Centrando a análise sobre a unidade espacial (na acepção de espaço natural e socialmente construído) que se tem vindo a considerar (a comunidade de aldeia), procurou-se no último capítulo descrever o processo de formação da renda e a eficácia relativa dos diversos regimes de propriedade na regulação do uso dos recursos naturais. Na análise mais formalizada que se conduziu admitiram-se direitos de propriedade privados e na posse da mesma pessoa, ou melhor, ignoraram-se os conflitos e as modalidades de partilha e transferência desses direitos.
Porém, tinha-se já anteriormente concluído que a concentração de todo o conjunto de direitos numa só pessoa é mais a excepção do que a regra, que as fronteiras da propriedade nunca estão claramente demarcadas, assim como o não estão os benefícios que esta permite apropriar, e que existe um grande espaço para as normas informais na regulação dos direitos.
Assim, neste capítulo inicia-se uma outra etapa da análise, cujo objectivo principal se centra em torno da seguinte questão: como se partilham direitos e se ajustam interesses divergentes. A argumentação que agora se começa a construir (e que se complementa no capítulo seguinte), sustenta-se no pressuposto de que no processo de uso dos recursos naturais existem interesses divergentes que podem ser agrupados em dois grupos claramente opostos: interesses de exploração (de produção agrícola ou outros) e interesses fundiários (patrimoniais e de captação de renda). A partir deste argumento constrói-se a noção de sistema fundiário e de sistema de exploração, as quais constituirão uma grelha de leitura da relação da sociedade com o uso do território, bem como da sua dinâmica.
Estrutura-se o capítulo em três etapas: na primeira caracteriza-se o tipo de interesses em presença e a sua transformação, na segunda define-se a noção de sistema fundiário e de sistema de exploração e na terceira reflecte-se sobre a sua dinâmica.
4.1 - Interesses fundiários e interesses agrícolas
É hoje largamente reconhecido que o rural e o agrícola já não se confundem (Baptista, 1993 a). As mudanças nos modos de vida, no emprego, na origem dos rendimentos, secundarizam, ou diminuem, a importância da agricultura na estruturação das comunidades ditas rurais. Neste sentido, já em 1978 Newby et al. recusavam a tese de que as relações de propriedade, e em particular a propriedade da terra, constituem o mecanismo mais importante de estruturação das sociedades rurais. Desenvolviam, em alternativa, uma análise centrada no capital e no trabalho não agrícola, como determinantes da estratificação de classes sociais.
Esta tentativa de descentrar a análise do rural das questões agrícolas, tem como reverso uma diminuição de atenção sobre a importância dos direitos de propriedade, se bem que já reduzida na estruturação social, ainda decisiva na configuração do uso do solo. Os usos
do solo são hoje mais diversificados e, eventualmente, mais conflituais entre si, mas, certamente, encerram interesses mais complexos do que os que decorrem da simples produção. Cada uso do solo continua a incluir em si mesmo interesses divergentes relacionados com a partilha de direitos de propriedade. De resto, usos diferentes resultam frequentemente de estratégias divergentes de valorização de direitos de propriedade centrados na terra. Mesmo quando os direitos deixam de poder satisfazer interesses e a propriedade é abandonada, a nova incapacidade desta antiga estrutura de regulação é, ela própria, uma chave de leitura das dinâmicas em curso, pelo menos enquanto outras estruturas se lhe não substituam. Ou seja, a eventual perda de capacidade reguladora da propriedade, não significa que ela, e os interesses divergentes que se lhe associam, deixem de constituir uma chave de leitura do rural. Se a esta estrutura se substituem outras na regulação dos processos sociais, a articulação entre umas e outras é certamente importante na compreensão da realidade. Feita esta consideração inicial, passa-se a analisar a configuração dos interesses divergentes associados à propriedade da terra.
