Do ponto de vista da legislação, a Constituição Federal de 1988, no Artigo 206, inciso V, institui a valorização dos profissionais da educação como um dos princípios da educação no Brasil. A Lei nº 9.394, de 1996 (LDB), que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, reitera a prioridade da valorização dos profissionais da educação no Art. 3º definindo como princípio norteador da educação nacional e demarca, no Art. 67, o que considera ações que deveriam ser adotadas pelos sistemas de ensino para promover a valorização dos profissionais da educação:
I - ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos;
II - aperfeiçoamento profissional continuado, inclusive com licenciamento periódico remunerado para esse fim;
III - piso salarial profissional;
IV - progressão funcional baseada na titulação ou habilitação, e na avaliação do desempenho;
V - período reservado a estudos, planejamento e avaliação, incluído na carga de trabalho;
VI - condições adequadas de trabalho (BRASIL, Lei nº 9.394/96, Art. 67).
A Emenda Constitucional n°53/2006, alterou a redação original com alguns acréscimos no que se refere à valorização e profissionalização dos profissionais da educação pública, evidenciando a necessidade e urgência dessa valorização. Assim, no seu inciso V dispõe que a valorização dos profissionais da educação escolar deve ser garantida através de “planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas” e, no inciso VIII, traz a necessidade de um “piso salarial nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal”.
A LDB também determina no Artigo 9º que cabe à União a elaboração do Plano Nacional de Educação/PNE, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e institui a Década da Educação. Em 2000, quando o PNE (2001-2010) é finalmente publicado, dedica um capítulo ao Magistério da Educação Básica preconizando que a melhoria da qualidade do ensino só poderá ser alcançada se for promovida, ao mesmo tempo, a valorização do magistério, sem a qual as metas estabelecidas em cada um dos níveis e modalidades do ensino não serão alcançadas. Nessa perspectiva, afirma “Essa valorização só pode ser obtida por meio de uma política
global de magistério, a qual implica, simultaneamente: a formação profissional inicial; as condições de trabalho, salário e carreira; a formação continuada” (BRASIL, Lei nº 10.172, de 2001).
Mais adiante, o documento refere-se às políticas públicas de formação inicial e continuada dos profissionais da educação como “uma condição e um meio para o avanço científico e tecnológico em nossa sociedade e, portanto, para o desenvolvimento do País, uma vez que a produção do conhecimento e a criação de novas tecnologias dependem do nível e da qualidade da formação das pessoas” (ibid.).
Assim, o PNE (2001-2010) evidenciava a importância da valorização do magistério na efetivação das políticas públicas da educação. De acordo com o plano, a valorização do magistério:
implica, pelo menos, os seguintes requisitos:
* uma formação profissional que assegure o desenvolvimento da pessoa do educador enquanto cidadão e profissional, o domínio dos conhecimentos objeto de trabalho com os alunos e dos métodos pedagógicos que promovam a aprendizagem;
* um sistema de educação continuada que permita ao professor um crescimento constante de seu domínio sobre a cultura letrada, dentro de uma visão crítica e da perspectiva de um novo humanismo;
* jornada de trabalho organizada de acordo com a jornada dos alunos, concentrada num único estabelecimento de ensino e que inclua o tempo necessário para as atividades complementares ao trabalho em sala de aula; * salário condigno, competitivo, no mercado de trabalho, com outras ocupações que requerem nível equivalente de formação;
* compromisso social e político do magistério (ibid.).
O documento finaliza o capítulo dedicado à valorização do magistério estabelecendo 28 metas. Dentre elas, destacamos como avanço consolidado a aprovação do Piso Salarial Profissional Nacional – PSPN cuja implementação plena dos direitos previstos na lei, ainda está pendente em muitos entes federativos principalmente no que concerne a implantação de um terço da carga-horária destinada ao planejamento pedagógico, uma vez que a legislação prevê no Art. 2º, § 4o que “Na composição da
jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos” (BRASIL, Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008).
