O que a SENAES propôs até 2016?

Após o início do processo de redemocratização que culminou com a promulgação da Constituição Federal de 1988, buscou-se a efetivação de políticas neoliberais no Brasil, precisamente nos governos Collor e Fernando Henrique Cardoso. Essas iniciativas, ao fomentarem a ideia de Estado mínimo e fortalecerem a iniciativa privada, repercutiu no crescimento das organizações não governamentais (ONGs).

Com o robustecimento dos movimentos sociais no Brasil, que culminou com a eleição do presidente Luis Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, houve reflexos importantes na área da EcoSol, tanto que, em 2003, em resposta às pressões sociais (seminários, plenárias, fóruns, cartas, passeatas, dentre outras) das articulações da sociedade civil organizada, dentre as quais se destacaria a Central Única dos Trabalhadores (CUT), no campo da economia solidária, instituiu-se, no âmbito do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), a Secretaria Nacional de Economia Solidária – SENAES.

Tal iniciativa representou uma importante mudança de perspectiva no que se refere às atribuições do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), significativamente ampliadas. Tal ministério trataria, a partir de então, não somente de relações regidas pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), mas também do estímulo e fortalecimento do trabalho autogestionado, associado e cooperado, diretrizes que competem à SENAES fomentar, nos termos do Decreto n. 5063, de 08 de maio de 2004. Assim, houve um ganho social relevante com a criação desta secretaria, sobretudo com

a ampliação dos horizontes do MTE que, ademais de velar pela proteção dos trabalhadores assalariados, expandiu os seus desafios e passou a tratar de ações políticas relativas ao trabalho autônomo e às organizações coletivas de trabalho, atribuição inédita7.

Assim, além de fiscalizar e gerir relações laborais regidas pela CLT, políticas salariais e proteção do meio ambiente do trabalho, o MTE passou a tratar de cooperativas, associações, grupos informais de trabalhadores autônomos, tais como pescadores, catadores de material reciclado. A SENAES, pois, qualificou a atuação do MTE no que diz respeito ao seu dever legal de proporcionar o usufruto de direitos sociais também a trabalhadores não assalariados, inclusive com o estímulo à criação, manutenção e ampliação de oportunidades de trabalho e acesso à renda, por meio de empreendimentos autogestionados, organizados de forma coletiva e participativa.

Segundo o Decreto n. 5063/2004, a SENAES possui legalmente a atribuição de subsidiar a definição e coordenar as políticas de economia solidária no âmbito do MTE que contribuam para a determinação de diretrizes e prioridades da política de economia solidária, a partir da articulação com representações da sociedade civil. Tem o objetivo, portanto, de estimular as relações sociais de produção e consumo baseadas na cooperação, na solidariedade e na satisfação e valorização dos seres humanos e do meio ambiente, visando a geração de trabalho e renda, a inclusão social e a promoção do desenvolvimento justo e solidário8.

Instituída para colaborar com a missão do Ministério do Trabalho e Emprego de promover os direitos humanos dos trabalhadores brasileiros, a SENAES colocou a EcoSol como um referencial a ser fomentado pelo Estado brasileiro, via criação e fortalecimento dos empreendimentos econômicos solidários, por meio de ações diretas ou por meio de cooperação e convênios com outros órgãos governamentais (federais, estaduais e municipais) e com organizações da sociedade civil vinculadas à temática da economia solidária (MTE, 2015).

7 _{Relação de trabalho é o gênero do qual faz parte da relação de emprego. Esta se caracteriza por ser}

onerosa, prestado de forma pessoal e habitualmente, por pessoa física, mediante subordinação jurídica a um empregador, que assume os riscos da atividade econômica desenvolvida. Existem relações de trabalho que não possuem tais características, tais como o trabalho avulso, eventual, voluntário, por exemplo.

8_{O inciso XIII do art. 30 da Lei n}o _{10.683, de 28 de maio de 2003, instituiu o Conselho Nacional de}

Economia Solidária, que é órgão colegiado integrante da estrutura do Ministério do Trabalho e Emprego, composto por entes da chefia do executivo, variados ministérios, entes da sociedade civil e órgãos públicos de fomento, que tem natureza consultiva e propositiva, e assumiu a finalidade, em suma, de avaliar o cumprimento de programas, propor aperfeiçoamento da legislação e examinar propostas de políticas públicas na área de economia solidária.