Os usos da terra comportam diferentes formas de realização das suas produções, com maior ou menor determinação pelo mercado, e com diferentes formas de relacionamento com os direitos de propriedade. Nalgumas associações de condições naturais/tipos de usos do território, a alteração das formas de concretização dos benefícios resultantes desses usos, implica que a manutenção de direitos de propriedade induza custos de transacção superiores aos benefícios obtidos. Nestas situações a propriedade deixa de regular o uso da terra. Todavia, noutros usos e zonas territoriais, a propriedade continua a regular o uso do território e a determinar a paisagem. A própria alternância destas duas situações, com os vários gradientes possíveis, revela a pertinência do estudo dos direitos de propriedade para explicar a diversidade da paisagem e dos usos do solo.
Por outro lado, o sistema de direitos de propriedade fundiária é dotado de uma grande resiliência histórica, expressa simultaneamente no território (compartimentação, história de uso, etc.) e nas estruturas sociais. Os processos da sua alteração, ou desestruturação, são lentos e influenciam em boa medida os que se lhe sucedem no futuro.
À propriedade da terra associam-se interesses divergentes. Por um lado os que decorrem da sua função produtiva e, por outro, os que se associam ao poder que o direito de propriedade sobre a terra confere. Designam-se os primeiros por interesses produtivos ou de
exploração e os segundos por interesses fundiários. Para os primeiros importa que a
rendibilidade do processo produtivo não seja afectada, que a remuneração normal dos factores de produção (do trabalho e do capital) não venha diminuída por via dos custos de acesso ao uso da terra, de outro modo seriam aplicados noutras utilizações alternativas. O segundo tipo de interesses, pelo poder de regulação do acesso ao uso da terra que os direitos de propriedade conferem, materializa-se na captação da renda fundiária e outros benefícios de natureza patrimonial ou simbólica. Pode ainda individualizar-se um terceiro grupo de interesses não directamente ligados à propriedade da terra, mas com ela relacionados: os interesses nas
amenidades rurais ou hedónicos. Enquadram-se aqui procuras relacionadas com o lazer, com
os valores ambientais e com a sociabilidade que o rural e a comunidade de aldeia podem proporcionar. A existência ou concretização destes tipos de interesses divergentes não implica a sua materialização em pessoas distintas: o proprietário, detentor de interesses fundiários, e o rendeiro a quem o primeiro transfere direitos de uso mediante o pagamento da renda. Pelo contrário, podem existir na mesma pessoa e assumir maior ou menor preponderância consoante as circunstâncias do ciclo de vida, a existência de situação de crise ou de progresso na actividade produtiva, ou eventualmente outras. Também não implicam, necessariamente, uma transferência integral de direitos. Por hipótese, o proprietário pode transferir apenas uma parte dos direitos de uso, reservando outra para si e mantendo algum tipo de interesses produtivos, a par com os interesses fundiários. As soluções possíveis de transferência de direitos são múltiplas.
Tradicionalmente, o acesso à utilização da terra é analisado considerando basicamente duas vias possíveis (sempre com o regime de propriedade privada individual como pano de fundo): a propriedade ou o arrendamento. Embora outras formas de exploração da terra tenham tido historicamente uma grande expansão e importância social no nosso país (Caldas, 2001), a atenção científica que tem merecido e, sobretudo, a importância que lhes foi sendo dada na vasta legislação sobre arrendamento rural, é reduzida, sendo sistematicamente remetidas para a figura mais geral do arrendamento (Baptista, 1994).
Uma rápida análise das estatísticas revela, porém, baixos valores de superfície agrícola explorada por arrendamento (e com tendência a decrescer)35 elevadas proporções de terra explorada em propriedade directa36 e uma proporção importante sobre outras formas37. Esta constatação suscita pelo menos duas importantes questões. A primeira tem a ver com as causas do desfasamento entre legislação e práticas, ou seja com a incapacidade do estado regular directamente as relações sociais de propriedade. Assim, por exemplo, Hespanha (1986) constata haver alguma incapacidade de os pequenos proprietários camponeses se reconhecerem na legislação.
