Riscos de conformidade legal nas contratações de serviços de TI no setor público

A Figura 1 apresenta um levantamento8 dos acórdãos e decisões do Tribunal de Contas da União (TCU) que são relacionados com contratações de serviços na área de TI, na esfera federal. 0 50 100 150 200 250 300 350 400 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Ano N ú m e ro d e d e li b e ra ç õ e s n o a n o

Figura 1. Evolução dos acórdãos e decisões do TCU relacionados a contratações de serviços de TI Fonte: Brasil (2008e)

O aumento na freqüência de acórdãos e decisões do TCU relacionados no âmbito das contratações de serviços de TI, em especial a partir de 2002, indica maior preocupação do TCU com o tema e sugere a existência de problemas de gestão de contratação de serviços nesse setor. Essa percepção foi destacada no Voto do Relator no Acórdão 1.558/2003-TCU- Plenário (voto do relator, item 38) e o TCU deliberou pela realização de estudos sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de serviços de TI (item 9.7).

38. Estando tal relevante problema [contratações irregulares de serviços de TI] generalizado no âmbito da Administração Pública Federal, penso que o Tribunal não

8 _{Esse levantamento foi realizado em 28 de março de 2008 no site público do TCU (www.tcu.gov.br, opção}

Jurisprudência). Primeiramente, definiu-se o universo de documentos que atendiam à seguinte expressão de busca: “informatica ou (tecnologia adj3 informacao) ou (processamento adj3 dados) ou computacao ou eletronica”. A seguir, refinou-se o universo para documentos que atendiam à seguinte expressão de busca: “terceiR$ ou $sourcing ou (execucao adj3 indireta) ou (prestacao adj5 servico$)”. Finalmente, foi levantado o número de documentos para cada ano desde 1995 até 2007, a partir do universo refinado.

pode deixar de se manifestar sobre o assunto de modo a fornecer orientações de conduta aos gestores. A fim de propiciar os elementos para fundamentar essa manifestação, há a necessidade de se realizar estudos mais aprofundados sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de tais serviços técnicos de informática, levando em consideração as preocupações que mencionei, bem como os critérios de delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços - se contínua ou não - e o regime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de serviços (celetistas, cooperados), entre outros aspectos. Para tanto, entendo que esse estudo deva ser deixado a cargo da Segecex, que deverá contar também com o auxílio da Setec na realização do trabalho. (Acórdão 1.558/2003- TCU-Plenário, Voto do Relator, item 38)

9.7. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que, com auxílio da Secretaria de Tecnologia da Informação - Setec, realize estudo sobre os parâmetros que devem balizar a contratação de serviços técnicos de informática, levando em consideração os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem com os critérios de delimitação e parcelamento do objeto licitado, a forma de execução desses serviços, se contínua ou não, e o regime de contratação dos empregados das empresas prestadoras de serviço (celetistas, cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestação do Tribunal sobre o assunto; (Acórdão 1.558/2003-TCU-Plenário, item 9.7)

Em 2006, novas evidências de que alguns problemas que acometiam essas contratações eram recorrentes (Acórdão 786/2006-TCU-Plenário, Voto do Relator, itens 68 e 69) levaram o TCU a recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a edição de norma que regulasse o processo de contratação de serviços de TI na Administração Pública Federal (item 9.4).

68. Pode-se dizer que o modelo de contratação antes adotado pelo MDIC consistia na reunião de todos os serviços de informática do órgão em um único e grande contrato, adjudicado a uma única empresa, com pagamentos realizados por hora- trabalhada. 69. É necessário que se esclareça que essa prática, que equivale à contratação dos serviços de um CPD completo e terceirizado, não se restringia ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Em diversos processos examinados pelo Tribunal, verificou-se que foram muitos os casos em que licitações de serviços de informática vinham sendo promovidas pela Administração Pública Federal sem que se procedesse à divisão do objeto em parcelas, como preconizado pelo art. 23, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/93, apesar de tal alternativa se mostrar viável. [...]

9.4. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, a partir das diretrizes expostas na seção III do voto antecedente e nos Acórdãos deste Tribunal, sobretudo os de número 667/2005, 2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elabore um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e promova a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação mediante orientação normativa, que deve conter no mínimo:[...] (Acórdão 786/2006-TCU-Plenário, Voto do Relator, itens 68 e 69, e Acórdão, item 9.4)

Problemas semelhantes foram relatados por Barbosa et al. (2006, p. 11-12), na esfera estadual. Os autores analisaram 46 contratos e 40 entrevistas com gestores oriundos de 11 órgãos públicos de um dos estados brasileiros. Os autores concluíram que 82% dos

entrevistados não conheciam as etapas críticas do processo de contratação; que 79% dos entrevistados desconheciam os fatores críticos da execução dos contratos no que tange à qualidade e níveis de serviços; e que praticamente 100% dos entrevistados não aplicavam multas contratuais na ocorrência de não-conformidades, por falta de conhecimento sobre como fazê-lo. Além disso, os autores identificaram as seguintes limitações do processo de contratação:

• Deficiência no planejamento da demanda e na racionalização da aquisição de serviços de TIC. A análise dos dados coletados evidenciou a deficiência na elaboração dos elementos necessários e suficientes para caracterizar o objeto a ser contratado, bem como as justificativas para sua contratação;

• Inexistência de procedimento para análise crítica de editais de licitação e de contratos com o objetivo de buscar homogeneidade e padronização de procedimentos durante a fase de compras de bens e de serviços em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Estadual (APE);

• Inexistência de contratos com cláusulas de acordo de níveis de serviços – SLA, métricas e indicadores para medição de desempenho dos serviços prestados pelos fornecedores;

• Inexistência de mecanismos para verificação efetiva dos níveis dos serviços prestados pelos fornecedores (qualidade e quantidade). Os gestores dos contratos atestam as faturas recebidas dos diversos fornecedores sem a devida verificação da qualidade e quantidade dos serviços recebidos;

• Inexistência de um processo consistente de gestão de contratos que garanta o controle eficiente da execução dos contratos, de forma homogênea, em todos os órgãos analisados;

• Falta de conhecimento e domínio dos gestores dos contratos em relação ao processo de execução contratual, o que os impede de interferirem adequadamente na negociação e/ou na execução do contrato;

• Falta de um procedimento administrativo que oriente os gestores a aplicarem multas na ocorrência de inconformidades na prestação dos serviços. (BARBOSA et al., 2006, p. 11-12)