No geral, os serviços públicos oferecidos à população no Brasil são bastante criticados e avaliados como de má qualidade. Paladini (2010) destaca que vem crescendo o interesse pelos governos por programas de qualidade e produtividade justamente para tentar melhorar esta situação. Este empenho também se justifica mediante o movimento de redemocratização do país, a partir de meados da década de 1980, que tornou o cliente, no caso, o contribuinte, mais exigente em relação à qualidade dos serviços que lhe são prestados pelo Estado. Esta exigência pode ser refletir na conquista de votos, algo que muito interessa aos gestores públicos (MATIAS-PEREIRA, 2010; SANTOS, 2006).
A preocupação com a qualidade nas organizações públicas desponta ao se trazer o modelo de gestão do setor privado em substituição a Administração Pública burocrática, movimento denominado de nova Gestão Pública, visando à prestação de serviços públicos mais eficientes, capazes de atender as necessidades dos cidadãos, que ganham o status de clientes. O foco em resultados aparece como característica principal, além de que os conceitos eficiência, eficácia e efetividade passam a orientar a atividade estatal (MATIAS-PEREIRA, 2008 apud CAVALCANTI, 2011; ABRUCIO, 1998 apud MEDEIROS, 2009).
Outras razões que justificam esse esforço é a busca pela economia ou otimização na utilização de recursos financeiros, por fornecer elementos para a publicidade governamental e respaldar os governos perante a população, desde que efetivamente se traduza em ações concretas. Resumindo, melhorias na qualidade dos serviços prestados pelo Estado têm forte impacto político e gerencial, além de ser bastante necessário diante da realidade vivenciada pela população (MATIAS-PEREIRA, 2010; PALADINI, 2010).
No contexto do serviço público brasileiro, existem situações específicas que devem ser levadas em consideração ao se pensar em um modelo de Gestão da Qualidade para o setor. Sobre duas delas os esforços pela qualidade pouco pode fazer, mas são afetados fortemente por seus efeitos, que são a estabilidade dos servidores públicos e o monopólio na prestação de alguns serviços, circunstâncias que favorecem a acomodação. As outras são a falta de qualificação dos servidores e os baixos salários pagos em alguns setores do serviço público, as quais podem ser influenciadas pelos programas de qualidade, além da cultura do descaso
pela coisa pública, que acaba sendo a principal circunstância a ser combatida nestes programas (MATIAS-PEREIRA, 2010; PALADINI, 2010).
Para combater efeitos negativos destas características, ao se estruturar programas de Qualidade para o setor público torna-se necessário colocar o servidor como recurso básico, motivá-los a se envolver no programa, melhorar suas relações com o Estado e gerar benefícios também para os próprios servidores. Além disso, deve estabelecer objetivos de curto, médio e longo prazo, em uma primeira etapa beneficiando os servidores, numa segunda consolidando melhorias nos processos, e por fim, na terceira etapa mudando a cultura existente hoje no serviço público, para outra realmente comprometida com a sociedade (PALADINI, 2010).
No entanto, esses programas têm de ser desenvolvidos progressivamente, agindo inicialmente de modo localizado e definido, com resultados simples, de fácil visualização, para que a população não crie expectativas irreais ou ainda gere resistências nos servidores, para que se construa uma base sólida para futuras ações (PALADINI, 2010).
Diante disso, a questão da melhoria da qualidade acabou sendo o mote ou um dos principais objetivos nos vários programas de modernização da Gestão Pública empreendidos nos últimos tempos nas diferentes esferas do governo. Estes são analisados nas seções seguintes.
3.3.1 Modernização da Gestão Pública no Brasil
A origem deste movimento de modernização da Gestão Pública está ligada as mudanças no panorama político brasileiro, ocorridas nas últimas décadas, como a redemocratização do país, o controle da inflação, as leis de responsabilidade fiscal e acesso a informações. Estes fatores fizeram emergir novas demandas sociais para os agentes públicos, afim de melhor planejar os recursos e ações do Estado, fazendo com que projetos governamentais sejam realmente concretizados e beneficiem a população (PEREIRA; MIRANDA-RIBEIRO; CAMPOS, 2009).
Esse movimento insere-se no contexto da Reforma Gerencial ou Administrativa do Estado, que se instituiu em vários países devido à crise do Estado do Bem Estar Social, que
dava lugar ao Neoliberalismo. Andion (2009) relaciona esta Reforma às propostas da Nova Administração Pública, que tentam adaptar a lógica de mercado e os princípios e práticas do ambiente empresarial para substituir o modelo burocrático, baseado em regras e autoridade, por um modelo gerencial baseado em competição e com foco em resultados. Seus valores e princípios voltam-se para a eficiência, a descentralização e excelência do serviço público.
