O Estado e a sociedade têm o dever fundamental de proteção das crianças, jovens e famílias, nos termos da Constituição da República Portuguesa, bem como da proteção efetiva dos direitos da criança consagrados na Convenção sobre os Direitos da Criança (Preâmbulo, Decreto- Lei n.º 159/2015, de 10 de agosto). A partir de meados do Séc. XX temos vindo a assistir a uma crescente preocupação sobre o funcionamento das famílias em situação de risco psicossocial, como contextos de desenvolvimento das crianças e adolescentes.
Decorridos mais de 15 anos desde a criação da Comissão Nacional de Proteção de Crianças e Jovens em Risco, através do Decreto-Lei n.º 98/98, de 18 de abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 65/2013, de 15 de maio, o Governo português decidiu, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 37/2013, de 11 de junho, abrir um debate, tendente à revisão do sistema de proteção de crianças e jovens em perigo, com vista a introduzir melhorias na capacidade de ação e intervenção do organismo com responsabilidade de coordenação estratégica da defesa dos direitos da criança, que culminou na publicação do Decreto-Lei n.º 159/2015, de 10 de agosto, que procedeu à atual criação da Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens em Portugal.
A Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens é assim, um órgão do Estado, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial própria, que funciona no âmbito do Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social, que tem por missão, entre outras atribuições, contribuir para “a planificação de intervenção do Estado e para a coordenação, acompanhamento e avaliação da ação dos organismos públicos e da comunidade na promoção dos direitos e proteção das crianças e jovens” (Art.º 3, Decreto-Lei n.º 159/2015, de 10 de agosto).
No relatório produzido pela Comissão Nacional de Promoção dos Direitos e Proteção das Crianças e Jovens, no âmbito da avaliação da atividade das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens, no ano de 2015, foi reconhecido, a nível nacional, um universo de 73355 crianças e jovens acompanhadas pelas comissões de proteção de crianças e jovens.
Desta avaliação e diagnóstico, a negligência constituiu o principal motivo de perigo (e.g., falta de acompanhamento e supervisão familiar, ao nível educativo, saúde, psicoafectivo), seguindo-se a exposição a modelos que possam comprometer o bem-estar e desenvolvimento da criança (e.g., violência doméstica, consumo de álcool e/ou estupefacientes). As situações de perigo que colocam em causa o direito à educação (e.g., absentismo, abandono e insucesso escolar), surgem em terceiro lugar, e em quarto lugar as situações em que a criança ou jovem
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assume comportamentos que afeta o seu bem-estar e desenvolvimento (e.g., comportamentos graves antissociais ou/e de disciplina, situações de bullying, consumo de estupefacientes e de bebidas alcoólicas), sem que os pais se oponham de forma adequada.
Em Portugal, a Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, que aprovou a lei de proteção de crianças e jovens em perigo, foi presidida por preocupações de prevenção e proteção das crianças e jovens, de forma a evitar situações de perigo e de criar medidas de promoção e proteção, numa abordagem integrada dos direitos da criança, a fim de garantir o seu bem-estar e desenvolvimento integral.
No que respeita à intervenção para a promoção dos direitos e de proteção da criança e jovens em perigo, a Lei n.º 147/99, de 1 de setembro, estabelece no seu art.º 6.º, que “a promoção dos direitos e proteção da criança e jovem em perigo incumbe às entidades com competência em matéria de infância e juventude, às comissões de proteção de crianças e jovens e aos tribunais” (Figura 1.3).
Figura 1.3. Modelo de Intervenção do Sistema de Proteção Português (fonte: CNPDPCJ, 2017).
A operacionalização da intervenção no sistema de promoção e proteção em Portugal, pressupõe a existência de três níveis diferenciados, designadamente, um primeiro nível de primeira linha intervenção relativa à rede informal, que contempla apenas as entidades com competência em matéria de infância e juventude, seguindo-se um segundo nível de intervenção de carácter formal, que respeita a atuação das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens, e por fim, um terceiro nível de intervenção também integrado na rede formal, que corresponde ao topo da pirâmide e aos tribunais (Carvalho, 2013). Porém, apesar de se privilegiar a intervenção
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de carácter informal, a existência de casos, que em presença da sua natureza, gravidade e depois de esgotados todos os recursos e esforços por parte das entidades de primeira linha, exigem o recurso às instâncias formais, que se concretiza através da deliberação de medidas de promoção e proteção aplicadas pelas Comissões de Proteção e decretadas pelos Tribunais.
