RELATÓRIO BRAHIMI (A/55/305 – S/2000/809)

Em carta datada de 21 de agosto de 2000 e endereçada aos presidentes da AGNU e do CSNU, o Secretário-Geral, Kofi Annan, informou ter instituído, no dia 7 de março de 2000, o Panel on United Nations Peace Operations (Painel) com o fito de revisar o papel das

peacekeeping operations empreendidas pela Organização. Para tanto, pediu ao sr. Lakhdar

Brahimi, ex-Ministro de Relações Exteriores da Argélia, que presidisse o Painel.

Nessa mesma carta, solicitou aos Estados-membros que acolhessem o relatório fruto do trabalho do Painel, na certeza de que somente pela implementação imediata das recomendações nele contidas as operações de manutenção da paz das Nações Unidas voltariam a ter credibilidade317.

317

Cf. Carta do Secretário-Geral das Nações Unidas aos presidentes da Assembleia Geral das Nações Unidas e do Conselho de Segurança das Nações Unidas (S/2000/809). “Pela Resolução 1237 (2000), o Conselho acolheu com satisfação o relatório e endossou várias de suas considerações, como as relativas a mandatos claros e executáveis, capacidade dissuasória, necessidade de existência de cessação de hostilidades, importância de contar com compromissos de tropas e melhoria de processamento de informações. Faltavam no texto, porém, disposições mais específicas que permitissem colocar em prática tais postulados políticos- estratégicos” (UZIEL, 2010, p. 65).

O relatório do Painel (Relatório Brahimi)318 chamou a atenção para o fato de não ter sido surpresa para ninguém o insucesso das missões de paz empreendidas na década de 1990, uma vez terem sido desdobradas em locais onde o conflito ainda não havia sido resolvido, e as partes envolvidas não haviam demonstrado disposição para pôr um fim às divergências. Desta sorte, pode-se afirmar que as operações de manutenção da paz na Somália, Bósnia e Ruanda não foram desdobradas em situações de pós-conflito – momento ideal para a ação de uma

peacekeeping operation –, mas, ao contrário, foram desdobradas com o fito de “criar” tal

situação319.

No que se refere à holly trinity, o Painel concordou que o consentimento das partes, a imparcialidade e o uso da força em legítima defesa devem permanecer como princípios norteadores das operações de manutenção da paz. No entanto, a experiência mostrou que, dentro do contexto de conflitos intraestatais, o consentimento pode ser manipulado de muitas formas320, o que não deve impedir a ação das Nações Unidas em casos de violações massivas dos direitos humanos.

A imparcialidade, por sua vez, deve ter como norte os princípios da Carta da ONU. Desse modo, não há que falar em tratamento igualitário dispensado às partes do conflito quando uma delas viola os termos da Carta. Nesse caso, os peacekeepers deverão repreendê- la, sob pena de a missão de paz ser vista como conivente no ato irregular. Vê-se, então, que o relatório trouxe ao princípio da imparcialidade uma nova interpretação, mais coerente com a realidade321.

O Relatório Brahimi trouxe, também, inovação quanto ao uso da força. No cumprimento das tarefas previstas no mandato, os capacetes azuis devem estar em condições não apenas de defender a si próprios, mas outros componentes da missão e o mandato. Para tanto, as ROE devem ser suficientemente robustas, de forma a não permitir que eles cedam às investidas das partes em conflito322.

Ademais, aqueles capacetes azuis que testemunharem algum ato de violência praticado contra civis devem presumir-se autorizados a reprimi-los pelo emprego da força. Agindo dessa forma, eles estarão seguindo os ditames do princípio da imparcialidade, que prega o respeito aos princípios da Carta da ONU, e estarão satisfazendo a expectativa de

318

UNITED NATIONS. General Assembly; Security Council. Report of the panel on United Nations peacekeeping operations (Relatório Brahimi). UN doc. A/55/305 – S/2000/809. 21 aug. 2000. Disponível em: <http://unic.or.jp/security_co/pdf/a_55_305_e.pdf>. Acesso em: 30 maio 2011.

319 _{UNITED NATIONS (2000).} 320

UNITED NATIONS (2000, p. IX).

321 _{UNITED NATIONS (2000).} 322 _{UNITED NATIONS (2000, p. X).}

proteção criada na população, exclusivamente, por estarem no terreno323. Entretanto, deve-se frisar que os mandatos que estabelecerem previsões mais amplas no que diz respeito à proteção dos civis devem dotar os capacetes azuis dos meios necessários para tanto324.