As conquistas no campo educacional, como em outras esferas, demandam organização, articulações e embates envolvendo diversos atores. A mobilização de setores organizados da sociedade civil, bem como iniciativas do setor público, em especial do Governo Federal culminou na realização da Conferência Nacional de
Educação - CONAE 2010. O documento final da conferência registra que os sistemas de ensino, os órgãos educacionais, o Congresso Nacional e a sociedade civil mobilizaram diversos setores em torno da realização das conferências municipais, intermunicipais e estaduais em 2009, com o objetivo de debater as diretrizes da educação no Brasil e encaminhar proposições para o novo PNE (2011-2020).
Associações e entidades como a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação - ANPEd, Associação Nacional de Política e Administração da Educação - ANPAE, Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação - ANFOPE, Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE, Confederação Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino - CONTEE, a União Nacional dos Estudantes - UNE, a União Brasileira dos Estudantes Secundaristas – UBES, a Associação Nacional de Pós Graduandos - ANPG, entre outras, mobilizaram-se na luta pelos direitos à Educação pública, gratuita e de qualidade, destacando-se o movimento em defesa dos direitos dos trabalhadores em educação, pelo piso e pela carreira dos educadores e algumas bandeiras como a destinação 50% do fundo social do Pré-Sal para a educação. Além da criação do novo PNE, a conferência tinha como atribuição promover o debate sobre a construção de um Sistema Nacional Articulado de Educação e principalmente a futura implementação das resoluções aprovadas.
Em 15 de dezembro de 2010, o Ministério da Educação enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei nº 8.035/2010 que cria o PNE para vigorar no período de 2011-2020 o qual ainda se encontra em tramitação, com diversas emendas propostas, enquanto as entidades organizadas da área educacional lutam pela ampliação das conquistas no campo da valorização docente, indicando a necessidade de revisões e de acréscimos ao referido Projeto de Lei. Dentre as 20 metas estabelecidas no anexo A do referido Projeto de Lei, as metas 15 e 16 tratam da formação inicial e continuada dos professores da educação básica e as metas 17 e 18, versam sobre a valorização do magistério público da educação básica, estabelecendo parâmetros de forma a equiparar o rendimento médio do profissional do magistério ao rendimento médio dos demais profissionais com escolaridade equivalente e assegurando, no prazo de dois anos, a existência de planos de carreira para os profissionais do magistério em todos os sistemas de ensino.
Entre outros aspectos relacionados à valorização do magistério, a relevância da formação inicial e continuada, bem como a importância da participação dos professores na definição de suas diretrizes, é reiterada no documento final da CONAE, constituindo- se elementos necessários para a efetivação de políticas educacionais direcionadas à garantia de padrões de qualidade social e de gestão democrática (CONAE, 201012
). Em torno deste cenário legal e institucional situa-se um amplo debate acadêmico acerca da valorização do magistério, discutindo sobre as mobilizações, os avanços conquistados e consolidados na publicação da legislação e propondo alterações que venham a conferir maior organicidade entre as metas e as estratégias propostas, a exemplo de documento da ANPEd13. Com essa análise, buscamos evidenciar aspectos da mobilização dos setores organizados da sociedade pela valorização dos profissionais da educação como política de Estado, como ressalta Aguiar (2009) quando atribui muitas conquistas à articulação de entidades acadêmicas do campo educacional e à mobilização das entidades da área como ANFOPE, ANPEd, ANPAE, FORUMDIR e CEDES (AGUIAR, 2009).
Dourado (2009) situa o movimento em prol da realização da Conferência Nacional de Educação - CONAE, as diretrizes para um novo Plano Nacional de Educação (PNE 2011-2020) entendendo que as políticas de educação e gestão devem ser concebidas como políticas de Estado que possibilitem a efetiva participação da sociedade brasileira. Vale ressaltar que Dourado (2011) reconhece a hegemonia do Estado na aprovação do PNE 2001-2010 em detrimento da proposta de PNE da sociedade brasileira cujos princípios que não foram incorporados ao plano aprovado, com destaque para “a instituição do Sistema Nacional de Educação e do Fórum Nacional de Educação, a redefinição do Conselho Nacional de Educação e a garantia de ampliação do investimento em educação de 10% do PIB” (p. 25-26). Todo esse contexto político influencia diretamente a implementação das políticas de formação e valorização do magistério dos entes federados, tanto na Educação Superior quanto na Educação Básica.
