3 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
3.3 Processos de Avaliação Ambiental
Vista como uma inovação de política governamental, a Avaliação Ambiental surgiu no final da década de 1960 como resposta à pressão da sociedade em países desenvolvidos, sobretudo nos EUA, para se buscar uma resposta à poluição e aos problemas ambientais decorrentes dos processos de desenvolvimento. A partir de então, estabeleceu-se a possibilidade de incorporar as considerações ambientais aos processos governamentais que
determinavam o surgimento desses problemas, antes da tomada de decisão sobre os mesmos (TEIXEIRA, 2008).
Para atender essa necessidade a Avaliação Ambiental foi sistematizada como uma atividade obrigatória nos EUA, em 1969, quando da aprovação da Lei da Política Ambiental Americana (sigla NEPA, do inglês National Environmental Policy Act). A importância global desse instrumento de política foi consolidada no princípio 17 da Declaração do Rio, na Conferência para Meio Ambiente e o Desenvolvimento – Rio 92: “A Avaliação de Impacto Ambiental, como um instrumento nacional, será efetuada para as atividades planejadas que possam a vir a ter um impacto adverso significativo sobre o meio ambiente e estejam sujeitas à decisão de uma autoridade nacional competente” (MMA, 1992).
A Avaliação Ambiental é um processo genérico que inclui, entre outros procedimentos, a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) de projetos e a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) de políticas, planos e programas2 (PPP) que, semelhantes à exploração de gás de folhelho, podem afetar a qualidade do meio ambiente. Esses dois processos de avaliação são apresentados e discutidos nos itens que se seguem.
3.3.1 Avaliação de Impactos Ambientais (AIA)
A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) pode ser definida como uma ferramenta para a identificação, previsão, avaliação e mitigação dos impactos ambientais potenciais de um projeto de desenvolvimento específico antes da realização de grandes decisões e compromissos sobre o mesmo (HANNA, 2009). Seu objetivo principal é facilitar a consideração do meio ambiente no planejamento e na tomada de decisões e, em última instância, dar preferência às ações que sejam mais ambientalmente amigáveis (NOBLE, 2009).
Ao longo das últimas décadas, a AIA evoluiu consideravelmente, encontrando-se atualmente entre os instrumentos de gestão ambiental mais praticados no mundo (NOBLE,
2 Política: linha de conduta geral ou direção adotada pelo governo, atualmente ou futuramente, com apoio em
juízos de valor que orientem seus processos de tomada de decisões (SADLER et al., 1996).
Plano: estratégia composta de objetivos, alternativas e medidas, incluindo a definição de prioridades, elaborada para viabilizar a implantação de uma política (SADLER et al., 1996).
Programa: agenda organizada de compromissos, propostas, instrumentos e atividades necessários para implantar uma política, podendo ou não estar integrada a um plano (SADLER et al., 1996).
2009). Não obstante sua adoção internacional generalizada, essa ferramenta tem sido objeto de muitas críticas (BINA, 2007).
Implantada demasiadamente tarde no processo de tomada de decisão, a AIA frequentemente limita-se a avaliar os potenciais impactos ambientais associados a iniciativas ou projetos cuja implantação já foi decidida, tendo sido concluídos os estudos setoriais de viabilidade e a análise de todas as variáveis estratégicas que orientaram a decisão de levá-los adiante (TEIXEIRA, 2008).
O processo é muitas vezes considerado reativo e restrito à avaliação de projetos de desenvolvimento individuais (PARTIDÁRIO, 2000) e relativamente de curto prazo (ciclo de vida), reduzindo assim a sua capacidade de gerir eficazmente os impactos do desenvolvimento, em particular os impactos cumulativos, que ocorrem tipicamente em uma tomada de decisão em escala regional (HARRIMAN et al., 2008). Outros desafios notáveis à AIA ao longo dos anos incluem a sua limitada participação pública no início do processo de planejamento e política (DIDUCK et al., 2002); gama limitada de projetos alternativos; concentração em obter permissão do projeto; insuficiente monitoramento e follow-up para realimentar e influenciar os processos de tomada de decisões mais amplos (O'FAIRCHEALLAIGH, 2010).
Como resultado das deficiências da AIA unicamente ao nível do projeto, emergiu o reconhecimento da necessidade e benefícios potenciais de uma abordagem mais estratégica orientada ao planejamento e à avaliação de impacto.
