Por m eio de uma série de leis sancionadas pelo Parlamento reunido com corpo constitucional, Israel tem transformado seus arranjos constitucionais em lima

constituição escrita.

’ A lsu n s direitos sociais e econ ôm icos foram diretamente acrescentados à C ons­ tituição dos Estados U nidos, com o aconteceu com a décima terceira em enda.

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M undial norm alm ente os incluem . N ão obstante, às vezes os d i­ reitos sociais e econôm icos prescritos (de m aneira até bastante prolixa) são pouco m ais do que sim bólicos.

Federal ou unitário?

Num sistem a fed eral, os g o v erno s de alg u m as u n id ad es te r­ ritoriais m enores (estados, províncias, regiões) têm a garantia da perm anência e razoável autoridade; nos sistem as unitários, sua existência e sua autoridade dependem de decisões tom adas pelo governo nacional. Entre os 22 países dem ocráticos m ais antigos, apenas seis são estritamente federais (Alemanha, Austrália, Á ustria. Canadá. Estados Unidos. Suíça). Em todos estes seis países, o fed e­ ralism o é conseqüência de circunstâncias históricas especiais.4

Legislativo unicameral ou hicameral?

A inda que predom ine o bicam eralism o, Israel nunca teve um a segunda câm ara, e, desde 1950. os quatros países escandinavos, a Finlândia e a Nova Zelândia aboliram suas câm aras superiores.

Revisão judicial?

A corte suprem a poderá declarar inconstitucionais as leis pro­ m ulgadas por um legislativo nacional? C onhecida com o revisão jud icial, esta prática tem sido um aspecto com um nos países d em o­ cráticos dotados de sistemas federais, onde é considerada necessária se a constituição nacional prevalecer sobre as leis prom ulgadas pelos estados, pelas províncias ou pelos cantões. A questão m ais

que aboliu a escravidão, ou pela interpretação do C ongresso e do Judiciário da décim a quarta e décim a quinta emendas.

4 Lijpliart, Deinocracies, Tabelas 10.1 e 10.2, p. 174, 17S. Por causa da d escen ­ tralização regional, é razoável acrescentarmos a B élgica à lista. C om o acontece com outros arranjos constitucionais, entre as categorias “federal” e “unitário" há muitas variações.

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im portante é saber se a Corte poderá declarar inconstitucional um a lei prom ulgada pelo Parlam ento nacional inconstitucional. A Suíça lim ita o poder da revisão judicial apenas à legislação cantonal. E ntretanto, com o acabam os de ver, em geral os países dem ocráti­ cos não são federais, e, entre os sistem as unitários, apenas cerca de m etade tem algum a form a de revisão judicial. Além do m ais. m es­ mo entre os países em que existe a revisão jud icial, a extensão a qual a Corte procura exercer esse poder varia do caso extrem o, os Estados U nidos, onde a Suprem a C orte às vezes exerce um poder extraordinário, aos países onde o Judiciário tem grande deferência em relação às decisões do Parlam ento. 0 C anadá tem um a variante interessante: é um sistem a federal, com um a C orte suprem a dotada de autoridade para declarar inconstitucionais tanto as leis federais quanto as provinciais. C ontudo, as legislaturas provinciais e o P ar­ lam ento federal podem sobrepor-se à decisão da C orte, votando um a segunda vez para fazer passar a lei em questão.

Mandato dos juizes

Vitalício ou com prazo limitado? Nos Estados U nidos, os m em bros do Judiciário federal (ou seja: nacional) têm m andato vitalício por uma provisão constitucional. A vantagem do m andato vitalício c assegurar aos ju izes m aior independência das pressões políticas. No entanto, se também tiverem o poder de revisão judicial, seus julgam entos poderão refletir a influência de uma ideologia mais antiga que já não é m ais apoiada pelas m aiorias da população e do Legislativo. C onseqüentem ente, poderão em pregar a revisão judicial para im pedir reform as, com o fizeram algum as vezes nos E stados U nidos - durante o grande período das reform as de 1933 a 1937. sob a liderança do presidente Franklin Delano R oosevelt. Tendo em vista a experiência norte-am ericana, alguns países d e­ m ocráticos que providenciaram cláusulas explícitas sobre a revisão judicial em constituições escritas depois da Segunda G uerra M un­

dial rejeitaram o m andato vitalício e preferiram m andatos lim ita­ dos, em bora longos - com o aconteceu na A lem anha, na Itália e no Japão.

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Referendos?

R eferendos nacionais são possíveis ou. no caso de em endas constitucionais, talvez obrigatórios? A Suíça proporciona um exem plo limite: ali, os referendos para tratar de questões nacionais são permitidos, obrigatórios por emenda constitucional e freqüentes. No outro extrem o, a C onstituição dos Estados U nidos não prevê referendos (e jam ais houve qualquer referendo nacional no país), embora sejam comuns em diversos estados. Por outro lado, em m ais da m etade das dem ocracias m ais antigas houve pelo m enos um referendo.

Presidencialismo ou parlamentarismo?

