Relações federativas

De acordo com nosso(as) entrevistados(as), durante a gestão Haddad, houve uma orientação do governo para que todas as secretarias buscassem parcerias com o governo federal.

A orientação de procurar o governo federal para fazer parcerias valeu para a prefeitura como um todo e para a SMDHC como um todo. (Entrevistado[a] 1)

Nas formações, elas aconteceram a partir de uma diretriz do Haddad de fazer parcerias com o governo federal, porque a gestão estava quebrada e porque há anos não havia parcerias entre o município de São Paulo e o governo federal. (Entrevistado[a] 2)

No caso da política de EDH, isso é ainda mais evidente já que havia um interesse direto de setores do governo federal na implementação de políticas voltadas para o tema na cidade de São Paulo. Como já afirmamos em outros momentos, a gestão Haddad e a criação da SMDHC foram vistas como momentos de oportunidades para a implementação de políticas de direitos humanos, e especialmente de EDH, o que se refletiu em apoio político e financeiro. O apoio do governo federal ocorreu, principalmente, por meio da SECADI e da Coordenação de Educação em Direitos Humanos da SDH/PR. Também é

101 importante ressaltar que no caso das políticas de EDH em São Paulo não houve qualquer tipo de parceria entre o município e o governo estadual.

Primeiro houve uma confluência da política federal para a política municipal e isso foi essencial porque a gente conseguiu não só basear as nossas políticas nas experiências que já haviam acontecido, mas ter também esse financiamento por exemplo. Então, eu acho primeiro que eram governos que falavam a mesma língua, por exemplo, a gente não tinha falas com o governo do estado [...] em compensação em políticas de EDH [...] nós estávamos em concordância com o governo federal e isso era fantástico. (Entrevistado[a] 4)

Com o MEC, por exemplo, a parceria foi com a SECADI [...] e sempre teve muito apoio porque a gente é a maior cidade do país, eles vinham em todas as inaugurações, tinha uma relação de cumplicidade com a SECADI mesmo. (Entrevistado[a] 4)

A grande maioria dos projetos de EDH da cidade teve apoio do governo federal. É importante ressaltar que como vimos no capítulo dois, grande parte desse apoio se deveu à própria circulação da burocracia, já que atores(atrizes) chaves da SMDHC haviam trabalhado no governo federal e por isso tinham canais mais diretos para a obtenção de apoio e parcerias.

Então, eles trouxeram a experiência federal e não só as experiências, mas os funcionários [...] essas pessoas sabiam trabalhar dentro dessa dinâmica e sabiam de onde vinha financiamento, sabiam com quem falar porque se só pegam as pessoas locais, as pessoas não sabem. Essa é minha visão. A Joana, o Sottili, a Larissa que um era secretário, outro secretário adjunto e outro chefe de gabinete. Então os três eram de lá e trouxeram consigo contatos, como Gilberto Carvalho, por exemplo, que virou secretário da presidência da república, trouxeram secretário de direitos humanos que era o Vannuchi (Entrevistado [a] 4)

No caso da meta 63, a formação de professores municipais em direitos humanos foi resultado de uma parceria entre a SECADI e as universidades federais, sendo que a SMDHC entrou num projeto já em andamento. Já os CEDHs e o projeto “Respeitar é Preciso!” foram financiados com verba do governo federal. Em relação à meta 39, a formação da GCM foi realizada em parceria com a Secretaria Nacional de Justiça e a Escola Nacional de Mediação (ENAM), ambas no âmbito do Ministério da Justiça, porém nesse caso não houve repasses de recursos.

Os projetos que tiveram parcerias com o governo federal, formação de professores, MEC, SECADI; e Centros de EDH, parceria com SDH,

102 dentro da meta 63. Dentro da Meta 39, formação da GCM, parceria com o MJ [Ministério da Justiça]. Então tinham várias parcerias com o governo federal. (Entrevistado[a] 2)

[Em relação à formação da GCM] Basicamente, as parcerias aconteceram com a secretaria nacional de segurança pública e a ENAM. (Entrevistado[a] 3)

Nos CEDHs, a parceria era com a SDH e mais especificamente com a coordenação de EDH. Num primeiro momento foi uma parceria mais geral. Num segundo momento foi mais específico. Eles tinham muito interesse em material didático. Na terceira etapa foi um projeto mais específico em relação aos CEDHs. (Entrevistado[a] 4)

De acordo com as entrevistas e análise documental, o grau de autonomia da SMDHC, e particularmente da CEDH-SMDHC, em relação ao governo federal era alto. De acordo com um(a) de nossos(as) entrevistados(as), no caso da formação de professores(as), cujo desenho era triangular e envolvia o MEC, a prefeitura e universidades federais, a exigência da União era apenas em relação a quantidade de professores(as) a serem formados(as) e a execução dos recursos repassados. Quanto ao conteúdo, um(a) dos(as) respondentes afirmou que apesar do MEC indicar diretrizes gerais, esse não fazia grandes exigências em termos de conteúdo.