Seria de sua competência, ainda, planejar, controlar e avaliar os programas relacionados à economia solidária, bem como colaborar com outros órgãos de governo em programas multidisciplinares de desenvolvimento e combate ao desemprego e à pobreza, de modo a promover uma transversalização da EcoSol na estrutura e ações do Estado. Para cumprir o seu mister, a SENAES, em 2003, contava com 19 funcionários e, em 2010, este número aumentou para 44 funcionários, entre estagiários, terceirizados, servidores públicos e comissionados (SENAES/MTE, 2015). Em relação aos órgãos internos, a secretaria foi instituída com a seguinte estrutura:

Quadro 4 Organograma administrativo da SENAES

Fonte: Avanços e desafios para as políticas públicas no governo federal 2003/2010

A fim de efetivar as determinações que lhe foram designadas por lei, a SENAES passou, entre os anos de 2004 e 2007, a realizar a estruturação das ações de formação em “Economia Solidária, Políticas Públicas e Desenvolvimento Solidário” para os servidores do MTE que trabalham nas Secretarias Regionais do Trabalho e Emprego (SRTE‟s) e atuam em programas de apoio à EcoSol, uma vez que estes órgãos têm a atribuição de fiscalizar o cumprimento de normas de saúde, higiene e segurança do

trabalho e os seus servidores precisariam de noções básicas sobre o tema para as conjunturas existentes no Brasil.

As políticas públicas afetas à SENAES assumiram, entre 2003 e 2016, o papel pedagógico de estimular o questionamento crítico dos valores e práticas predominantes atualmente na sociedade, especialmente tendo em vista as propostas de desenvolvimento do Estado brasileiro. Para tanto, estimulou, via políticas públicas, relações humanas de produção e consumo mais equilibradas ambientalmente, ao tempo em que buscou investir em meios viáveis de valorização dos direitos humanos do trabalhador, tal como, por exemplo, instigando a responsabilidade social com a cadeia produtiva dos produtos comercializados/adquiridos, concedendo apoio técnico aos grupos autogestionários.

A EcoSol, como projeto político que visa buscar o empoderamento e a autonomia dos indivíduos, procura estimular meios produtivos que tenham uma maior interação e compatibilidade entre o desenvolvimento humano e ambiental. A SENAES, nesse sentido, assumiu a proposta de contribuir para o alcance deste objetivo, por meio do incentivo à construção de uma nova “racionalidade ambiental”, com a edição de políticas públicas capazes de recuperar o sentido do pensamento e da ação humana e institucional na ordem social e nos modos de vida das pessoas, integrando a razão e os valores, à natureza e à cultura (LEFF, 2009). Esta mudança de perspectiva, porém, tem demandado a discussão e avaliação dos padrões morais sobre os quais os indivíduos e, por conseguinte, a sociedade e as instituições estão calcadas. Segundo Leff (2009, p. 49),

Diante da racionalidade instrumental de um mundo objetivado pela metafísica e pela ciência, a racionalidade ambiental coloca em jogo o valor da teoria, da ética, das significações culturais e dos movimentos sociais na invenção de uma nova racionalidade social, na qual prevalecem os valores da sustentabilidade, da diversidade e da diferença frente à homogeneização do mundo, ao ganho econômico, ao interesse prático e à submissão dos meios aos fins traçados de antemão pela visão utilitarista do mundo. O saber ambiental orienta uma nova racionalidade para os “fins” (grifos do autor) da sustentabilidade, da equidade, da democracia.

Nesse sentido, a inclusão do trabalho autogestionado e cooperativo como uma estratégia em favor da disseminação de uma racionalidade mais próxima da justiça social se demonstra, tal como asseverado por Leff (2009), como um passo importante

para estimular novas práticas produtivas. Porém, o que conferiu mais legitimidade à criação da SENAES e sinalizou uma disposição social mais comprometida com novas formas de relações intersubjetivas, foi o fato de que a sua inserção na estrutura do Estado foi uma demanda dos movimentos sociais. Isto indica que a SENAES figura como um instrumento público e popular de promoção de uma racionalidade ambiental, cultural, política e econômica, capaz de fomentar padrões produtivos menos exploratórios, relações sociais mais iguais, convívio ambiental mais equilibrado.