Num sistema presidencialista, o chefe do Executivo é eleito inde­ pendentemente do Legislativo e, pela Constituição, é investido de grande poder. Num sistema parlamentarista ou de gabinete, o chefe do Executivo é eleito e pode ser destituído pelo Parlamento. O exemplo clássico de governo presidencialista são os Estados Unidos: o exemplo clássico de governo parlamentarista é a Grã-Bretanha.

O governo presidencialista foi inventado pelos delegados p re­ sentes na C onvenção C onstitucional dos Estados U nidos em 1787. A m aioria dos delegados adm irava a C onstituição britânica (não- escrita) por sua “separação dos poderes” em ura Judiciário inde­ pendente tanto do Legislativo quanto do Executivo; um Legislativo (o P arlam ento) independente do Executivo; e um E xecutivo (a m o­ narquia) independente do Legislativo. Os delegados procuravam em ular as virtudes da C onstituição britânica, m as a m onarquia es­ tava com pletam ente fora de questão: viram -se perplexos com o problem a do Executivo. Sem nenhum m odelo histórico im portante a utilizar com o base, lutaram com a questão por quase dois meses, antes de encontrar a solução.

Em bora aquela convenção tenha sido uma extraordinária reu ­ nião de talentos constitucionalistas, a passagem do tem po dotou os delegados de um a visão de futuro bem m aior do que nos revelam os registros históricos ou do que a falibilidade do ser hum ano nos p erm itiria im aginar. C om o acontece com m uitas invenções, os

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criadores do sistem a presidencialista dos Estados U nidos (ou m e­ lhor. do sistem a p re sid e n cialista e co n g ressista ) não p o deriam prev er a evolu ção de sua idéia no d eco rrer dos d u zen to s anos seguintes. Tam bém não poderiam prever que o governo parlam en­ tarista se desenvolveria com o solução alternativa e am plam ente adotada pelo m undo afora.

A tualm ente, o governo parlam entarista é im pensável para os norte-am ericanos; não obstante, se a C onvenção C onstitucionalista houvesse ocorrido cerca de trinta anos m ais tarde. é m uito possível que os delegados houvessem proposto um sistem a parlam entar. Em relação ao Parlam ento, nem eles nem os observadores britânicos perceberam que o próprio sistema constitucional britânico passava por um a rápida m udança: estava se transform ando num sistem a parlam entarista em que a autoridade do E xecutivo estaria efetiva­ m ente nas m ãos do prim eiro-m inistro e do gabinete, nao com o m onarca. E m bo ra n o m in alm en te esco lh id o pelo m o n arca, o p ri­ meiro-ministro seria na verdade escolhido pela maioria 110 Parlam ento (em seu devido tem po, na C âm ara dos C om uns) e perm aneceria no posto apenas enquanto detivesse o apoio da m aioria parlam entar. Por sua vez, 0 prim eiro-m inistro escolheria os outros m em bros do gabinete. Este sistem a já funcionava praticam ente assim desde m ais ou m enos 1810.

Na m aior parte dos países dem ocráticos estáveis de hoje. em que as instituições dem ocráticas evoluíram durante os séculos X IX -X X e resistiram , variantes do governo parlam entarista ( não do presidencialista) tornaram -se 0 arranjo constitucional aceito.

Sistema eleitoral?

Precisam ente como são distribuídos os assentos no Legislativo nacional em proporção às preferências dos que votam nas eleições? Por exem plo, um partido cujos candidatos obtêm cerca de 30% dos votos em uma eleição conquistará uma quantidade de assentos p ró ­ xim a a esses 30% ? C onquistariam algo em torno de 15% desses assentos? A inda que a rigor o sistem a eleitoral nao precise estar especificado na “constituição” , com o afirmei anteriorm ente, é bom considerá-lo parte do sistem a constitucional, devido a m aneira

Sobre a dem ocracia 141

como os sistem as eleitorais interagem com outras partes da C ons­ tituição. M ais sobre essa questão 110 próxim o capítulo.

A lista das alternativas poderia ser bem mais estendida; basta m ostrar que os arranjos constitucionais entre as antigas dem ocracias

• ariam bastante. As variações que m encionei até aqui são m uito gerais: se passássem os para um nível m ais concreto de observação, descobriríam os m aiores diferenças.

Até aqui. você poderia concluir que as constituições dos países dem ocráticos diferem em pontos im portantes. Será que essas v aria­ ções tornam algum as constituições melhores - ou, quem sabe. mais democráticas...? Existirá algum tipo m elhor de C onstituição dem o­ crática?

Essas questões levantam m ais uma: com o deveríam os avaliar a relativa conveniência de diferentes constituições? É evidente que precisam os ter alguns critérios.

Como as constituições fazem diferença

As constituições poderiam im portar para a dem ocracia de um país de m uitas m aneiras.

Estabilidade

Um a constituição poderia ajudar a proporcionar estabilidade

às instituições políticas básicas descritas no C apítulo 8. Ela não apenas estabeleceria um a estrutura dem ocrática de governo, m as tam bém asseguraria todos os necessários direitos e garantias que exigem as instituições políticas básicas.