A segunda relaciona-se com as formas como se resolve o conflito entre interesses fundiários (sustentados na propriedade e na renda) e interesses agrícolas (encarando a terra como um meio de produção), face a estruturas de propriedade rígidas e a uma conjuntura de descida dos preços agrícolas, crise da agricultura e incapacidade desta para suportar rendas altas em terras marginais. De facto, a viabilidade do processo de acumulação agrícola só
35 A superfície em arrendamento fixo no total do Continente português era de 30.4% em 1979, 23.3% em 1989 e 20.9% em 1999. Repare-se que a definição de arrendamento fixo que o INE utiliza não implica um pagamento em dinheiro nem um contrato escrito: “Superfície agrícola utilizada (SAU) de que a exploração dispõe por um certo período, superior a uma campanha agrícola, mediante o pagamento em dinheiro, em géneros, em ambas as coisas ou ainda em prestação de serviço, de um montante previamente estipulado ( …)” INE – RGA 1999 Conceitos.
36 A superfície em conta própria era de 65.1% em 1979, 69.7% em 1989 e 73.4% em 1999.
37 A superfície em ”outras formas” era de 2.5% em 1979, 4.7% em 1989 e 4.2% em 1999. Esta proporção só diminui no Alentejo e aumenta nas restantes regiões.
poderá ser assegurado com elevados níveis de produtividade do trabalho, o que, face às condições actuais de preços agrícolas, no caso de terras marginais com menores produtividades, passa pelo uso extensivo, a baixos custos, da terra enquanto meio de produção. Estamos pois perante um conflito entre interesses fundiários, que resultam de direitos de propriedade sobre a terra, e interesse produtivos agrícolas, que reclamam a terra a baixos custos.
A visão tradicional “conta própria / arrendamento” mostra-se claramente redutora face à multiplicidade de formas de partilha de direitos de propriedade que as novas condições originam e insuficiente para analisar as modalidades de ajustamento entre interesses divergentes que continuamente se vão reconfigurando. Relembra-se que se considerou a propriedade da terra como uma relação social regulando as relações entre os indivíduos e o objecto de apropriação – a terra. Neste sentido, deve tratar-se a noção de propriedade como um conjunto de direitos sobre a terra assegurados por uma envolvente social e jurídica determinada. Para tornar o conceito operativo e útil na análise podem subdividir-se estes direitos em três grandes categorias: direitos de uso, direitos de ocupação e direitos de disposição. Os primeiros conferem o direito de exploração do valor de uso da terra. Os direitos de ocupação asseguram a possibilidade de permanecer ocupando a terra por um determinado período excluindo outros. Por último, os direitos de disposição conferem o direito de comprar, vender ou transferir a livre propriedade ou elementos desta. Excluem outros de usar ou ocupar a terra sem o pagamento de uma renda, ou de uma renda capitalizada – o preço da propriedade no mercado.
A particular configuração destes direitos tem uma componente histórica e culturalmente determinada, mas transforma-se com as formas particulares como a terra entra no processo de produção. Assim, em diferentes momentos do tempo, podem observar-se numa determinada comunidade rural diversas combinações destes direitos, espacialmente diferenciadas consoante a inserção das actividades produtivas no território. Algumas terras, estratégicas no processo de produção agrícola, foram sendo objecto de apropriação individual do conjunto dos dois primeiros grupos de direitos (uso e ocupação). É o caso das terras de cultivo de cereais e dos prados permanentes para sustento dos bovinos que requeriam alguma estabilidade na sua ocupação dado o investimento necessário para o seu granjeio. Porém, outros usos da terra, como seja o aproveitamento de matos e de lenhas, ou mesmo o plantio de árvores para simples recolha dos seus frutos, dispensavam o direito de ocupação prolongada, sendo, nalguns casos, a regulação do seu uso feita localmente através de sorteio anual (Brandão, 1994). Grandes extensões de baldios foram mantidas sob esta forma de exploração durante muito tempo. Outras actividades produtivas desenvolviam-se no território não requerendo mais do que direitos de uso parciais, nalguns casos sendo mesmo compatíveis com direitos de uso e ocupação detidos por indivíduos diferentes. O exemplo mais notável é o do pastoreio de gado miúdo (ovinos e caprinos), que se pode fazer tanto nos baldios como em terrenos de cultivo quando em pousio, mas outras actividades, como a caça, poderão igualmente ser referidas.
