5.2.1 Taxas
5.2.1.2 Quantificação das taxas: valor prefixado, suas ineficiência e
Um outro critério da RMIT que se faz interessante para a presente discussão é o critério quantitativo da taxa, a refletir em ambos os tópicos anteriores, ou seja, tanto para a taxa decorrente do serviço público, quanto daquela decorrente do poder de polícia.
Segundo os dispositivos constitucionais443 e Código Tributário Nacional444, a Taxa não pode ter cálculo igual a imposto, pois, como já dito, exige-se correlação, retributividade e referibilidade quantitativa com o critério material.
Em virtude dessas características e considerando o percentual da receita do CADE que corresponde às Taxas – de valores de R$ 85.000,00 e de R$ 15.000,00 –, é que se vê que a espécie tributária taxa não é uma forma tão eficiente para financiar as atividades do CADE e, consequentemente, permitir a implementação e a efetivação da livre concorrência como defendida aqui neste trabalho.
Como demonstrado no tópico anterior, o valor da taxa, em tese, deve ser a representação quantitativa mais exata quanto for possível do que se exigiu/consumiu do Estado na prestação do serviço solicitado pelo cidadão-contribuinte ou do esforço despendido para o exercício do poder de polícia. Assim, se para desempenhar ou prestar determinada atuação o Estado tenha despendido a quantia de R$ 100,00, o valor da taxa cobrada por ele será exatamente essa mesma quantia.
442 Ver notas 284-287
443 CF/88, art. 145. § 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.
444 CTN, art. 77. Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a impôsto nem ser calculada em função do capital das emprêsas.
Ocorre que, por vezes, os procedimentos a que se presta o CADE exigem um esforço muito menor ou muito maior do que aquele utilizado como parametrização do valor prefixado. E isso implica numa taxa desproporcional e inadequada, tanto para mais quanto para menos.
Imagine-se que determinada consulta solicitada pelo agente econômico venha a exigir o esforço de uma equipe técnica altamente especializada por vários dias a fio. É claro que os R$ 15.000,00 cobrados a título de taxa não serão minimamente condizentes. De igual forma, outra consulta pela qual se cobra o mesmo valor seja realizada em questão de horas. Há uma nítida disparidade e desproporcionalidade entre o valor cobrado e as atividades requisitadas do Estado.
De forma equivalente um pedido de ato de concentração, por exemplo, pelo qual se exige uma taxa de R$85.000,00, pode vir a consumir meses445 de trabalho de uma equipe técnica altamente especializada, o que não condiz com o valor prefixado.
Essas são as mesmas discussão e crítica que se tem quanto às taxas decorrentes dos serviços do Poder Judiciário e dos Cartórios e Tabelionatos. A metodologia de quantificação das taxas em virtude dos valores sobre os quais o serviço será desempenhado não quer dizer, necessariamente, que o serviço será mais ou menos qualificado, intenso e/ou extenso. A cobrança judicial de um cheque, por exemplo, exige, via de regra, os mesmos procedimento, duração e empenho do Poder Judiciário, quer seja de valor de R$ 1.000,00, quer seja de R$ 1.000.000,00. Não há porque se exigir valores de taxa diferentes sob o único argumento de que o valor da causa é menor ou maior.
Igualmente ocorre com o poder de polícia. É muito difícil quantificar o esforço e o dispêndio exigidos para sua realização, sobretudo quando o exercício do poder de polícia não é efetivamente realizado, mas presumido e cobrado em decorrência da existência de estrutura, como dito alhures. Nesse caso não há nem a concretude de especificidade nem a divisibilidade inerentes ao critério material a ser referenciado para o critério quantitativo.
445 O limite legal para o controle de atos de concentração é de 240 dias. Nesse sentido, conferir: Lei Federal nº 12.529/2011, art. 88. § 2o O controle dos atos de concentração de que trata o caput deste artigo será prévio e realizado em, no máximo, 240 (duzentos e quarenta) dias, a contar do protocolo de petição ou de sua emenda.