O grau de autonomia era bom, eles (governo federal) sempre nos deram liberdade para decidir as coisas como nós achássemos mais oportuno, eles só queriam resultados e isso eles bateram o pé. Porque a certa altura nós fizemos um edital para selecionar professores e nós tivemos que selecionar um pouco e chegamos a uns 300 e eles falaram: “Não, não, tem que ser 500, cheguem a 500”. Aí nós fizemos outros editais e tal [...] outro papel foi o financiamento a não ser isso, eles não meteram a colher [...] numa primeira reunião em Brasília, eles deram diretrizes. Mas nesse ponto o MEC não fica paginando muito e nem fica fiscalizando demais, é mais com a verba porque existe uma preocupação com a verba é claro. (Entrevistado[a] 13)

Tinha bastante autonomia, mas eu confesso que a princípio [...] quando veio este pacote pronto eu fiquei um pouco com o pé atrás [...] mas, apesar de ter esse cardápio, esse rol de conteúdo, nós tínhamos absolutamente autonomia para desenvolvê-los nas nossas unidades e não havia uma intervenção do MEC e nem da SECADI de querer verificar, vasculhar, cobrar, nesse sentido havia bastante autonomia. (Entrevistado[a] 13)

Em termos de conteúdo, um(a) de nossos(as) informantes disse que não houve intervenção nem por parte do MEC e tampouco por parte da SMDHC. Pelo contrário, havia por parte dos governos federais uma expectativa de autonomia das universidades e que os professores se engajassem ao projeto. Nesses dois casos, apesar da existência de

103 diretrizes do governo federal, boa parte do conteúdo foi desenvolvido a partir do interesse e áreas de pesquisa dos(as) professores(as) envolvidos(as) no projeto.

Não houve conflito e cada um contribuiu com o seu conhecimento [...] [o governo federal e municipal] não palpitaram muito não [...] eles deixaram ao nosso critério, tanto para a UNIFESP quanto para a gente, eles estavam mais preocupados que o negócio realmente funcionasse, que os professores se engajassem, manifestassem interesse e que nós pudéssemos tocar isso para frente. (Entrevistado[a] 12)

A autonomia era algo importante para que a parceria entre a SMDHC e o governo federal resultasse em política pública. Ao darem um exemplo do que não deu certo nesse sentido, alguns(as) dos(as) nossos(as) entrevistados(as) citaram o caso das “Casas de Mediação”. Esse era um projeto do governo federal, mais especificamente do Ministério da Justiça (MJ), cujo objetivo era a implementação de 35 centros de mediação de conflitos na cidade de São Paulo. Nesse caso, existia uma vontade política de implementação, porém quando o coordenador e assessores(as) da CEDH-SMDHC foram ver o projeto, entenderam que era inviável, pois esse previa muitos detalhes técnicos que não condiziam com a realidade da cidade e o nível de burocracia, principalmente para o repasse de verba e prestação de contas através do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do governo federal (SICONV), seria muito alto.

Nós tentamos articular Centros de Mediação na cidade de São Paulo, nós tínhamos a concreta visão de que isso era fundamental para combater a violência na cidade. Os Centros de Mediação, nós articulamos com o MJ para discutir São Paulo, nós sentamos com a defensoria pública para dizer que queríamos construir 35 Casas de Direitos, que é como se chamava o projeto no MJ que em São Paulo iria ter o nome de Centros de Mediação de Conflitos da Cidade de São Paulo. Foi nos mostrado uma engenharia institucional que envolvia 5 atores do governo municipal, estadual e federal que levaria pelo menos 25 anos para ser implementado. Com etapas tão complexas que o projeto em si tinha algo em torno de 150 páginas não discursivas, mas técnicas que dizia qual a proporção do teto, quantos computadores, cada parafuso. Nós abandonamos. Não vai dar para fazer Casas de Direito em São Paulo. Os diálogos com essas instituições também eram extremamente difíceis, então esse é um exemplo de um projeto que malogrou. Encontramos dificuldades institucionais, o nível de burocracia, vimos um entusiasmo enorme do secretário e secretária adjunta, mas não tinha condições de executar um projeto daquele. (Entrevistado[a] 1)

No caso das casas de mediação [a autonomia] era baixa. Tinha vontade política de realizar, mas havia um fantasma no meio chamado SICONV, que é a forma burocrática de viabilização de repasses e prestação de contas [do governo federal] que é uma tragédia porque as pessoas não