Com efeito, a Lei n.º 142/2015, de 8 de setembro, que procedeu à mais recente alteração à Lei n.º 147/99 de 1 de setembro, no disposto do seu art.º 5, ponto d), considera as entidades com competência em matéria de infância e juventude “as pessoas singulares ou coletivas, públicas, cooperativas, sociais ou privadas que, por desenvolverem atividades nas áreas da infância e juventude, têm legitimidade para intervir na promoção dos direitos e na proteção da criança e jovem em perigo”.
No mesmo diploma legal, a Lei n.º 142/2015, de 8 de setembro, no seu art.º 7.º, ponto 1 e 4, considera que “as entidades com competência em matéria de infância e juventude devem, no âmbito das suas atribuições, promover ações de prevenção primária e secundária, nomeadamente, mediante a definição de planos de ação local para a infância e juventude, visando a promoção, defesa e concretização dos direitos da criança e do jovem”, que com vista à concretização das suas atribuições devem respetivamente “a) avaliar, diagnosticar e intervir em situações de risco e perigo; b) implementar estratégias de intervenção necessárias e adequadas à diminuição ou erradicação de fatores de risco; c) acompanhar a criança, jovem e respetiva família em execução de plano de intervenção definido pela própria entidade, ou em colaboração com outras entidades congéneres; d) executar os atos materiais inerentes às medidas de promoção e proteção aplicadas pela comissão de proteção ou pelo tribunal, de que sejam incumbidas, nos termos do acordo de promoção e proteção ou da decisão judicial”.
A intervenção tutelar de promoção e proteção, expressa na Lei de proteção de crianças e jovens em perigo, desenvolve-se relativamente a casos em que se verifique a ameaça dos direitos fundamentais, como sejam, cívicos, económicos, sociais e culturais da criança ou jovem, na sequência da qual se encontre em situação de perigo, requerendo desta forma a atuação do Estado. Nas situações de perigo, juridicamente definidas e tipificadas dever ser acionada uma intervenção tutelar de promoção e proteção pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens ou pelos Tribunais, tendo por objetivo a remoção do perigo em que a criança se encontra, sendo também necessária a sua desproteção relativamente à situação de perigo identificada.
Nestes termos, as Comissões de Proteção de Crianças e Jovens são consideradas “instituições oficiais, não judiciárias, com autonomia funcional, que visam promover os direitos da criança e do jovem e prevenir ou pôr termo a situações suscetíveis de afetar a sua segurança, saúde, formação, educação ou desenvolvimento integral” (Lei 147/99, de 1 de setembro),
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permanecendo, em última instância, o Tribunal de Família e Menores, como subsidiário das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo. Ao nível das áreas territoriais do País, não abrangidas pela jurisdição dos Tribunais de Família e Menores, exercem as respetivas competências os Tribunais das respetivas Comarcas, em conformidade também com o previsto na Lei n.º 147/99, de 1 de setembro.
Desta forma, os sistemas sociais e judiciários devem intervir sobre as situações de perigo identificadas desenvolvendo ações que promovam as condições necessárias, com vista à promoção dos direitos e proteção das vítimas de qualquer situação que configure exploração ou abuso, abandono ou negligência, ou quando se encontrem privados de um ambiente familiar que garanta o seu bem-estar e desenvolvimento integral (Guerra, 2004).
No atual contexto nacional e internacional, a problemática das crianças e jovens em perigo constituem um problema que atenta gravemente contra a saúde pública, cuja urgência em intervir exige à sociedade em geral promover e ativar mecanismos, que permitam aperfeiçoar as metodologias de avaliação para o desenvolvimento e progressão das respostas sociais, no âmbito da promoção e proteção dos direitos das crianças (Martins-Neves & Lopes, 2013). A multidimensionalidade e complexidade das problemáticas de perigo consubstanciam implicações nas crianças e jovens, do ponto de vista físico, psicológico e social, que refletem a desorganização total ou parcial dos seus percursos de vida, à qual as entidades devem prevenir e eliminar no exercício do seu controlo formal (Carvalho, 2013).
A família encontra-se submetida a pressões internas originadas pelo desenvolvimento dos seus membros e subsistemas, bem como a pressões externas provenientes das exigências de acomodação a instituições sociais significativas, que exercem influencia sobre os membros familiares (Minuchin, 2005), que dificultam a sua capacidade para lidar eficazmente com as diversas situações de stresse com as quais têm que lidar e identificam a sua situação de risco.