Por conta disto as ações de modernização enfatizam a gestão por resultados, baseada em planejamento estratégico e no estabelecimento e alcance de metas (PEREIRA; MIRANDA-RIBEIRO; CAMPOS, 2009). As propostas da Nova Administração Pública influenciaram a Reforma Gerencial implementada no Setor Público brasileiro na gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso, por Luiz Carlos Bresser Pereira, então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado (CAVALCANTI, 2011).
Essa Reforma é alvo de inúmeras críticas, pois não teria alcançado o que pretendia. Andion (2009) argumenta que um problema foi seu foco economicista, desconsiderando as dimensões política e institucional, ao simplesmente se submeter às exigências do Neoliberalismo. Medeiros (2009) explica que a concepção de sociedade, sustentada no modo de democracia e cidadania vigente, é que vai produzir o modelo de Estado que orienta a Administração Pública. Frente à nova realidade econômica, política e social do mundo globalizado o Estado precisou passar por um processo de modernização para solucionar os problemas decorrentes dessa nova ordem mundial.
Para superar as dificuldades e falhas das propostas da Nova Administração Pública Andion (2009) destaca o surgimento da corrente do Novo Serviço Público, onde a gestão baseia-se na democracia e cidadania, ao conceber e implantar ações por meio de processos colaborativos, de mediação entre os vários atores sociais.
Isto visa atender realmente os interesses públicos ao invés dos particulares. O cidadão que utiliza o serviço público passa de mero beneficiário para protagonista na produção do serviço ao sugerir, cobrar, avaliar, e, por consequência, contribui para a transformação social. No cenário da Gestão Pública no Brasil a influência dessa corrente seria pequena, pois o regime democrático se estabilizou há pouco tempo e o processo de constituição da cidadania ainda é deficiente (ANDION, 2009; MEDEIROS, 2009).
Neste sentido, Medeiros (2009) explica que no discurso dos idealizadores a preocupação com a participação do cidadão foi até colocada. Mas para isso é necessário a
consolidação de uma democracia realmente participativa, substancial, por meio do exercício de uma cidadania ativa, que prescinde de educação que prepare indivíduos e grupos sociais para este fim.
Ações de modernização foram ou vem sendo promovidas nas diferentes esferas de governo. Em nível Federal como visto houve a Reforma Gerencial. No âmbito estadual, alguns governos vêm se destacando na implantação de Programas de Modernização de Gestão, como, por exemplo, os de São Paulo, Espírito Santo, Minas Gerais e Pernambuco (SEGATTO; ABRUCIO, 2011). A seção seguinte vai justamente analisar o desenvolvimento de um Programa dessa natureza no Estado de Pernambuco na Secretaria de Educação.
3.3.2 Programa de Modernização da Gestão Educacional em Pernambuco
Diante do contexto considerado, o Governo do Estado de Pernambuco é um dos que adotaram e vem desenvolvendo um programa de modernização, principalmente a partir da gestão do Governador Eduardo Campos. As ações de modernização planejadas são desdobradas para as diversas secretarias de governo.
No âmbito da Secretaria de Educação, a implantação desse novo modelo de gestão ganha destaque. Melhorias na Educação ganham importância estratégica por ser considerado elemento prioritário para viabilizar o desenvolvimento econômico, alavancar indicadores sociais e, por consequência, a qualidade de vida população (PERNAMBUCO, 2007).
Uma das razões que motivou a busca e implantação desse novo modelo de gestão foi o Estado ter obtido em 2005 a pior nota (2,4) no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), no Ensino Fundamental de 5ª a 8ª série. Assim, foi desenvolvido o Programa de Modernização da Gestão: Metas para Educação (PMGE/ME). Seu objetivo é “consolidar nas unidades de ensino, a cultura da democracia e da participação popular, baseada em diagnóstico, planejamento e gestão” (CAVALCANTI, 2011; PERNAMBUCO, 2007, p. 08).
Em Pernambuco o Decreto nº 29.289, de 07 de junho de 2006 institui e regulamenta o Projeto de Modernização da Gestão e do Planejamento do Estado de Pernambuco (PNAGE-PE). O PNAGE-PE está vinculado ao Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e Distrito Federal (PNAGE), que foi
firmado entre a União e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no ano de 2006 (CAVALCANTI, 2011).
Para ser desenvolvido o escopo do Programa, seguindo a tendência de adaptar conceitos e ações do ambiente empresarial, foram formados grupos reunindo governantes e especialistas da área de Educação e Gestão, como o Movimento Brasil Competitivo (MBC) e Instituto Nacional de Desenvolvimento Gerencial (INDG), a fim de propor soluções para o setor educacional através do gerenciamento das escolas públicas, visando maior eficiência ao se preparar planos e estabelecer objetivos (ABDALLAH, 2012; PERNAMBUCO, 2007).
As ações desenvolvidas por este novo modelo de gestão visam garantir o acesso e a melhoria da qualidade do ensino oferecido pelo Estado, focando em resultados, diminuindo taxas de analfabetismo, evasão e repetência escolar, proporcionando educação de qualidade que assegure o direito de todos de aprender e evoluir (PERNAMBUCO, 2007).