Direitos fundamentais

Um a constituição protegeria os direitos da m aioria e das m ino­ rias. A inda que nela esteja im plicitam ente incluído esse critério, é bom dar especial atenção aos direitos e deveres básicos que p ro ­

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porcionam garantias para as m aiorias e as m inorias, d evido às variações entre as constituições dem ocráticas.

Neutralidade

Um a constituição m anteria a neutralidade entre os cidadaos do país. Com as garantias e os direitos fundam entais assegurados, os arranjos constitucionais tam bém assegurariam que o processo le­ gislativo não favoreça nem penalize as idéias ou os interesses leg í­ tim os de qualquer cidadão ou grupo de cidadãos.

Responsab il idade

A C onstituição poderia ser planejada para habilitar os cidadãos a atribuírem aos líderes políticos a responsabilidade por suas d eci­ sões, ações e conduta dentro de um período “razoável".

Representação justa

O que constitui uma “ representação justa" é tem a de interm i­ nável controvérsia, em parte devido aos dois critérios que apre­ sento a seguir.

Consenso bem informado

Um a constituição ajudaria os cidadãos e os líderes a obter um consenso baseado na boa inform ação sobre leis e políticas. Ela po ­ deria criar oportunidades e incentivos para os líderes políticos se em penharem em negociações, acertos e coalisões que facilitassem a conciliação de variados interesses. M ais sobre essa questão nos próxim os capítulos.

Sobre a dem ocracia 143

Governo eficaz

Por eficácia entendo a com petência com que são tratados os problem as e as questões im portantes a enfrentar, para os quais os cidadãos acreditem ser necessária a ação do governo. Um governo eficaz é especialm ente im portante nos m om entos de grande em er­ gên cia trazid os p ela g u erra, pela am eaça de g u erra, pela g rave tensão internacional, por sérias dificuldades econôm icas e crises sem elhantes. Sua com petência tam bém é necessária em períodos m ais com uns, quando im portantes questões encabeçam os planos de cidadãos e líderes. A curto prazo, às vezes um governo não- dem ocrático corresponderá m elhor a este critério do que um g o ­ verno dem ocrático, em bora isso em geral não aconteça num prazo m aior. De qualquer m aneira, estam os preocupados com governos que funcionam dentro dos confins da dem ocracia. D entro desses lim ites, parece razoável desejar um sistem a constitucional dotado de cláusulas que deseslim ulem im passes dem orados, atraso ou evitam ento de grandes questões, ao m esm o tem po estim ulando a ação para resolvê-las.

Decisões competentes

Um governo eficaz é desejável, mas não poderíam os adm irar um a constituição que favoreça a ação resoluta e decisiva, im pedin­ do que o governo utilize o conhecim ento disponível para solucio ­ nar os problem as urgentes do país. A ação decisiva não substitui a política inteligente.

Transparência e abrangência

Com este par de critérios quero dizer que a operação do go ­ verno deve ser suficientem ente aberta para a visão do público e sim ples o bastante em sua essência para que os cidadãos entendam prontam ente o que ele faz e com o está agindo. A atuação do g o ­ verno não deve ser tão com plexa que os cidadãos não consigam entender o que acontece - e, se eles não entenderem seu governo.

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não poderão atribuir responsabilidades a seus líderes, especial­ m ente nas eleições.

Flexibilidade

Um sistem a constitucional não precisa ser tão rígido ou tão im utável em seu texto e em sua tradição que não perm ita a ad apta­ ção a novas situações.

Legitimidade

Satisfazer aos dez critérios anteriores certam ente seria boa parte do cam inho para garantir a sobrevivência de um a constituição de suficiente legitim idade e lealdade entre os cidadãos e as elites políticas. Não obstante, em um determ inado país, certos arranjos constitucionais seriam m ais com patíveis do que em outros, com norm as tradicionais de legitim idade m ais dissem inadas. Por exem ­ plo. em bora possa parecer paradoxal a m uitos republicanos, m anter um m onarca na chefia de um estado, adaptando a m onarquia as exigências da poliarquia, conferiu m aior legitim idade às co nstitui­ ções dem ocráticas nos países escandinavos, na H olanda, na B élgi­ ca, no Japão, na Espanha e na Inglaterra. Em com pensação, na m aioria dos países dem ocráticos, qualquer tentativa de m isturar um m onarca com a chefia do Estado provocaria um im pacto nas con­ vicções republicanas disseminadas. Assim, a proposta de Alexander H am ilton, na C onvenção C onstitucional norte-am ericana de 1787, a favor de um executivo com m andato vitalício - um m onarca “eleito” foi rejeitada praticam ente sem questionam ento. Elbridge G erry, outro delegado presente na C onvenção, observou:

- N ão havia um m ilésim o de nossos co m p atrio tas que não fosse contra qualquer idéia de m o n arq u ia /

5 S egu n d o as notas de M adison, num lo n g o d iscurso a 18 de jun ho de 1787.