Mary Douglas (1998), ao investigar o relacionamento entre mentes e instituições em várias comunidades, entende que mesmo os indivíduos compartilhando pensamentos e harmonizando as suas preferências na sociedade, as principais decisões sociais são determinadas pelas instituições. Por esta razão, há descontinuidade entre as demandas apresentadas pelos indivíduos e as ações políticas institucionais respectivas. É como se houvesse uma perda de força no caminho entre a demanda da sociedade e as ações públicas, pois as decisões decorrentes da apropriação das necessidades da população pelo Estado se submetem não só às formalidades e burocracias próprias da administração pública - ainda mais rígidas num Estado de Direito - mas também aos interesses políticos e econômicos em disputa.

A própria garantia da governança9, portanto, ocasiona uma posição ambígua para o Estado em determinados contextos, já que, por um lado, ele precisa de tributos para se autossustentar – o que exige negociação com interesses econômicos dominantes - e, por outro, precisa atender às demandas multifacetárias da sociedade, a fim de alcançar o mínimo de legitimidade e estabilidade social. O dever institucional de regular a vida social, de neutralizar as tensões geradas pela contradição entre os investimentos econômicos e atender aos anseios sociais, exige do Estado a capacidade de compatibilizar minimamente interesses que são cada vez mais antagônicos, sob pena do próprio Poder Público sofrer consequências estruturais complexas, tal como a falta de credibilidade das suas instituições.

No Brasil, particularmente, há dificuldades, inclusive, de compatibilizar as tensões entre a esfera pública e a política, que se configuram como se fossem vontades incomunicadas, em razão da crise de representatividade pela qual o país passa. Pode-se, citar, por exemplo, a autorização para a modificação genética de alimentos, que, em

9 _{Segundo o Banco Mundial (Governance and Development, 1992), “governança é a maneira pela qual}

o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, e a capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções”.

absoluta contradição, foi concedida pelo mesmo governo que criou a SENAES. Tal contexto é agravado substancialmente pelas práticas políticas espúrias que dificultam o cumprimento das agendas políticas apresentadas em campanhas eleitorais, que, por sua vez, sequer têm seus resultados respeitados.

Boaventura de Sousa Santos (2011), nesse sentido, chama a atenção para a necessidade, mesmo diante das contradições que existem os Estados modernos, de manter padrões mínimos de igualdade de oportunidades às diversas propostas sociais de convivialidade, ao tempo em que defende que sejam resguardados meios de intervenção dos indivíduos nas decisões públicas. Para este autor, para compatibilizar as pressões do capitalismo transnacionalizado e as demandas por reconhecimento e redistribuição sociais, é necessário que o Estado se assente em dois princípios:

O primeiro é a garantia de que as diferentes soluções institucionais multiculturais desfrutaram de iguais condições para se desenvolverem segundo a sua lógica própria. Ou seja, garantia de igualdade de oportunidades às diferentes propostas de institucionalidade democrática, mas também – e é este o segundo princípio de experimentação política – garantir padrões mínimos de inclusão que torne possível a cidadania ativa necessária a monitorar, acompanhar e avaliar os projetos alternativos. Estes padrões mínimos de inclusão são indispensáveis para transformar a instabilidade institucional em campo de deliberação democrática (2011, p. 79).

A SENAES, como produto direto dos movimentos sociais, figurou como um instrumento de conversão de demandas de grupos sociais tradicionalmente marginalizados em política institucional. Por conseguinte, ao tempo em que deve cumprir as exigências normativas e as rotinas administrativas do Estado de Direito brasileiro, apresenta ressalvas à lógica de que as decisões públicas são alimentadas pela crítica dos movimentos sociais, já que ela representa a decisão de um governo de assimilar o pleito da própria sociedade civil de inserir a EcoSol na estrutura do Estado. Para a sua própria legitimação e adesão social às suas iniciativas, precisa se compatibilizar com as decisões sociais e políticas do organismo estatal, o que muitas vezes gera conflitos e contradições, sobretudo diante do pouco poder de negociação que os cidadãos possuem. Assim, o poder da crítica dos movimentos sociais, ao invés de enfraquecer, justifica a existência da SENAES, ao tempo em que direcionou as suas ações. Por isso, esta secretaria assume um papel político importante frente às demais decisões públicas do Estado brasileiro, figurando como contraponto para o poder público, assim como são os movimentos sociais.

