l’Académie française (quarta edição, 1762) eram no mesmo sentido” (ROSANVALLON, 1995, p. 140-141). No contexto anglófono, “a primeira edição da Encyclopedia
Britannica, em 1771, referia-se à ‘democracia como o mesmo que governo popular, no qual o poder
supremo encontra-se nas mãos do povo; tal como era em Roma e Atenas na antiguidade...’” (PRZEWORSKI, 2010, p. 4).