Contudo, a participação da sociedade civil no debate acerca da educação nacional tem exercido pressão no sentido de garantir avanços na legislação educacional. Após a realização da CONAE 2010 e com a elaboração do Projeto de Lei nº 8.035/2010
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Disponível
em<http://conae.mec.gov.br/images/stories/pdf/pdf/doc_base_documento_final.pdf>. Acesso em 05/03/2012.
que cria o novo PNE, Dourado (2011), numa análise crítico-propositiva do referido projeto, reitera a compreensão quanto a importância da constituição de um Sistema Nacional de Educação e a necessária participação da sociedade brasileira nas discussões relativas ao PNE 2011-2020, dado ao interesse de todos os cidadãos na questão educacional, engajados diretamente na causa ou não. Entendemos que as diversas conferências e fóruns de discussão promovidos nas instâncias municipais, estaduais e nacionais são espaços democráticos que devem ser conquistados, utilizados e valorizados, tanto pela sociedade civil quanto pelo poder público.
Aguiar (2011) ao avaliar a formação e valorização dos profissionais da educação no contexto do Projeto de Lei 8.035/2010 relativo ao novo PNE aponta a necessidade de revisões e acréscimos que se justificam por algumas ausências como o diagnóstico por níveis, etapas e modalidades de ensino, de objetivos e de indicadores para o acompanhamento das metas, fato que demanda dos atores envolvidos nas proposições e diretrizes (oriundas das diversas etapas da CONAE 2010), a intensificação da “mobilização de seus quadros para que seja instaurado um clima propício à aprovação de um PNE que corresponda aos anseios, interesses e necessidades da sociedade brasileira” (p. 263). Para a autora
Admite-se que só a vigilância e a intervenção dos setores organizados da sociedade, comprometidos com a escola pública, gratuita, laica e de qualidade referenciada pelo social sobre este processo de tramitação, poderá inibir o avanço das forças representativas do privado na definição de um plano de caráter democrático e inclusivo (AGUIAR, 2011, p. 263).
Nesse sentido, a autora destaca a rearticulação do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública que apresentou 85 emendas ao PL, a movimentação da União Nacional dos Estudantes - UNE e da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE no sentido de apresentarem propostas de alteração ao texto, dado aos limites do PL apresentado pelo governo. Além de alertar para a importância da mobilização em torno das questões educacionais no sentido de garantir avanços no âmbito da legislação, Aguiar (2011) também evidencia a centralidade da temática da formação e valorização dos profissionais da educação na agenda da política educacional e destaca que foram os movimentos dos educadores organizados em entidades, sobretudo a ANFOPE, que “trouxeram a cena o debate sobre essa questão considerando o tripé: formação inicial e continuada, carreira e condições de trabalho” (AGUIAR, 2011, p. 264), compreendendo que o debate no campo ganha maior complexidade nas últimas décadas em decorrência
de multiplicidade de atores e de interesses em disputa. Em sua análise, instaurou-se nos últimos anos o reconhecimento, de certa forma generalizada, de que assegurar a formação era necessário para a profissionalização e a valorização profissional e que isso “teria repercussões para a melhoria dos processos escolares e de ensino-aprendizagem” (AGUIAR, 2011, p. 265). Nesse contexto, a autora localiza, a partir de 2003 durante o governo Lula, um aumento da oferta de oportunidades de formação inicial e continuada ocorrendo com a participação ativa das instituições formadoras e dos sistemas de ensino que, apesar de não caracterizar “um projeto orgânico que imprima uma direção às iniciativas governamentais no campo da formação inicial e continuada” (p. 266), representou um esforço governamental no sentido de exercer um papel mais ativo e de forma colaborativa com os sistemas e as universidades.