A SENAES tem como principal público-alvo cidadãs e cidadãos organizados ou que queiram se organizar nas formas da economia popular solidária. A prioridade de assessoramento é para aqueles que vivem em situação de maior vulnerabilidade social, particularmente aqueles beneficiados por programas de transferência de renda e de geração de trabalho e renda. Diante da diversidade de conjunturas dos sujeitos deste setor e da dimensão continental do país, a SENAES tem o desafio de manter, efetivamente, um diálogo permanente com os beneficiários das suas políticas, via articulação com a sociedade civil, universidades, pastorais e com os entes federados, com o fito de garantir às ações implementadas respaldo e eficácia.

Em relação à distribuição de ações da SENAES ao longo dos anos, observa-se instabilidade das políticas empreendidas, sobretudo diante do crescimento irregular das ações desenvolvidas. Tal condição decorre, dentre outras razões, porque o primeiro governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva viveu uma conjuntura externa favorável, dada a confiabilidade internacional na capacidade do governo brasileiro harmonizar interesses do grande capital e das demandas sociais. Como reflexo deste contexto, houve um pico de crescimento de projetos apoiados no ano 2005. À medida que esse ciclo externo favorável se esgota em face das instabilidades econômicas e políticas do país, há uma tendência de maior pressão das elites políticas e econômicas na busca pela manutenção dos seus privilégios. Tal conjuntura favorece a descontinuidade de muitas políticas sociais, de modo a se reduzir o atendimento às demandas populares, favorecendo crises institucionais.

A figura 2 mostra a inconstância do número de projetos de EcoSol apoiados pela SENAES, no período de 2003 e 2010:

Figura 2 Projetos apoiados por ano (2003-2010) Fonte: Pesquisa SENAES – SOLTEC/UFRJ, 2011

Quanto às áreas de alocação ou distribuição dos recursos financeiros destinados à SENAES, eles abrigam diversos eixos de atuação, variando da finalidade de promoção do desenvolvimento local, via apoio de catadores de materiais recicláveis, até a assessoria técnica para a comercialização solidária.

Entre os anos de 2003 e 2010, houve investimentos em projetos de várias vertentes. Vejamos:

Quadro 5 Distribuição de projetos por ações agregadas (2003-2010). Fonte: Pesquisa SENAES – SOLTEC/UFRJ, 2011.

No Estado do Rio Grande do Norte, por exemplo, a SENAES desenvolve alguns projetos em parceira com a Secretaria de Estado do Trabalho, da Habitação e da Assistência Social – SETHAS. Esta secretaria recebeu frequentemente inspeções do governo federal, entre 2004 e 2016, com o escopo de prestar assessoria, bem como de verificar o andamento dos projetos empreendidos. Uma área de constante interlocução do Rio Grande do Norte com a SENAES diz respeito à inclusão produtiva, especialmente em face dos obstáculos ao potencial produtivo da região, principalmente no semiárido nordestino. Dos 167 municípios do Estado, 86 já contam com ações integradas de EcoSol, o que coloca o Rio Grande do Norte como uma referência nacional em políticas desta área, segundo o secretário adjunto da Secretaria Nacional de Economia Solidária (SENAES), Roberto Marinho (REDE, 2015).

No que se refere à distribuição dos investimentos promovidos pela SENAES, entre 2003 e 2010 houve subsídio a 435 projetos, desenvolvidos em sua maioria nas regiões nordeste e sudeste. A título de exemplo, a Rede Xique Xique foi beneficiária de várias ações da SENAES, por meio do apoio de outras entidades executoras, como a Associação de Apoio às Comunidades do Campo (AACC) e a Articulação Semiárido Brasileiro (ASA). O primeiro projeto para o qual a Rede Xique Xique foi selecionada como entidade executora foi o denominado “Apoio ao Sistema Nacional de Comércio Justo e Solidário no Brasil: fortalecendo identidade, processos e práticas de base justa e solidária”10_.

Segundo as informações do Mapeamento da Economia Solidária (2007), 4% da população total potiguar está envolvida com ações de EcoSol, com a predominância da participação masculina. O levantamento aponta também que a tendência das atividades associativas no Estado são as parcerias para a utilização dos espaços (infraestrutura) e equipamentos, seguidas das ações produtivas.

A SENAES financia tanto projetos regionais, em articulação com entes federativos, como também iniciativas de abrangência nacional. Segundo o entrevistado 3, ainda se observa uma substancial centralização no governo federal das iniciativas de projetos e investimentos em EcoSol. Segundo ele, tal situação indica a necessidade de uma maior coordenação e entrosamento das políticas públicas de EcoSol, de modo a favorecer a sua replicação pelos Estados e Municípios, considerando as peculiaridades de cada região. A expectativa, segundo o entrevistado, é contar com a adesão dos entes federados em relação à assimilação da lógica da EcoSol às políticas públicas locais, de modo que a função da SENAES seja articular ou gerenciar em nível nacional as diversas ações empreendidas em âmbito local ou regional, cabendo à cada ente federado o seu planejamento, execução e avaliação.

No que se refere aos projetos apoiados pela SENAES por região, observa-se que o nordeste é quem conta com o maior quantitativo:

10 _{O mencionado projeto tem como metas: Meta 1. Mobilização de 1680 empreendimentos para a adesão}

ao SCJS; Meta 2. Desenvolvimento de metodologia participativa para credenciamento dos empreendimentos; Meta 3. Desenvolvimento de um processo de planejamento, Monitoramento, Avaliação e Sistematização do Projeto; Meta 4. Mobilização e Apoio as Comissões estaduais de credenciamento dos empreendimentos; Meta 5: Articulação dos estados de Alagoas, Pernambuco, Mato Grosso e Espírito Santo para adesão ao CADSOL e ao SCJS; Meta 6: Constituição de quatro comissões gestoras estaduais de cadastro, informação e comércio justo e qualificação das lideranças sobre a metodologia do CADSOL; Meta 7: Realização de um Seminário Nacional com representantes das 20 Comissões Gestoras Estaduais de Cadastro, Informação e Comércio Justo. (Disponível em:< http://cirandas.net/redexiquexique/noticias?npage=2 >. Acesso em 10 abr 2016.).

Quadro 6 Abrangência dos projetos apoiados (2003-2010) Fonte: Pesquisa SENAES – SOLTEC/UFRJ, 2011

Dentre as principais políticas desenvolvidas com o escopo de difundir práticas de EcoSol, tal secretaria ainda assessorou Incubadoras Tecnológicas de Cooperativas Populares, em parceria com diversas entidades (sobretudo universidades públicas), a fim de fomentar a criação de empreendimentos solidários em áreas carentes, especialmente entre os anos de 2003 e 2008 (MTE, 2015). A SENAES também propôs uma capacitação para a formação de agentes e lideranças locais, com a implantação do Plano Setorial de Qualificação em Economia Solidária (PLANSEQ Ecosol), com o objetivo de promover a qualificação social e profissional de trabalhadores/as de empreendimentos econômicos solidários organizados em redes ou em cadeias de produção e comercialização.

As políticas da SENAES contam com parcerias de organizações que atuam com apoio, assessoria e formação de empreendimentos solidários organizados em rede, dentre os quais podemos citar o Instituto Paulo Freire, o Instituto Florestan Fernandes, ONG‟s, dentre outros. Tais alianças objetivam ampliar o potencial de inclusão social e de sustentabilidade econômica, além de conferir uma dimensão emancipatória mais plena via redes sociais, tal como promovem a Rede Nacional de Cooperação Industrial (Renaci), a Rede de Economia Solidária e Feminista (RESF) e a Rede Justa Trama.

No período de 2008 a 2010, também se pode destacar o projeto do governo federal de Organização Nacional da Comercialização dos Produtos e Serviços da Economia Solidária, que visou dar suporte à implantação do Sistema Nacional de Comércio Justo e Solidário (SNCJS), instituído pelo Decreto 7358/2010. Tal iniciativa

beneficiou diretamente 5,5 mil empreendimentos econômicos solidários, dentre os quais se destaca, no Rio Grande do Norte, a Rede Xique Xique que, no ano de 2013, recebeu 1,5 milhão de reais da SENAES para criar processos de organização de sistemas econômicos solidários e justos no âmbito dos diversos núcleos que compõem a REDE.

Observa-se, portanto, que embora a SENAES faça parte da recente estrutura