Contudo, parece-nos importante salientar que, por um lado, as dificuldades no exercício da parentalidade não são exclusivas das famílias em situação de risco psicossocial, porém como é evidente, nestes casos podem constituir-se mais complicadas e nem todas requerem o mesmo tipo de apoio. Por outro lado, em circunstâncias familiares e contextuais idênticas, nem todos os pais e mães experimentam o mesmo grau de tensão nem as mesmas dificuldades (López, 2006). Na verdade, nem todas as famílias dispõem dos mesmos recursos, das mesmas habilidades ou competências para lidar eficazmente com os diferentes desafios pelos quais vão atravessando ao longo da sua trajetória de vida. A este propósito, têm sido desenvolvidos diversos programas de apoio destinados às famílias que constituem importantes estratégias e iniciativas de intervenção social dirigidas ao apoio e educação das famílias (López, 2006), que se diferenciam,
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principalmente, em função da população a que dirige, das suas necessidades, especificidades e objetivos que se propõem a atingir.
O Estado Português reconhece a necessidade de uma intervenção de carácter especializado dirigida às famílias em situação de risco psicossocial, que se reveste de particular importância à luz do sistema de proteção de crianças e jovens e da promoção dos seus direitos. A intervenção com crianças e jovens em perigo exige um conjunto alargado de profissionais e equipas multidisciplinares com competências técnicas complementares, bem como a mobilização dos diversos recursos existentes na comunidade (Lalayants & Epstein, 2005), que constituem uma resposta fundamental, em virtude da complexidade e prevalência de múltiplas causas que consubstanciam as situações de maus tratos e negligência de crianças, que permite não só, por um lado, a coordenação de esforços das entidades envolvidas, e por outro, a integração de dados técnicos e requisitos legais diversos (Graça & Passos, 2012).
No atual contexto português, na Lei de Proteção de Crianças e Jovens em Perigo (Lei n.º 147/99, de 1 de setembro) encontra-se previsto que quando são aplicadas medidas de apoio junto dos pais ou outros familiares a quem a criança ou jovem sejam confiados (artigos 39º e 40º), estes possam beneficiar de formação, com vista ao melhor exercício das suas funções parentais (artigo 41.º), cujas intervenções podem assumir múltiplos formatos, a fim de promover as suas competências parentais, a utilização dos serviços na comunidade e as várias redes de suporte social (Camilo, Garrido, & Sá, 2013).
Os programas de apoio às famílias podem desempenhar um papel importante na prevenção de diversas problemáticas familiares, como os maus-tratos infantis, mas não constituem uma solução única e definitiva para qualquer situação (Lopez, 2006), sendo que uma das principais tarefas dos profissionais consiste em identificar, ampliar e promover a proteção das fontes de apoio destas famílias (Jack, 2000).
A abordagem da problemática aos maus-tratos infantis tem sido objeto de crescente atenção por parte das diversas estruturas da sociedade, nomeadamente, académicas, sociais, jurídicas, administrativas e da sociedade civil, contatando-se a existência quer ao nível da investigação científica produzida sobre os fatores que contribuem para os maus-tratos, quer ao nível do desenvolvimento de programas de intervenção que pretendem ser mais adequados e eficazes (Pereira & Santos, 2012).
Nesta perspetiva, revela-se fundamental adotar um enquadramento ecológico, em presença dos diversos níveis contextuais em a criança se encontra inserida, o que permite aceder a uma diversidade de contextos, a ter em consideração na conceção de metodologias de
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intervenção, com vista à redução do risco, aumento de recursos ou acesso a estes e mobilização de sistemas de proteção.
A concetualização do caso concreto, em particular, deve permitir aos técnicos identificar e avaliar os processos subjacentes às situações de perigo vivenciadas pela criança, possibilitando aos diversos serviços efetuar um diagnóstico eficaz, bem como planificar a intervenção a realizar em meio natural de vida, com vista à remoção da situação de perigo e à promoção do bem-estar infantil e familiar (Pereira & Santos, 2012).
De acordo com o Dec-Lei n.º 12/2008, de 17 de Janeiro de 2008, que estabelece o regime de execução das medidas de promoção e proteção das crianças e jovens em perigo prevalece o pressuposto do direito da criança e do jovem a serem educados numa família, de preferência a sua, cuja intervenção deve permitir por um lado, assegurar às famílias condições para garantirem um desenvolvimento pleno das crianças e dos jovens no âmbito do exercício de uma parentalidade responsável, e por outro, disponibilizar apoios de natureza diversa, como sejam psicopedagógica, social e económica, a conceder àquelas, bem como proporcionar o suporte à família para que desempenhe adequadamente o papel que lhe compete.