Outra reflexão que se faz quanto à taxa é quando o órgão que desempenha atuações que serão remuneradas por esse tributo desempenha e exerce também outras funções que são financiadas por outras receitas, especialmente os tributos. Como dimensionar e quantificar o consumo e percentual do uso das estruturas físicas e dos recursos humanos que são desempenhados corriqueiramente, subsidiados pelo orçamento geral, e aqueles extraordinários mediante solicitação do administrado, remunerado pela taxa?
A título de exemplo, imagine-se um órgão de controle e gestão de trânsito, tal qual o Detran, que tem funções dentre as quais serviços públicos universais, serviços públicos específicos e divisíveis e, ainda, poder de polícia. Um mesmo funcionário, num certo momento de sua jornada de trabalho desempenha atividades universais (ex.: sinalização das vias, políticas de educação de trânsito, etc), outras vezes serviços públicos específicos e divisíveis (ex.: emissão de documentos, licenciamento de veículos, etc), tudo isso numa mesma estrutura física e utilizando um mesmo aparato instrumental. Como quantificar precisamente o serviço a ser remunerado por taxas quando o custo geral universal é diluído e/ou compartilhado com as outras atividades? Como mensurar o percentual que vai ser suportado pela receita de taxas ou pela receita geral?
Indubitável a dificuldade de mensuração efetiva das atividades e dispêndios necessários para a atuação estatal que será remunerada pela Taxa. Portanto, em várias situações que envolvem as taxas, seja de serviço público, seja de poder de polícia, não se consegue manter a remansosa equivalência financeira do critério quantitativo com o critério material que caracteriza a espécie tributária.
Dessa forma, não há dúvida de que as taxas proporcionam receita própria para o CADE realizar suas atividades regulares e ordinárias, mas, por vezes, não será em quantia minimamente suficiente nem para fazer frente à própria atuação que promove a exação, muito menos será uma atuação satisfatória para a efetivação da livre concorrência aos níveis que se propõe neste trabalho.
A insuficiência de recursos em geral e de um patamar maior de receitas próprias do CADE têm três resultados. Primeiramente, limita-se a possibilidade fática de sua atuação, que perde em extensão, profundidade e capacidade, na contramão
do que se defende neste trabalho. Segundo, põe-se o CADE em posição de eventual submissão e risco de ingerências e influências políticas por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário. Por fim, o CADE acaba por consumir parte dos recursos gerais que a União lhe transfere, verbas que poderiam ser utilizadas para diversas outras atividades do Estado.
Como visto anteriormente, o Direito Antitruste urge por ser efetivado, expandido e aprofundado no ordenamento brasileiro, sobretudo por todo o benefício que ele proporciona, maior competitividade, concorrência, eficiência, bem-estar para o consumidor, liberdade, democracia, igualdade e justiça.
Ademais, a formatação orçamentária do CADE lhe posiciona num ambiente e cenário de imenso risco de sofrer influências e ingerências políticas, quer seja do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo, quando alguém desses manuseiam o orçamento geral da União para mais ou para menos, atingindo diretamente o valor que seria recebido pelo CADE a título de transferências, como já demonstrado anterior, nos trabalhos de SCHUGHART e MCCHESNEY ao narrarem o estudo feito por ROBERT TOLLISON 446.
Inclusive, é muito fácil justificar a redução e até mesmo os cortes nas transferências do orçamento geral da União para o CADE. Diante da escassez de recursos em todos os segmentos e órgãos de todos os Poderes, a última prioridade é justamente financiar a livre concorrência num ordenamento e numa sociedade com baixos níveis de cultura e compreensão da importância do Direito Antitruste, como já dito anteriormente.
Essas são as questões que envolvem a taxa e justificam a proposição vindoura.
446 Ver notas 347-351