104 têm informação, porque as pessoas que respondem mal podem ser responsabilizadas criminalmente [...] então, assim, a maior dificuldade que tivemos com o governo federal foi em relação a esses mecanismos institucionais. (Entrevistado[a] 2)

O grande empecilho foi, tinha recurso, tinha vontade política, mas tinha um fantasma no meio que era o SINCOV e que é essas formas burocráticas dos repasses e de prestação de contas que é uma tragédia. A maior dificuldade com o governo federal foram esses mecanismos formais, mas sempre houve abertura política, recursos, sem cagação de regras, geralmente os níveis de autonomia eram altos. Na formação de professores não tinha muita autonomia porque você segue o fluxo de uma política nacional e não tem negociação. O que a gente fez foi entrar nos fluxos, vamos cavar essas possibilidades, enfrentar as dificuldades administrativas para fazer acontecer. (Entrevistado[a] 2)

Ao longo das entrevistas identificamos que havia um sentimento por trás das falas dos(das) entrevistados(as) de que o governo federal não conhecia a realidade da gestão municipal, principalmente sua capacidade administrativa, o que acabava por inviabilizar alguns projetos. Sendo assim pudemos notar ao longo das falas que as parcerias com o governo federal que deram certo foram as que tiveram certa autonomia em relação à União.

No caso da política de formação de professores, não havia alto grau de autonomia sobre o seu formato e possibilidades de execução dos recursos, mas como vimos acima havia liberdade em relação ao conteúdo e sua aplicação. Assim, a grande dificuldade em relação ao governo federal por parte da CEDH-SMDHC era lidar com a burocracia imposta pela União, principalmente ao que se referia ao repasse e prestação de contas. Segundo o(a) entrevistado(a) abaixo era uma “burocracia que não tinha fim”. Outro problema relatado pelos(as) informantes foi a dificuldade dos(as) funcionários(as) em lidarem com o SINCOV. Poucos assessores(as) da SMDHC tinham a capacidade técnica para isso e os(as) demais tinham receio de cometerem algum erro e serem responsabilizados judicialmente por isso.

Então qual foi a nossa dificuldade? Adaptar o projeto à legislação, então eu não acho que foi uma intervenção política (do governo federal), mas foi uma intervenção burocrática. Por exemplo, a gente não queria contratar o Aprendiz, a gente queria que fossem bolsistas que fizessem trabalhos nos territórios, mas de acordo com a legislação, dinheiro do governo federal não podia contratar estudantes. A gente queria contratar por tempo e não por produto, mas a legislação não permitia, daí nós tivemos que incluir produtos temporários. Vladmir Herzog entregava relatórios mensais e Aprendiz

105 também [...] Era uma burocracia que não tinha fim, mesmo que politicamente nós tivéssemos extremamente alinhados. Mesmo porque e isso sou eu que acho, o governo federal, eles têm várias intenções de ações em determinados territórios, mas eles não têm braços para fazer isso, o pacto federativo funciona muito bem nesse caso, as parcerias para eles são essenciais. (Entrevistado[a] 4)

Essa questão da tensão em relação à transferência de recursos fica ainda mais clara na fala abaixo, quando o(a) entrevistado(a) afirma que na política de formação da GCM a relação com o governo federal era mais tranquila, pois não havia repasses de verba.

As parcerias [na política de formação da GCM] sempre foram muito boas, a gente não tinha dificuldade até porque não tinha repasse de verba, então eles apoiavam sempre a gente. A grande dificuldade era em relação aos Centros de Educação em Direitos Humanos e o “Respeitar é Preciso” que tinha repasse de verba e daí tinha toda a negociação. Em relação à guarda foi uma relação muito mais tranquila porque era uma parceria política, não tinha repasse de verba, então era tranquilo. Também tinha autonomia. (Entrevistado[a] 3)

Por fim, podemos afirmar que no caso das políticas de EDH havia um alinhamento do governo federal em relação ao município, o que significou muitas oportunidades, porém também uma série de dificuldades, pois o estabelecimento de convênios com a União era algo novo para a gestão municipal, sem precedência em governos anteriores. Isso fez com que a SMDH tivesse que desenvolver todo um “know-how” para atender as burocracias impostas pelo governo federal.