3.3.2 Avaliação Ambiental Estratégica (AAE)
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) pode ser definida como um instrumento de apoio de decisão capaz de prever e examinar os efeitos ambientais prováveis de implantação de uma política, de um plano ou de um programa (PPP), a fim de garantir sua integral inclusão e apropriada consideração no estágio inicial e processo de tomada de decisão, juntamente com os aspectos de ordem econômica e social (SADLER et al., 1996). Essa ferramenta da política ambiental possibilita aos tomadores de decisões a oportunidade de identificar e avaliar, antecipadamente, os impactos e os efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que uma dada decisão estratégica poderia desencadear no meio
ambiente e na sustentabilidade do uso de recursos naturais, qualquer que seja a instância de planejamento (MARIANO, 2007). Ademais, adiciona uma base de evidências ao processo decisório, assegurando, assim, o rigor científico por meio da aplicação de um conjunto de métodos e técnicas de avaliação, bem como apoia a tomada de decisões mais eficaz e eficiente, facilitando a consulta entre as autoridades, mobilizando o público e melhorando a governança (FISCHER, 2007).
A AAE tem sido amplamente reconhecida como um importante complemento para projetar a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), pois pode considerar adequadamente os impactos cumulativos e sinérgicos3 de mais de um projeto ou atividade no mesmo receptor ambiental em maior escala.
Os benefícios da AAE podem variar ao longo do tempo e em grande parte resultam do processo de sua aplicação. Em curto prazo, a AAE fornece informações importantes para avaliar as oportunidades e os riscos associados às intervenções governamentais alternativas e a capacidade existente para gerenciá-las. Ela também fornece uma plataforma de diálogo para considerar as implicações ambientais destas intervenções, juntamente com diversos mecanismos para chegar a acordos sobre as prioridades e as ações propostas. Em médio e longo prazo, à medida que o processo de AAE torna-se enraizado na cultura de planejamento e política, melhora a governança ambiental por meio do fortalecimento dos interesses ambientais e promovendo nas instituições a transparência e a responsabilidade da tomada de decisões (WORLD BANK, S.D.).
A AAE apresenta algumas fraquezas, sobretudo, relacionadas à experiência em sua utilização, que é limitada em comparação com AIA. Sua experiência a nível político também é modesta. Ademais é necessário exigir um sistema eficaz de controles e equilíbrios para garantir que vieses políticos não sejam introduzidos, pois as pressões políticas podem reduzir a eficácia da AAE (WORLD BANK, S.D.).
Apesar dessas limitações, é possível considerar a AAE como uma ferramenta adequada para o desenvolvimento de gás de folhelho. Ela já está sendo utilizada em diversos países a fim de obter uma base de evidências que apoie a tomada de decisões, considerando os riscos e as oportunidades em torno do desenvolvimento de gás não convencional em seus territórios, a partir de uma perspectiva ambientalmente responsável.
3 Impactos ambientais sinérgicos são aqueles que, somados, interagem gerando efeitos inesperados ou que não
podem ser atingidos pela presença de nenhum dos agentes impactantes isoladamente. O efeito sinérgico não potencializa quantitativamente os impactos, mas altera qualitativamente os efeitos esperados (MARIANO, 2007).
Na África do Sul, por exemplo, a AAE em gás de folhelho teve início em 2015 e tem previsão de conclusão em 2017. O governo sul-africano espera que a ferramenta seja um meio para analisar as atividades ambientais complexas relacionadas à extração e produção de gás não convencional e formular apropriadamente planos e políticas de desenvolvimento desse recurso naquela região.
No Canadá, a província do Quebec utilizou uma Avaliação Ambiental Estratégica Regional para informar a preparação de uma estratégia de desenvolvimento preferido e um quadro de gestão ambiental sobre o gás de folhelho (CANADIAN SOCIETY FOR UNCONVENTIONAL RESOURCES, S.D.). O relatório final canadense, emitido em 2013, dois anos após o início da AAE, sugere que, globalmente, o desenvolvimento de gás de folhelho pode ser realizado com segurança dentro de um quadro regulamentar adequado e com a aplicação de um desenvolvimento responsável e as melhores práticas para tratar de questões técnicas e mitigar os impactos potenciais (CANADIAN SOCIETY FOR UNCONVENTIONAL RESOURCES, S.D.).