No que tange às condições de trabalho, Aguiar (2011) contextualiza o cenário que culminou na aprovação do piso salarial nacional para os profissionais do magistério pelo Congresso Nacional, atribuindo esta conquista a dois fatores intrínsecos: às pressões políticas de várias entidades do campo educacional e à permeabilidade do governo Lula às demandas dos setores organizados da sociedade evidenciada na abertura da agenda para as questões do campo educacional. A autora finaliza sua análise destacando 11 proposições de alterações ao Projeto de Lei 8.035/2010, elaboradas no sentido de definir estratégias e redefinir metas na perspectiva de contribuir para a instituição do Sistema Nacional de Educação que venha representar melhorias no campo da formação e valorização do magistério que “responda às necessidades e interesses dos diferentes níveis e sistemas de ensino, na perspectiva do fortalecimento da democracia e de uma educação emancipatória” (AGUIAR, 2011, p. 280).
A análise de Scheibe (2010) sobre a valorização e a formação dos professores para atuar na educação básica, evidenciando as questões desafiadoras para o novo Plano Nacional de Educação, considera as indicações dos eventos nacionais na constituição do novo PNE, particularmente a Conferência Nacional da Educação Básica – CONEB, realizada em 2008, a CONAE 2010, além da Portaria CNE/CPn. 10, de 6 de agosto de 2009. A autora destaca problemas e desafios para a elevação do estatuto socioeconômico da categoria, como os baixos salários, as condições de trabalho, as longas jornadas, salas superlotadas, o crescimento da indisciplina e da violência na escola, a dificuldade de atualização de conteúdo e metodologias, as cobranças de desempenho profissional atrelada aos resultados do desempenho dos estudantes nos
exames nacionais e internacionais. A autora dedica-se a discussão dos problemas da formação dos professores, como a precariedade da oferta dos cursos de licenciatura e a forte tradição disciplinar que impede os avanços vinculados ao campo da prática curricular da escolarização básica. Segundo a autora, tal cenário exige que sejam assumidas prioridades nas políticas educacionais para tornar a ocupação mais atrativa, mais valorizada e mais competente para o desenvolvimento de uma educação com qualidade para todos.
No bojo desses problemas que se constituem grandes desafios para a valorização e a formação docente, Sheibe (2010) situa os marcos legais que acendem o embate entre a centralização e a descentralização da política educacional. Para a autora, o reconhecimento dos municípios como entes federativos, colocando em destaque o princípio da descentralização, por um lado traz implicações diretas nas ações que dizem respeito aos docentes da Educação Básica em seus municípios uma vez que passam a depender da organização dos diversos entes federativos em regime de colaboração. Por outro lado, ainda no entendimento de Scheibe (2010), como esse regime não está suficientemente estabelecido e regulamentado no país acaba por permitir demasiada centralização em determinadas responsabilizações. Para a autora
A reestruturação da participação da União na área da educação e da valorização e formação dos profissionais docentes tem sido de caráter sobretudo centralizado, o que foi sendo explicitado a partir da aprovação da própria LDB/96 e de outras legislações, tais como a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF, pela Lei n. 9.424/1996, posteriormente transformado em Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e Valorização do Magistério - FUNDEB, pela Lei n. 11.494/2007. Este fundo estabelece a perspectiva de per capita mínimos para cada etapa da educação básica e oferece a todas as etapas, da creche ao ensino médio, o beneficiamento de recursos federais, compromisso da União com este nível de escolarização que se estenderá até 2020 (SCHEIBE, 2010, p. 986).