Nesta conformidade, também a Lei n.º 142/2005, procede a alterações das alíneas a) e inclusão das alíneas g) e h), do artigo 4.º da Lei de Crianças e Jovens em Perigo, que respetivamente sublinham atender, de acordo com a alínea “a) interesse superior da criança e do jovem - a intervenção deve atender prioritariamente aos interesses e direitos da criança e do jovem, nomeadamente à continuidade de relações de afeto de qualidade e significativas, sem prejuízo da consideração que for devida a outros interesses no âmbito da pluralidade dos interesses presentes no caso concreto”; e através da inclusão do ponto g), “o primado da continuidade das relações psicológicas profundas - a intervenção deve respeitar o direito da criança à preservação das relações afetivas estruturantes de grande significado e de referência para o seu saudável e harmónico desenvolvimento, devendo prevalecer as medidas que garantam a continuidade de uma vinculação securizante.” Para além destas, o legislador considera, ainda, através da inclusão do ponto h) a importância da “prevalência da família – na promoção dos direitos e na proteção da criança e do jovem deve ser dada prevalência às medidas que os integrem em família, quer promovendo a sua adoção ou outra forma de integração familiar estável”, constituindo o princípio do superior interesse da criança, o eixo prioritário na definição da intervenção e adoção de medidas de promoção e proteção de crianças e jovens.
Segundo Rodrigo e colaboradores (2008), a preservação familiar envolve todo o conjunto de ações, que devem ser desenvolvidas para manter a criança na sua família, quando se verifica que os responsáveis pela prestação de cuidados, atenção e educação por diversas circunstâncias,
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negligenciam as suas funções parentais ou fazem um uso inadequado das mesmas, prejudicando o desenvolvimento pessoal e social da criança, sem contudo, configurar a gravidade que justifique a separação da criança da sua família.
A preservação familiar pressupõe a manutenção da criança na sua família de origem, e por consequência, a eliminação da situação de perigo a que a criança está exposta, que exige respostas integradas na família (Camilo et al., 2013). Com efeito, Elizur (1996) afirma que na emergência de responder, enfrentar crises sucessivas e procurar novas soluções, o envolvimento das famílias em situação de risco psicossocial no processo de intervenção implica a mobilização de recursos familiares e o apoio na capacitação das famílias, que é conseguido através da partilha da responsabilidade.
Esta abordagem implica abrir um espaço a mecanismos de prevenção e uma segunda oportunidade para que estas famílias possam dar cumprimento às suas funções parentais e responsabilidades, através de uma adequada mobilização de recursos e apoios necessários às suas necessidades. Para além, da ênfase na prevenção, a preservação familiar implica alcançar o bem-estar das crianças e a integração social da família, como uma das formas mais eficazes da proteção e promoção do bem-estar infantil, através dos bons-tratos às crianças (Rodrigo et al., 2008).
Rodrigo e colaboradores (2008) defendem quatro aspetos fundamentais a ter em consideração na preservação familiar, nomeadamente, a) a fragilidade do bem-estar da família, b) a diversidade e complexidade que a instabilidade familiar pode assumir, c) o seu carácter multidimensional, e ainda, d) a importância dos recursos disponíveis no seu conjunto, de modo a apoiar o sistema familiar a lidar com situações fonte de instabilidade, que devem ser tidos em consideração, em função da diversidade das situações familiares e complexidade dos processos que conduzem ao risco psicossocial familiar, de forma a salvaguardar o adequado harmonioso desenvolvimento e bem-estar infantil.
Neste sentido, diversos autores sublinham a importância da elaboração e implementação de programas de apoio que se evidenciam um recurso basilar e valioso, no âmbito da preservação familiar (Hidalgo et al, 2010; Martín et al., 2004), que pressupõe o envolvimento das famílias em sistemas de apoio e processos de mudança que as orientem para modos de funcionamento mais adaptativos, com base em ações orientadas para o fortalecimento de competências parentais, recursos e potencialidades família, em oposição a uma perspetiva centrada no défice e carências da família, constituindo um aspeto fundamental na intervenção com as famílias em situação de risco psicossocial (Gómez et al., 2007; Ribeiro et al., 2004).
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A preservação familiar pressupõe uma ênfase duplamente comunitária, na medida em que, por um lado, realça a necessidade de integrar as famílias em situação de vulnerabilidade na comunidade, de forma a potenciar ou reestabelecer as suas redes de apoio e melhorar o seu funcionamento, por outro, sublinha a necessidade de promover a implicação e a responsabilidade da comunidade em geral na proteção e bem-estar da infância (Hidalgo et al. 2010; Rodrigo et al., 2008).
Numa perspetiva alargada que inclua vários aspetos, aos quais se justifica atender, com vista à proteção das crianças e jovens em perigo e promoção dos seus direitos, torna-se absolutamente necessário valorizar os avanços do conhecimento científico nesta área de intervenção, os efeitos pedagógicos e culturais da legislação, reforçando a ideia da criança ou jovem, como sujeito autónomo de direitos e o dever da sua proteção por parte da família, da comunidade e do Estado.
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Capítulo 2. Funcionamento Familiar