Desde que começou a ser implantado em 2007, para promover a aprendizagem as ações desenvolvidas envolvem o fornecimento das condições mínimas por garantir professores em todas as salas de aula, contratar mais funcionários de apoio, distribuir fardamento, material escolar e livros didáticos para todos os alunos, implantar laboratórios de informática, ciências e matemática, ampliar o acervo das bibliotecas, recuperar a estrutura física das escolas e melhorar a merenda oferecida. Posteriormente, foi elaborado e implantado um sistema informatizado para a coleta de dados e análise de informações referentes à frequência de alunos e professores, aulas previstas e dadas, conteúdos ministrados (PERNAMBUCO, 2007).
No campo pedagógico também foi modificado o sistema de avalição com provas bimestrais e atribuição de notas ao invés de conceitos, a unificação da matriz curricular de cada modalidade de ensino. Foram feitos investimentos na capacitação e especialização dos professores, com o objetivo de valorizar estes profissionais. Os profissionais das escolas são incentivados a trabalhar em equipe, com maior engajamento e entusiasmo (PERNAMBUCO, 2007).
Em contrapartida, o Estado cobra resultados para alcançar seus objetivos. O Governo anualmente define metas para serem cumpridas pelas Gerências Regionais de Ensino (GREs) e escolas, de acordo com a realidade de cada uma, a fim de que possam melhorar em relação a elas mesmas. As metas estabelecidas estão em consonância com as estipuladas pelo
Ministério da Educação (MEC), visando até mesmo superá-las no horizonte de planejamento em longo prazo, que se encerra no ano de 2021 (ABDALLAH, 2012; PERNAMBUCO, 2007).
Os resultados são monitorados por meio do Sistema de Avaliação do Estado de Pernambuco (SAEPE), que aplica provas nos alunos da série final de cada nível de ensino, 4ª e 8ª série do Ensino Fundamental e o 3º ano do Ensino Médio. Com a análise de todos os dados e informações obtidas extrai-se o Índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco (IDEPE) de cada escola, que fornece um diagnóstico da sua qualidade e aspectos passíveis de melhorias (PERNAMBUCO, 2007).
Existe uma política de incentivo financeiro que bonifica os funcionários das unidades escolares que atingem pelo menos parte ou toda meta. Escolas que apresentam desempenho insatisfatório passam a receber atenção especializada para superar dificuldades (PERNAMBUCO, 2007).
Por outro lado, esta mudança de paradigma tem sido alvo de críticas. Há resistências de pais e alunos, por conta das aulas acontecerem em horário integral, e dos profissionais envolvidos em relação aos novos métodos de trabalho, monitoramento e cobrança de resultados (ABDALLAH, 2012).
Cavalcanti (2011) ressalta que o objetivo do Programa de Modernização de Gestão, que estimula a cultura da democracia, inclusão e cidadania, não é alcançado, devido não acontecer efetiva participação da comunidade escolar na construção das políticas públicas estaduais. Ao contrário, de acordo com pesquisa da mesma autora, as metas seriam estipuladas de modo autoritário, impostas através de Termos de Compromisso aos gestores das escolas, sendo constantemente monitoradas.
Ainda de acordo com alguns especialistas não se deve misturar os mundos do ensino e da produtividade, que por trás dessa iniciativa está a intenção de perpetuar a ideologia capitalista, devido a gestão buscar resultados de curto prazo e a preparação de alunos tão somente para o mercado de trabalho (ABDALLAH, 2012).
Como explica Medeiros (2009) prevalece o sistema educacional instrumental, que fornece as pessoas conhecimentos, técnicas e habilidades para se exercer uma profissão, ao invés da educação para o exercício da cidadania, que forma as pessoas para se integrar,
participar e refletir na sociedade em que vivem. Não é feita uma conciliação entre instrução técnica e aprendizado da cidadania.
Isto influi até mesmo na preparação de servidores para a prestação dos serviços públicos. A educação para a cidadania os influenciaria para uma conduta mais participativa, comprometida com o seu trabalho, a fim de transformar tanto a si mesmo bem como a instituição na qual trabalha, contribuindo para o processo de mudança reivindicado pela sociedade brasileira (MEDEIROS, 2009).
O próximo capítulo explana os procedimentos metodológicos aplicados na realização desta pesquisa.
4 ASPECTOS METODOLÓGICOS
Este capítulo apresenta e justifica os procedimentos metodológicos utilizados na operacionalização desta pesquisa. Para isto, encontra-se dividido em três seções. A primeira é a do delineamento da pesquisa, que discorre sobre a finalidade e os meios utilizados para sua realização. A seção seguinte trata do universo e amostra da pesquisa, a qual se refere à organização objeto do estudo e o cálculo do tamanho da amostra a ser avaliada. A última seção descreve os instrumentos utilizados para a coleta e análise dos dados coletados.