Diante dessa legislação, Scheibe (2010) entende que “o Executivo Federal dita, em grande parte, as normas para a redefinição de responsabilidades no que diz respeito à oferta do ensino, controle de qualidade, de avaliação e de definição de padrões curriculares” (p. 986) como ocorreu ao instituir as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial de Professores para a Educação Básica em Nível Superior pela Resolução CNE/CP n. 1, 2002, que estabelece critérios para a seleção dos conteúdos a serem trabalhados durante as formações. Além das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação Inicial de Professores para a Educação Básica em Nível Superior,
outros fatores considerados pela autora a favor da centralização das decisões políticas foram:
a instituição por meio do Decreto n. 6.755, de janeiro de 2009, da Política Nacional de Formação de Profissionais do Magistério da Educação Básica, mantendo a responsabilidade da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES no fomento a programas de formação inicial e continuada no país;
a criação dos Fóruns Estaduais de Apoio à Formação dos Profissionais da Educação;
a constituição do Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica - PARFOR (Brasil/MEC, 2009), com o objetivo de estabelecer ações e metas para a qualificação dos 600 mil professores brasileiros que ainda não possuem a formação considerada adequada ao trabalho que exercem;
a Lei do Piso Salarial Nacional dos profissionais da educação;
as Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Profissionais do Magistério da Educação Básica.
A respeito do embate entre a centralização e a descentralização e a insuficiência da articulação entre os entes federados na execução das políticas públicas educacionais necessárias à valorização docente, Scheibe considera que “O PNE e suas definições podem constituir um caminho para a construção da articulação e colaboração necessária à consolidação de ações que estão projetadas” (SCHEIBE, 2010, p. 986-987). A autora considera que a formação docente é o foco central das políticas educacionais nacionais desde a década de 1990 pelo fato do professor ser considerado o agente das mudanças do ideário do século XXI, concluindo que “a reestruturação da participação da União na valorização e formação dos profissionais docentes requer, todavia, a existência de um Sistema Nacional de Educação regulamentado e realmente articulado” (p. 986), e destaca o movimento organizado dos educadores nas conferências nacionais citadas nessa direção e na reivindicação para a instituição de um Fórum Nacional de Educação além da sistematização das Conferências Nacionais como práticas do Estado. No entanto, para a autora, o movimento nas políticas públicas voltados para a formação e a valorização do trabalho docente não foram suficientes para superar sua defasagem,
cabendo ao novo PNE “estabelecer prioridades para dar continuidade às ações que superem a defasagem existente, corrigindo, para isso, determinados percursos e introduzindo novas iniciativas com base nas formulações já destacadas pelos coletivos de educadores” (SCHEIBE, 2010, p. 996).
Compartilhamos da preocupação de Scheibe (2010) ao destacar a importância de se buscar a superação de uma formação continuada aligeirada e sem conexão com o projeto político-pedagógico da escola, fato que demanda a constituição de ações e programas de formação que sejam desenvolvidos nas instituições formadoras ou no cotidiano escolar, de forma articulada com a carreira docente e na perspectiva da participação e da transformação social. Segundo a autora,
Tal perspectiva de constituição do trabalho docente relaciona-se ao movimento pela democratização da sociedade, que foi especialmente retomado por estudos e discursos políticos no início da década de1980, momento da gradativa ampliação do novo modelo socioeconômico e político da era global. Por meio das suas diversas associações, os educadores firmaram determinadas bandeiras de luta que persistem hoje como princípios para a constituição do trabalho docente na perspectiva da transformação social (SCHEIBE, 2010, p. 988).
É com essa visão e em consonância com a luta histórica dos docentes, em particular na CONEB 2008, CONAE 2010, que a autora reconhece a pertinência das faculdades e centros de educação das universidades como local privilegiado para promover a formação dos professores destinada à “construção do docente como um intelectual, com autonomia para entender as bases políticas que sustentam o seu trabalho” (SCHEIBE, 2010, p. 988).
Os desafios relativos à formação de professores no Brasil são proporcionais às dimensões continentais do país. De acordo com estudo publicado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP (Brasil/MEC/INEP, 2009) com base no Censo Escolar de 2007, do total de professores vinculados à educação básica, apenas 68,4% possuem nível superior completo. No universo de professores com escolaridade de nível médio, 82,1% cursaram o ensino médio na modalidade Normal ou Magistério, formação mínima admitida por lei para o exercício da docência na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino