Durante a década de 1990 foi implantada no Brasil uma agenda política com forte viés neoliberal que sustentou o discurso de que a crise nas empresas estatais era resultado de inoperância administrativa, burocracia e desfalques nos cofres públicos. Este cenário vinha sendo desenvolvido desde as décadas de 1970 e 1980 (ALMEIDA, 2012).
O governo do presidente João Baptista de Almeida Figueiredo (1979-1985) vivenciava um cenário econômico internacional marcado pela elevação dos juros decorrente da crise do petróleo de 1979, que resultou no aumento dos custos da dívida externa brasileira, na dificuldade de acesso ao capital de investidores estrangeiros. Isso fez o governo inclinar-se a um pacote de medidas recessivas. Tais medidas, no entanto, desagradavam diversos setores da sociedade, desde a classe trabalhista, que temia a perda salarial, até os empresários, que temiam a elevação nos custos de financiamento (ALMEIDA, 2012).
O governo Figueiredo, então, em 1979, deu início ao processo de reestruturação do setor público. Foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização (PND) juntamente com a Secretaria Especial de Controle das Empresas Estatais. O PND, sob o comando do próprio presidente da república com o auxílio do Ministro Extraordinário, tinha o propósito de dinamizar e simplificar a Administração Pública com foco na melhoria do serviço prestado ao usuário. Para isso, o PND propõe a redução da intervenção do Governo e promover a iniciativa privada, favorecendo as pequenas e médias empresas e fortalecendo as grandes empresas privadas (ALMEIDA, 2012).
O papel da nova agenda pública, baseada na mudança do peso e do tamanho do Estado, centralizava-se em três questões: nas parcerias público-privadas, na redução das empresas públicas e na transferência dessas empresas para a iniciativa privada (ALMEIDA, 2012).
Porém, em se tratando da Administração Pública, algumas particularidades devem ser consideradas. Na Administração Pública as atividades são realizadas pelos servidores públicos, que, em sentido amplo, englobam os servidores estatutários, os servidores temporários e os empregados públicos. Os estatutários são aqueles regidos pelos estatutos existentes em cada unidade da federação e atuam na Administração Pública Direta. Os empregados públicos são aqueles que estão amparados pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e podem atuar na Administração Pública Direta e Indireta. Embora difiram quanto ao regime jurídico que os ampara, ambos têm a mesma forma de acesso, mediante concurso público, e o benefício da estabilidade, quando se trata de funcionários da Administração Pública Direta (LEITE, 2007).
No entanto, os empregados públicos que atuam em empresas públicas e sociedades de economia mista, entes da Administração Pública Indireta, possuem no âmbito jurídico uma segurança no emprego superior aos celetistas da iniciativa privada. Segundo entendimento do Plenário do Superior Tribunal Federal (STF) de 20 de março de 2013, mesmo não possuindo o benefício da estabilidade conferida exclusivamente aos servidores estatutários, o empregado de empresa pública e sociedade de economia mista, sejam estes pertencentes à União, estados,
Distrito Federal ou municípios, só poderá sofrer dispensa unilateral quando motivada, ou seja, a demissão deve obrigatoriamente ser justificada por parte da entidade (BRASIL. STF, 2013).
A decisão do Plenário diz ainda que a motivação deve estar em consonância com os princípios que regem todos os atos administrativos da Administração Pública Direta e Indireta elencadas no art. 37 da Constituição Federal de 1988: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; e compõe, juntamente com os princípios da razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório e segurança jurídica, o caput deste artigo. Dessa forma, evitam-se práticas abusivas de parte das autoridades superiores contra o empregado, e, em especial atenção à impessoalidade e à isonomia, garante-se que o processo de dispensa possua o mesmo rigor criterioso observado no processo de admissão (BRASIL. STF, 2013).
Logo, pode-se inferir que, enquanto as empresas privadas dispõem de liberdade para atuarem na dispensa do funcionário como uma forma de garantir sua saúde financeira, as empresas públicas têm esse poder limitado pelas leis que regem a Administração Pública, mesmo sendo ente do Direito Privado, reduzindo suas alternativas quando sua estratégia visa promover a reorganização de sua estrutura. Do ponto de vista do empregado público, apesar de ser regido pela CLT e não dispor da estabilidade estatutária, possui maior segurança no emprego que o empregado celetista da iniciativa privada.
Apesar deste aspecto, que favorece o empregado e limita a atuação da empresa pública no sentido de otimizar os recursos a espelho do que prega a iniciativa privada, alternativas foram postas em prática, na forma de estratégias e políticas públicas, com o intuito de adequar o aparelho do Estado a uma nova realidade. Essa realidade, de acordo com Santos et al. (2004), está em conformidade com as regras do Consenso de Washington que, entre outras medidas aplicadas na década de 1990 destinadas à maior abertura do mercado com base na ideologia neoliberal, prega a adoção por parte da Administração Pública de políticas voltadas para o ajuste das contas públicas a fim de reduzir os gastos.
Dessa forma, também os bancos públicos, como instituições responsáveis por políticas voltadas para a promoção da cidadania e do desenvolvimento do país, passaram por mudanças impulsionadas por fatores internos para adequação a políticas externas, tais como a reestruturação no Banco do Brasil (BB) e na Caixa Econômica Federal (CEF) e a privatização de instituições financeiras dos Estados sob o comando do Banco Central do Brasil (BCB). Dentre os objetivos dessas medidas está a estabilidade dos preços pelo Plano Real recém criado e a integração entre o sistema bancário nacional e internacional (FERREIRA JÚNIOR, 2015).
Santos et al. (2004) destaca como medidas para equilibrar as contas públicas a redução do salário, a diminuição do número de funcionários por meio de programas de
demissão voluntária, a extinção, fusão e incorporação de órgãos públicos, a redução dos níveis hierárquicos, e os cortes em alguns benefícios concedidos exclusivamente a ocupantes de altos cargos.
De acordo com o autor, no entanto, tais ações focadas no enxugamento da máquina por meio da demissão em massa, extinção de órgãos sem um estudo prévio, entre outras medidas, tiveram um efeito danoso à Administração Pública, resultando em sucateamento dos recursos do Estado. As mudanças no setor público deveriam ter sido voltadas para a sua recuperação operacional, pois uma vez que o aparelho do Estado não funciona, qualquer política aplicada nestas condições será infrutífera. Além disso, essa recuperação deveria ter se centrado em três ações: na redução da vulnerabilidade do setor público diante do uso da máquina estatal para fins alheios ao interesse do cidadão, na melhoria da qualidade do serviço prestado ao cidadão e, por fim, na profissionalização do servidor público (SANTOS et al., 2004).
4 PERCEPÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DIANTE DA REESTRUTURAÇÃO
O objetivo deste capítulo é esclarecer como ocorre o processo perceptivo, desde suas fases até os motivos para as diferentes interpretações decorrentes de um mesmo fato e traz sugestões para sanar as distorções. Em seguida, traz a resistência como fator resultante do processo perceptivo e são identificados os fatores de resistência e os tipos de resistência decorrentes da percepção da reestruturação.