A institucionalização jurídica da propriedade privada (com configurações históricas e políticas localmente diferenciadas) veio, de certa forma, cristalizar os direitos de uso e ocupação, permitindo a sua mercantilização e, por último, conferindo o direito de plena propriedade (uso, ocupação e disposição).
Garantidos estes direitos juridicamente, a terra passa a assumir funções patrimoniais, dissociáveis das funções produtivas, embora delas dependentes. Tendo a capacidade de gerar uma renda pela sua escassez absoluta, a terra serve como objecto de colocação de poupanças, de captação da renda e, em sociedades mais fortemente ruralizadas, a terra é instrumento de estruturação social tanto no plano material como simbólico. Uma certa estabilidade destas funções durante um longo período confronta-se hoje com processos de urbanização e esvaziamento rural acentuados e de baixa generalizada da renda fundiária, embora muito mais marcada nalgumas regiões do que noutras. Deste modo, direitos de propriedade antigos debatem-se actualmente com uma impossibilidade de concretizar a produção de renda e, por isso, desvalorizam-se. O conflito de base entre interesses fundiários e interesse produtivos, reposiciona-se assim de uma nova forma nalgumas regiões: um sistema de apropriação desajustado, face a um sistema produtivo em readaptação fruto das novas condições sócio- económicas globais. Para melhor poder analisar as formas de ajustamento entre estes dois universos – o da propriedade e o do uso do território – introduz-se na secção seguinte as noções de sistema fundiário e de sistema de exploração.
4.2 - Sistema fundiário e sistema de exploração: conceitos
Designe-se por t1 o conjunto de parcelas detidas por uma determinada família
proprietária fundiária (incluindo a sua dimensão, forma, dispersão geográfica), por k1 o capital
cultural e monetário relativamente a outros bens detidos pela família proprietária; por s1 as
relações dessa família com a sociedade global (incluindo residência, actividade, fontes de rendimentos) e por r1 o conjunto de relações de cedência de direitos de propriedade a outras
famílias (ver figura 12). Considerando que num determinado território (uma comunidade de aldeia) existem n famílias detentoras de direitos de propriedade sobre a terra, então podem descrever-se pelos vectores T, K, S e R o conjunto de relações relativamente à propriedade da terra nesse território. Pode agora caracterizar-se o sistema fundiário (F) desse território como uma função deste conjunto de vectores de relações:
p1 p2 p3 pn u1 u2 u3 um Formação sócio-económica global
Sistema Fundiário Sistema de exploração
Nota: p1 a pn representa o conjunto de agentes sociais com direitos de posse da terra e u1 a um o conjunto dos utilizadores da terra.
Figura 12 – O sistema fundiário e o sistema de exploração da terra
De modo semelhante, designe-se por τ1 o conjunto de parcelas exploradas por uma
determinada família agricultora (incluindo a sua dimensão, forma, dispersão geográfica), por
κ1 o capital cultural e monetário relativamente a outros bens detidos pela família; por σ1 as
relações dessa família com a sociedade global (incluindo residência, actividade, fontes de rendimentos) e por ρ1 o conjunto de relações de partilha de direitos de propriedade com outras
famílias relativamente ao conjunto de parcelas que utiliza (ver figura 12). Considerando ainda que num determinado território existem m famílias utilizadoras da terra, pode descrever-se pelos vectores Τ, Κ, Σ e Ρ o conjunto de relações relativamente à exploração da terra nesse território. Então o sistema de exploração da terra nesse território (E) pode ser descrito como uma função deste conjunto de vectores de relações:
E = E(Τ, Κ, Σ, Ρ)
Repare-se que os dois sistemas se definem a partir das unidades territoriais de base (parcelas), as quais se agrupam em unidades de gestão do património fundiário e em unidades
de gestão da exploração da terra (família proprietária / família agricultora), onde são tomadas
mesma unidade de gestão. Haverá coincidência entre os dois sistemas quando as figuras de proprietário e utilizador coexistirem na mesma pessoa (exploração por conta própria) relativamente a todas as parcelas, e maior ou menor grau de divergência consoante o número de parcelas relativamente às quais os dois papéis sejam cumpridos por pessoas distintas.