Porque foi um dos primeiros convênios com o governo federal e foi bem caótico descobrir o passo a passo porque a gente só tinha exemplos de governos anteriores que não faziam conveniamento com o governo federal, então acho que a secretaria também abriu essa modalidade. (Entrevistado[a] 5)

A relação da prefeitura com instituições federais foi muito parecida com a lógica de contratação das ONGs parceiras da CEDH-SMDHC, conforme veremos na seção sobre participação social. A interlocução entre o município e a União foi vista como uma oportunidade de realização do que a CEDH-SMDHC não seria capaz sozinha, seja por falta de recursos, pessoal ou força política. Sendo assim, essa foi uma estratégia da CEDH-SMDHC para a realização da política com o menor custo possível. No caso da formação de professores(as) em direitos humanos, as universidades tinham os recursos vindos do MEC, tinham professores(as) preparados(as), tinham a infraestrutura necessária, enquanto a prefeitura tinha o público alvo. Segundo um(a) de nossos(as) entrevistados(as), as universidades tinham tudo o que a prefeitura não tinha e essa não

106 precisaria gastar um real por isso, então era uma forma de realizar a política com baixo custo. Num contexto de uma secretaria com poucos recursos, como foi o caso da SMDHC, e constantes disputas por orçamento, conforme pudemos ver na seção anterior, o apoio do governo federal era essencial.

E as universidades tinham recursos vindos do MEC – recurso federal executado por elas, tinham professores preparados e tinham auditórios. Ou seja, eles tinham tudo o que nós não tínhamos e nós não precisávamos usar um real do dinheiro da prefeitura, sempre a nossa prioridade era usar o menos recurso possível. A prefeitura não tem os recursos, então você constrói parcerias, as universidades entraram na linha das parcerias. Então, entra o selo da universidade, entra o selo da prefeitura. O recurso é do MEC, executado pela universidade federal. Ela tem o espaço, a capacidade de diplomar o educador e auditório. A prefeitura tem o público e articula isso. Engenharia não simples, Jonas passou cerca de 24 meses construindo essa articulação, destravando empecilhos administrativos com a triangulação da SMDHC, SDH, SME e MEC. (Entrevistado[a] 1)

Cara, a gente ofereceu cursos de pós graduação em direitos humanos nos lugares mais periféricos na cidade, nos CEUS [...] Então assim, cursos de pós graduação de universidades públicas de altíssima qualidade na periferia, com custo zero para o cursista, para a prefeitura e nas temáticas de direitos humanos. Então foi algo muito poderoso, muito potente. (Entrevistado[a] 2)

O MEC põe as diretrizes e os recursos, a prefeitura de São Paulo através da SMDHC e SME [...] punha o público alvo, os professores da rede municipal, e a UFABC punha a sua expertise em matéria de conhecimento técnico bibliográfico e também, o que não é brincadeira, o conhecimento de educação à distância porque a única forma que nós encontramos para viabilizar isso e já era uma proposta do MEC era realizar um curso a distância semipresencial. (Entrevistado[a] 12) Sendo assim, os principais achados da dimensão federativa presentes no processo de formulação da política de EDH de São Paulo durante a gestão Haddad, foram:

 A parceria entre município e União foi um caminho que a CEDH-SMDHC encontrou para realizar o que não seria capaz sozinha, seja por falta de recursos, pessoal ou força política. Sendo assim, essa foi uma estratégia da CEDH-SMDHC para a realização da política com o menor custo possível.

 Houve uma orientação da gestão para que as secretarias buscassem parcerias com o governo federal. No caso da política de EDH, isso é ainda mais evidente já que havia um interesse direto de setores do governo federal na implementação de políticas voltadas para o tema em São Paulo. O apoio da União ocorreu,

107 principalmente, por meio da SECADI e da Coordenação de Educação em Direitos Humanos da SDH/PR.

 Parte do apoio do governo federal à SMDHC deveu-se à circulação da burocracia, que migrou do governo federal para o município paulistano. Atores(atrizes) chaves da secretaria haviam ocupado cargos no governo federal em anos anteriores e por isso tinham maiores recursos para a obtenção de apoio financeiro e parcerias políticas.

 O grau de autonomia da SMDHC, e particularmente da CEDH-SMDHC, em relação ao governo federal era alto. Não havia muita influência da federação em relação ao conteúdo e a forma da política, a grande preocupação era em relação à execução do orçamento, prestação de contas e entrega do projeto proposto. O nível de autonomia era algo importante para que a parceria entre a SMDHC e o governo federal resultasse em política pública. Projetos que não vingaram foram os que tinham pouca autonomia do município em relação à União.

 Uma dificuldade da CEDH-SMDHC em relação ao governo federal era o alto nível de burocracia existente, principalmente, em relação ao repasse de verba e prestação de contas através do SINCOV. Poucos funcionários da SMDHC tinham conhecimento sobre esse sistema, o que gerava muitas dúvidas e receios de que possíveis erros pudessem recair sobre os(as) funcionários(as) em forma de processos judiciais. Ademais, as parcerias entre o governo federal e o município eram novidades para os(as) assessores(as) da SMDHC, já que se tratava de uma secretaria nova e, portanto, não havia conhecimento prévio de como deveria se dar essa relação. Além disso, era a primeira vez em anos que houve alinhamento partidário entre o executivo federal e a prefeitura de São Paulo, o que pode ter gerado maior nível de cooperação e projetos conjuntos.