O mandato, salienta o Relatório Brahimi, é extremamente importante para o êxito da missão de paz e, por isso, deve ser muito bem delineado. Desse modo, o compromisso de alcançar um consenso no Conselho de Segurança não pode prejudicar a clareza do mandato, ensejando, assim, interpretações ambíguas que possam vir a causar sérios problemas no terreno. A clareza e o detalhamento na elaboração do mandato são requisitos essenciais, especialmente nas situações em que as operações de manutenção da paz forem desdobradas em circunstâncias perigosas325.

Note-se, contudo, que, anteriormente à autorização de uma missão de paz, o Conselho de Segurança deve estar convencido de que há condições para realizá-la e de que há disponibilidade de tropa para a execução das tarefas. Para se chegar a essa certeza, o SGNU deverá ser pré-autorizado a utilizar Peacekeeping Reserve Fund para conduzir um estudo preliminar do local e deverá firmar compromissos sólidos com TCCs quanto ao número de homens que se pretende enviar326.

Nesse diapasão, o Relatório Brahimi orienta o CSNU a preparar uma minuta que contemple o tamanho das tropas necessárias para a nova operação de manutenção da paz que se pretende empreender, até que se consiga a quantidade necessária do efetivo militar e os dados sejam coletados no terreno327.

Continuando o estudo, o documento apontou, como sendo a chave do sucesso das futuras peacekeeping operations: o apoio político evidenciado no âmbito do Conselho de Segurança; seu rápido desdobramento – 30 dias para as tradicionais e 90 para as multidimensionais328; um mandato robusto para os casos complexos; além da previsão, nos mandatos, de estratégias preliminares de peacebuilding329.

Como estratégias preliminares de peacebuilding estão: as previsões de aumentar o número de policiais empregados nas missões de paz; aplicar elementos de rule of law no processo de paz; auxiliar na reconciliação nacional; implementar o programa de DDR de integrantes de milícias às forças oficiais nacionais; assistir o processo eleitoral; executar quick

323 UNITED NATIONS (2000, p. 11, § 62). 324 _{UNITED NATIONS (2000, p. 11, § 63).} 325 _{UNITED NATIONS (2000, p. 10, § 56).} 326 _{UNITED NATIONS (2000, p. 11, § 58).} 327 UNITED NATIONS (2000). 328 _{UNITED NATIONS (2000, p. 16, § 91).} 329 _{UNITED NATIONS (2000, p. 1, § 4).}

impact projects, isto é, projetos rápidos e de baixo custo que possam melhorar a qualidade de

vida da sociedade, como a construção de uma escola; e promover os direitos humanos330. No tocante aos direitos humanos, o Relatório Brahimi recomendou a participação do ACNUDH quando do planejamento da operação de manutenção da paz, e quando da execução das tarefas no terreno, principalmente nas missões de paz multidimensionais331.

Nesse sentido, cumpre informar que as operações de manutenção da paz multidimensionais atuais já contam, em sua estrutura, com um componente de direitos humanos formado por especialistas que operam sob o comando do SRSG da missão. Esse componente tem como objetivos: monitorar e investigar violações de direitos humanos; relatar violações de direitos humanos; auxiliar o governo local a desenvolver legislações que estejam de acordo com as normas do direito internacional humanitário e do direito internacional dos direitos humanos, além de criar instituições capazes de promover os direitos humanos; treinar policiais e militares dentro dos padrões de direitos humanos; tratar de problemas relacionados a grupos específicos, tais como mulheres, crianças e refugiados; etc.332.

Do exposto, pode-se concluir que o Relatório Brahimi materializou a ideia de que a partir da década de 1990 a natureza dos conflitos havia mudado e, para acompanhá-la, somente uma nova geração de missões de paz para dar cabo de suas complexidades, sem, contudo, ser necessário abrir mão dos princípios básicos de peacekeeping operations, mas apenas interpretá-los de maneira menos restritiva.

Os direitos humanos tiveram papel importantíssimo para a concretização desse relatório. Vê-se em suas recomendações a preocupação constante com a proteção dos civis, traduzida na necessidade de uma reinterpretação do princípio da imparcialidade; na presumida autorização do uso da força em casos de violações de direitos humanos; na necessidade de mandatos claros e realizáveis que prevejam os recursos necessários para a defesa da população oprimida pelo conflito; e na participação do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos em todas as fases de uma missão de paz.

330

UNITED NATIONS (2000).

331 _{UNITED NATIONS (2000, p. 41, § 244).} 332 _{UNITED NATIONS (2004b).}