O sistema fundiário, na medida em que define o reticulado de parcelas, é responsável pela estruturação da paisagem, ao passo que o sistema de exploração decide a sua configuração em determinado momento. Independentemente das questões de redistribuição e de hierarquização social que resultam da distribuição social dos direitos de propriedade sobre a terra, será de supor que os dois sistemas se tenham ajustado no longo prazo em função das tecnologias disponíveis. Ou seja, que a compartimentação do território imprimida pelo sistema fundiário, não suscitasse problemas técnicos face ao sistema de exploração da terra.
Todavia, no período recente tem sido marcante a evolução tecnológica na agricultura e o aumento da produtividade do trabalho que daí advém. Assim, existindo a necessidade de reequilibrar a quantidade de terra por activo, por forma a ajustar a rendibilidade marginal do trabalho ao seu custo, pode esperar-se que surja uma descoincidência entre sistema de exploração necessário e sistema fundiário existente. O sistema fundiário, mais rígido e com menor capacidade de ajustamento, pode constituir um obstáculo ao ajustamento do sistema de exploração. Saliente-se que o desajustamento entre sistema de exploração e sistema fundiário se pode manifestar não só por uma divergência entre dimensão média das unidades de gestão agrícola e unidades de gestão da propriedade, mas igualmente por um desajustamento da dimensão e forma das parcelas de propriedade em função das necessidades de exploração. Por exemplo, o processo de mecanização da agricultura pode determinar que as parcelas agrícolas tenham dimensões e forma minimamente compatíveis com uma eficiência aceitável das máquinas. Não importa pois somente a dimensão global da exploração agrícola, mas também a geografia das parcelas, o que vem aumentar a probabilidade de bloqueio no ajustamento entre os dois sistemas.
É, por outro lado, legítimo admitir que aos dois sistemas estão associados interesses divergentes: ao sistema fundiário estarão ligados sobretudo interesses patrimoniais (o que implica a maximização do seu valor) ou interesses de maximização da renda fundiária, ao passo que, com o sistema de exploração, estarão relacionados interesses de maximização do resultado de exploração das actividades utilizadoras da terra, às quais importa um baixo custo de uso da terra. Podem pois existir sistemas estruturalmente desajustados e com objectivos conflituais. As duas modalidades de acesso ao uso da terra que tradicionalmente são analisadas – conta própria e arrendamento – são fortemente formalizadas (o que implica custos de transacção mais elevados) e, por isso, mais rígidas e implicando tanto mais dificuldades de adopção quanto maior for o desajustamento de interesses e de estruturas entre o sistema fundiário e o sistema de exploração.
4.3 - Sistema fundiário e sistema de exploração: modalidades de
ajustamento
No final do século XIX Kautsky analisou a questão do obstáculo fundiário baseando- se nos conceitos de acumulação e de centralização. Enquanto que na indústria o aumento de dimensão das unidades económicas pode ser feito por acumulação, sem implicar a absorção das mais pequenas, na agricultura, o crescimento terá necessariamente que ser feito por centralização, ou seja, à custa da eliminação de outras unidades:
"Na indústria, a acumulação pode fazer-se independentemente da centralização; pelo contrário, precede-a em geral. Um grande capital pode formar-se, uma grande empresa industrial pode fundar-se sem que sejam atingidos os capitais menores; sem que seja suprimida a autonomia de explorações menos importantes. Esta supressão é em geral a consequência e não a condição prévia da formação de uma grande exploração industrial. [...]
" Pelo contrário, em qualquer região onde o solo esteja completamente dividido em propriedades particulares, e onde domine a pequena propriedade, o solo, o meio de produção mais importante em agricultura, só pode ser adquirido pela grande exploração a partir da centralização de várias pequenas propriedades [...]. Mas isso